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論文關(guān)鍵詞：小額信貸小額信貸機(jī)構(gòu)

論文內(nèi)容摘要：小額信貸致力于為低收入人群和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，為解決許多發(fā)展中國家甚至發(fā)達(dá)國家存在的貧困問題提供了一種全新的方法。我國于20世紀(jì)80年代引入小額信貸模式，但發(fā)展比較緩慢。本文首先分析了目前我國小額信貸發(fā)展中普遍存在的問題，然后通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)提出了政策建議，最后展望小額信貸在我國的發(fā)展前景。

小額信貸釋義

小額信貸是指對低收入的人群和微型企業(yè)所提供的金融服務(wù)，包括小額的貸款、存款、匯款、小額保險(xiǎn)及其他方面的金融服務(wù)，它包括在農(nóng)村和城市進(jìn)行的小額信貸服務(wù)。在世界各地實(shí)行的小額信貸模式有多種，其中比較著名的有孟加拉的格萊明鄉(xiāng)村銀行、印尼的人民銀行小額信貸部、玻利維亞的陽光銀行等。從事小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)包括正式的金融機(jī)構(gòu)、非政府組織、社區(qū)組織、以及政府機(jī)構(gòu)和國際組織。

小額信貸源于20世紀(jì)70年代的孟加拉國，主要是為了滿足窮人的信貸需求，貸款對象僅限于窮人，額度很小，無需抵押。自創(chuàng)立以來，小額信貸受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展中國家，成為一種非常有效的扶貧方式。小額信貸的發(fā)展演化經(jīng)歷了四個階段：從20世紀(jì)70年代的農(nóng)戶小額貸款發(fā)展到20世紀(jì)80年代微型企業(yè)的小額貸款，進(jìn)一步發(fā)展到20世紀(jì)90年代追求商業(yè)可持續(xù)發(fā)展和貸款覆蓋率為目標(biāo)的小額貸款，目前，從國際范圍來看，多元化模式的小額信貸正逐步融入正規(guī)金融體系之中。

小額信貸在國際上的迅速興起反映了對金融扶貧的思考，由于較高的操作成本和貸款風(fēng)險(xiǎn)，以及貧困人口的信用度極低，傳統(tǒng)商業(yè)銀行一般不愿意對低收入階層提供貸款。為了彌補(bǔ)這種對貧困人口金融服務(wù)的缺口，許多國家的政府和國際發(fā)展機(jī)構(gòu)建立了諸如國有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這類專門的政策性金融機(jī)構(gòu)，并通過其發(fā)放大量低息的農(nóng)業(yè)、扶貧貸款。由于政策、項(xiàng)目執(zhí)行等方面的問題，加上對吸收存款沒有予以應(yīng)有的重視，這類金融機(jī)構(gòu)的扶貧效果往往不盡人意。而小額信貸的產(chǎn)生改變了原來由政府直接給貧困戶補(bǔ)貼信貸的模式，引入市場機(jī)制，由金融機(jī)構(gòu)按市場規(guī)律運(yùn)作。首先，從扶貧來看，小額信貸可以解決貧困人口資金不足的問題以及應(yīng)付諸如自然災(zāi)害等突發(fā)事件，同時生產(chǎn)性的小額貸款服務(wù)還可以幫助他們發(fā)展生產(chǎn)，創(chuàng)造收入，從而最終擺脫貧困。其次，從微型企業(yè)的發(fā)展來看，小額信貸可以為企業(yè)發(fā)展提供一部分初始資金，并提供長期的金融服務(wù)，較好的解決現(xiàn)階段普遍存在的中小企業(yè)融資困境問題。最后，從發(fā)展金融市場來看，低收入階層、微型企業(yè)為擴(kuò)展金融服務(wù)提供了很大的潛在市場。如果能找到比較好的降低經(jīng)營成本，減少金融風(fēng)險(xiǎn)的方法，小額信貸機(jī)構(gòu)就可以把金融服務(wù)推廣到低收入階層中的一部分，并能維持其本身的正常經(jīng)營及利潤。

小額信貸在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

早在1993年，社科院農(nóng)發(fā)所就引入了孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸，至今為止，小額信貸在我國已經(jīng)有十四年的歷史，但小額信貸在我國的發(fā)展總體來說不盡如人意。據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，我國的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已達(dá)到300家左右。比較大的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的覆蓋面達(dá)到5000左右的農(nóng)戶，小的不到1000戶，在這300家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中，能正常運(yùn)行的不到五分之一。目前真正達(dá)到完全獨(dú)立運(yùn)作、達(dá)到財(cái)務(wù)可持續(xù)性的小額信貸機(jī)構(gòu)微乎其微。目前，這些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目存在的主要問題有：

（一）缺乏有利于小額信貸有效運(yùn)行的外部宏觀環(huán)境

長期以來，小額信貸主要被當(dāng)作一種扶貧手段而不是一種產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位仍不明確。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)注冊成社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，不能依法從事貸款和其他金融活動，也難以轉(zhuǎn)成小額貸款公司或金融機(jī)構(gòu)，只有部分小額信貸項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)得到了人民銀行的允許進(jìn)行試點(diǎn)，例如社科院的扶貧社和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的小額信貸項(xiàng)目。非政府小額信貸的不合法地位極大地阻礙了機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

另外，出于控制金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，央行政策對小額信貸機(jī)構(gòu)貸款利率實(shí)行商業(yè)銀行現(xiàn)行利率水平和基準(zhǔn)利率四倍的限制，而不是根據(jù)市場規(guī)律來制定合理的貸款利率，這也對小額信貸的可持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

（二）管理體制存在問題

從管理體制來說，對小額信貸的行政管理約束是小額信貸發(fā)展緩慢的重大障礙。目前我國大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立于地方政府的，而是在實(shí)質(zhì)上從屬于或受制于地方政府，例如政府辦公室、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)。這一類小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨(dú)立機(jī)構(gòu)的可能性很小，主要原因是地方政府在資金所有權(quán)、管理人員和理事會等方面控制住了小額信貸機(jī)構(gòu)。

（三）小額信貸機(jī)構(gòu)自身的問題

小額信貸機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清晰和治理結(jié)構(gòu)不完善被認(rèn)為是阻礙小額信貸發(fā)展的瓶頸。產(chǎn)權(quán)不明晰直接與資金來源有關(guān)。我國非政府小額信貸機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的資金基本上完全依靠國內(nèi)外捐贈，以國際捐贈為主；貸款本金、運(yùn)作費(fèi)用、技術(shù)支持費(fèi)用基本依靠捐贈和部分地方政府投入，屬于社會公益資金。而社會公益資金本身就沒有明確的產(chǎn)權(quán)所有者，更沒有一個明確的主體能對這些資金的運(yùn)用效益負(fù)責(zé)。

在治理結(jié)構(gòu)方面，盡管大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都建立了決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但大多流于形式，基本沒有發(fā)揮正常作用。較普遍的現(xiàn)象是將行政管理方式直接套用到小額信貸的經(jīng)營管理中，理事長由當(dāng)?shù)卣賳T擔(dān)任，秘書長由國家工作人員擔(dān)任，在這種情況下，一方面難以對小額信貸相關(guān)人員建立激勵措施和控制手段，另一方面，也使得小額信貸資金的使用缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，使得決策權(quán)和控制權(quán)集中在一兩個人手中。一些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)上帶有明顯的農(nóng)村信用合作社的特征，容易出現(xiàn)典型的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

（四）小額信貸運(yùn)作模式比較單一

小額信貸特別是實(shí)行的貸款模式比較單一，沒有根據(jù)不同地區(qū)的情況采取不同的機(jī)構(gòu)和貸款模式，目前的一些金融產(chǎn)品、組織制度安排并不適合我國廣大貧困地區(qū)的農(nóng)戶。小額信貸無法通過市場方式自動瞄準(zhǔn)最貧困農(nóng)戶，這種瞄準(zhǔn)需要特殊的工具以及支付相應(yīng)的成本。一項(xiàng)實(shí)證研究表明，小額信貸的瞄準(zhǔn)目標(biāo)已從貧困戶向富裕戶偏移。其原因一方面是低收入農(nóng)戶的有效信貸需求不足；另一方面是信貸員和中心主任在機(jī)構(gòu)可持續(xù)性的壓力下，傾向于貸給有非農(nóng)經(jīng)營項(xiàng)目的農(nóng)戶。

我國小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展前景

（一）小額信貸機(jī)構(gòu)的性質(zhì)要明確

小額信貸是扶貧、發(fā)展和改善農(nóng)村及城市低收入群體以及微型企業(yè)的金融服務(wù)和發(fā)展低端金融市場的重要手段，而可持續(xù)的小額信貸能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的扶貧目標(biāo)，使更多的貧困人口和微型企業(yè)獲得急需的資金，實(shí)現(xiàn)投資機(jī)會，增加收入，從而改善目前我國廣泛存在的不同地區(qū)、不同階層之間的收入差距問題。因此，從根本上來說，針對我國非政府小額信貸發(fā)展存在的諸多問題，筆者認(rèn)為根本要解決的是小額信貸的性質(zhì)及目標(biāo)定位問題。

造成貧困的原因是多種多樣的，歸根結(jié)底，是由于窮人缺乏控制資本的能力或者說現(xiàn)存的金融體系無法為窮人提供資本，在這種情況下，即使是具有生存技能的人也無法完成自營活動。因此，解決貧困問題需要金融體系能夠觸及到真正的低收入群體，為他們開展創(chuàng)造收入的簡單生產(chǎn)活動提供必要的資金支持，并使他們通過自己勞動獲得的收入來分期償還貸款。在這里，需要說明的是，在貧困人口當(dāng)中，還有一些完全喪失勞動能力、缺乏生存技能的群體，他們必須依靠政府的無償?shù)难a(bǔ)助或一些國際扶貧基金的扶助，因?yàn)樗麄內(nèi)狈斶€貸款的創(chuàng)收能力，不能將對這一類特殊群體的扶貧目標(biāo)混同于小額信貸的扶貧目標(biāo)。

（二）多樣化小額信貸的運(yùn)作模式

目前，有必要對現(xiàn)存的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合治理，一種方式是通過吸引私人資本或商業(yè)資本來改善非政府小額信貸的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營管理，增強(qiáng)這些小額信貸機(jī)構(gòu)在資金使用、貸款發(fā)放及業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的透明性，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)管理人員的專業(yè)化培訓(xùn)，盡量減少政府干預(yù)，杜絕由于政府干預(yù)所形成的缺乏激勵和內(nèi)部人控制等問題，將之逐漸培育成為獨(dú)立的小額信貸機(jī)構(gòu)。而針對小額信貸資金所有權(quán)不明確的問題，可以考慮建立專門支持小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的批發(fā)資金，通過成立一個全國范圍的小額信貸行業(yè)協(xié)會或直接通過央行下設(shè)的基金會，統(tǒng)一向獨(dú)立的小額信貸機(jī)構(gòu)批發(fā)資金，同時可以制定較低的批發(fā)利率甚至在初期以貼息的方式運(yùn)作資金，當(dāng)這些小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展起來以后，再根據(jù)競爭的原則逐漸調(diào)整利率，同時也可以促進(jìn)信貸機(jī)構(gòu)之間形成有效的競爭環(huán)境；另一種方式是通過重組、聯(lián)合來建立獨(dú)立的、專業(yè)化的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，考慮到項(xiàng)目過于分散不利于可持續(xù)發(fā)展，在偏遠(yuǎn)地區(qū)可將資金集中使用，形成規(guī)模比較大的項(xiàng)目。

（三）調(diào)整關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)吸收存款的政策

吸收存款是小額信貸機(jī)構(gòu)擴(kuò)大覆蓋面和規(guī)模的關(guān)鍵，也是小額信貸機(jī)構(gòu)能夠在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作的關(guān)鍵。國際上大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)都按照正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的模式運(yùn)行，既吸收存款同時發(fā)放貸款，并且貸款利率是按照市場化原則確定的，存款、貸款利率差也比較大。而在我國，不僅貸款利率受到了央行政策嚴(yán)格的限制，而且小額信貸機(jī)構(gòu)不允許吸收存款，這無疑使得小額信貸機(jī)構(gòu)缺乏一種長期的財(cái)務(wù)上的可持續(xù)機(jī)制。如果我們希望將小額信貸機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)來運(yùn)行，那么吸收存款就是維持其存續(xù)的基本保障，目前受這種政策約束所生就的金融機(jī)構(gòu)是難以長期存續(xù)下去的。當(dāng)然，在小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展的初期，為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)和避免一系列的社會問題，制定這樣的政策無可厚非，但這從另一個側(cè)面顯示出我們的小額信貸仍然是一種政府扶持下的金融衍生物，因此，筆者認(rèn)為，在非政府小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行初期，其貸款資金來源可以依靠機(jī)構(gòu)的資本金，以及批發(fā)資金或者央行的再貸款，在今后條件成熟時，可以考慮適當(dāng)開放其他的金融產(chǎn)品和服務(wù)，例如存款服務(wù)，從而將目前的小額信貸機(jī)構(gòu)真正轉(zhuǎn)變成專門為低收入階層和微型企業(yè)服務(wù)的獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)。

（四）對小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管

針對目前的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)行不同于普通金融機(jī)構(gòu)的非審慎監(jiān)管，對于非法集資的小額信貸公司堅(jiān)決取締，同時應(yīng)把監(jiān)管的重點(diǎn)放在小額貸款的發(fā)放對象控制上，小額信貸即為低收入階層和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，其中主要是發(fā)放貸款，并且，貸款的方法并不需要任何的抵押和擔(dān)保。據(jù)調(diào)查，目前我國有些小額貸款公司的貸款出現(xiàn)了貸款額度偏大的現(xiàn)象，有些信貸公司傾向于支持小型企業(yè)甚至中型企業(yè)，而對微型企業(yè)和農(nóng)戶不太感興趣；其次，貸款過程中使用的貸款工具仍然是傳統(tǒng)的抵押和擔(dān)保貸款，少有信用貸款，這就使得小額貸款難以到達(dá)微小企業(yè)和貧困戶手中，這與國家發(fā)展小額信貸的初衷是完全背離的。因此，央行在對這一類特殊貸款發(fā)放的貸款對象控制上應(yīng)該制定一套有效的監(jiān)控機(jī)制。例如制定嚴(yán)格審核貸款對象的范圍和資質(zhì)；利用批發(fā)資金和其他資源激勵小額信貸機(jī)構(gòu)嚴(yán)格發(fā)放小額貸款；正面培訓(xùn)和引導(dǎo)小額信貸機(jī)構(gòu)向微小型企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)放貸款等。

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