協(xié)同管理模式鐵路安全論文
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1京津冀鐵路安全管理現(xiàn)狀
1．1京津冀鐵路安全管理法制建設(shè)現(xiàn)狀
目前京津冀三地共同遵守的鐵路安全管理相關(guān)法規(guī)為國(guó)家法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章。自2014年1月1日起，我國(guó)新的《鐵路安全管理?xiàng)l例》開(kāi)始施行，對(duì)鐵路行業(yè)的建設(shè)質(zhì)量安全、專(zhuān)用設(shè)備質(zhì)量安全、鐵路線路安全、鐵路運(yùn)營(yíng)安全等四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)配套的《鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛設(shè)計(jì)制造維修進(jìn)口許可辦法》、《鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)審批辦法》、《鐵路機(jī)車(chē)車(chē)輛駕駛?cè)藛T資格許可辦法》和《違反〈鐵路安全管理?xiàng)l例〉行政處罰實(shí)施辦法》等四個(gè)配套部門(mén)規(guī)章同步施行，與《中國(guó)鐵路法》、《安全生產(chǎn)法》共同組成了我國(guó)的鐵路安全管理法制體系。這樣的法律體系是覆蓋全國(guó)的，當(dāng)然也覆蓋京津冀全域。2014年12月1日生效的《河北省鐵路安全管理規(guī)定》，代表了河北省在鐵路安全管理方面的省內(nèi)要求，除對(duì)國(guó)務(wù)院《鐵路安全管理?xiàng)l例》中的25條內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化外，還根據(jù)鐵路發(fā)展與河北省實(shí)際情況，在橫向上強(qiáng)調(diào)了公安、國(guó)土資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等10個(gè)政府部門(mén)的聯(lián)防管理職責(zé)，在縱向上建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)護(hù)路聯(lián)防管理機(jī)制，同時(shí)對(duì)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)劃分做出了規(guī)定。北京、天津在鐵路安全管理方面，主要依據(jù)國(guó)家層面的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，而代表天津市鐵路安全管理專(zhuān)門(mén)法規(guī)只有2004年修訂的《天津市鐵路道口安全管理辦法》，對(duì)鐵道口安全的管理。北京市的鐵路安全專(zhuān)門(mén)法規(guī)則只有1998年的《北京市維護(hù)鐵路道通安全暫行辦法》。從法制建設(shè)方面，河北的鐵路安全管理法規(guī)相對(duì)完善，而北京、天津則相對(duì)弱化。
1．2京津冀鐵路安全管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀
鐵路管理機(jī)構(gòu)的職能之一便是鐵路安全監(jiān)管，機(jī)構(gòu)的設(shè)置直接關(guān)系鐵路安全管理的效能。在我國(guó)將鐵路分為國(guó)家鐵路和地方鐵路，之后還有合資鐵路和企業(yè)專(zhuān)用線。國(guó)家鐵路在2013年大部制改革之前由政企合一的鐵道部管理;大部制改革之后，產(chǎn)生了中國(guó)鐵路總公司和國(guó)家鐵路局兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)鐵路管理的企業(yè)職能和政府職能。地方鐵路主要是本省或者幾個(gè)省地方財(cái)政出資建立的鐵路，在管理方式上在之前主要由政企合一的地方鐵路管理局來(lái)負(fù)責(zé)，在后來(lái)的發(fā)展中不少地方鐵路管理局轉(zhuǎn)型將政府職能和企業(yè)職能剝離。合資鐵路則主要由各個(gè)路局代管，企業(yè)專(zhuān)用線則由各個(gè)企業(yè)自行管理，地方政府監(jiān)管。目前河北省的地方鐵路的政府管理職能主要集中在河北省鐵路管理局，同時(shí)河北省發(fā)改委下轄的鐵路建設(shè)管理辦公室和河北省安全生產(chǎn)管理局監(jiān)管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會(huì)辦公室分別對(duì)河北省地方鐵路的規(guī)劃與安全行使一定的監(jiān)管職能，因此總的來(lái)說(shuō)河北省地方鐵路的管理特征是政企分離、多頭管理。天津市的地方鐵路的規(guī)劃、貨物運(yùn)輸、施工建設(shè)主要由天津市鐵路集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)，該公司是由天津市地方鐵路管理局轉(zhuǎn)型而來(lái)。在政府管理方面，天津市交通運(yùn)輸和港口管理局的軌道交通管理處主要負(fù)責(zé)地鐵、輕軌的管理，而對(duì)天津市地方鐵路的管理卻很少涉及，體現(xiàn)出一定的政府管理職能缺失。北京市基本沒(méi)有地方鐵路，而主要有企業(yè)專(zhuān)用線，在管理上既無(wú)類(lèi)似于天津鐵路集團(tuán)的投資建設(shè)主體，也沒(méi)有類(lèi)似于河北省鐵路管理局的政府管理部門(mén)，是一種雙重缺失的特征。
2發(fā)達(dá)國(guó)家的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
2．1美國(guó)鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)的鐵路發(fā)展過(guò)程中十分重視通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)鐵路行業(yè)的健康發(fā)展，概括而言，美國(guó)的鐵路安全管理是以“雙層”法律規(guī)制為特征。美國(guó)的鐵路安全法律體系，由美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的國(guó)家層面法律和交通運(yùn)輸部及所屬機(jī)構(gòu)頒布的行業(yè)層面的規(guī)章和規(guī)則組成。美國(guó)的鐵路安全管理立法主要管理:鐵路安全、鐵路風(fēng)險(xiǎn)、鐵路設(shè)備安全、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸安全、鐵路事故應(yīng)急處理、鐵路事故調(diào)查處理、人員安全、道口安全和其他。我國(guó)的鐵路安全管理法規(guī)體系及京津冀三地的鐵路安全管理規(guī)定，基本涵蓋了美國(guó)鐵路安全管理立法中的絕大部分內(nèi)容，但是對(duì)于安全風(fēng)險(xiǎn)的管理卻沒(méi)有明顯的涉及
2．2日本的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
日本鐵路安全管理機(jī)構(gòu)有兩類(lèi):國(guó)家行政主管部門(mén)和企業(yè)內(nèi)部的安全管理部門(mén)。按照企業(yè)守法、政府執(zhí)法監(jiān)察來(lái)實(shí)行鐵路安全管理。在日本，國(guó)家行政主管部門(mén)主要有負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全體制評(píng)價(jià)及監(jiān)督的大臣官房、負(fù)責(zé)安全分析的綜合政策局、負(fù)責(zé)事故原因分析和設(shè)備監(jiān)督管理的鐵道局、地方運(yùn)輸局和負(fù)責(zé)事故調(diào)查的運(yùn)輸安全委員會(huì)。日本的鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全管理有兩個(gè)部分:主管安全工作的主管和安全推進(jìn)委員會(huì)。日本的鐵路安全管理實(shí)現(xiàn)了政府監(jiān)督與企業(yè)管理的對(duì)接，政府不僅可以對(duì)企業(yè)的安全制度的制定和實(shí)施以及安全主管的任免進(jìn)行管理，同時(shí)還會(huì)對(duì)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)派駐人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)的安全監(jiān)督。政府安全監(jiān)督和企業(yè)安全管理相統(tǒng)一配合的制度值得借鑒。
2．3歐盟的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)
歐盟的共同運(yùn)輸政策旨在消除各種限制，協(xié)調(diào)各國(guó)的運(yùn)輸。歐盟的《鐵路安全指令》為歐盟各國(guó)的鐵路統(tǒng)一及安全管理奠定了基礎(chǔ)，形成了法律層次和組織層次的管理模式。鐵路安全的法律層面主要以《鐵路安全指令》為主，在歐盟成員國(guó)之間約定了共同的安全目標(biāo)、安全方法、安全指標(biāo)和安全體系。并且實(shí)行了安全認(rèn)證制度———分別對(duì)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)頒發(fā)安全認(rèn)證證書(shū)。安全證書(shū)的認(rèn)證包含了成員國(guó)自身對(duì)企業(yè)的認(rèn)證和他國(guó)對(duì)本國(guó)企業(yè)的認(rèn)證。在組織層面，歐盟形成了以歐洲鐵路機(jī)構(gòu)為核心的包含眾多其他機(jī)構(gòu)的組織:歐盟頒布《鐵路安全指令》指導(dǎo)歐盟各國(guó);歐洲鐵路機(jī)構(gòu)安全工作組指導(dǎo)安全指令的貫徹執(zhí)行，并且頒布配套指南和指導(dǎo)性文件;各個(gè)成員國(guó)頒布本國(guó)安全管理法律法規(guī)，引入《鐵路安全指令》的核心內(nèi)容;安全監(jiān)管當(dāng)局和事故調(diào)查機(jī)構(gòu)各自履行安全管理框架內(nèi)職責(zé);獨(dú)立的安全評(píng)估機(jī)構(gòu)提供提供獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的安全評(píng)估和審核;行業(yè)協(xié)會(huì)則引領(lǐng)歐洲鐵路行業(yè)健康安全發(fā)展。歐盟的統(tǒng)一法規(guī)和完善組織值得借鑒。
3．1構(gòu)建職能集中且協(xié)調(diào)配合的京津冀鐵路一體化組織機(jī)構(gòu)
鐵路安全一體化是為鐵路一體化服務(wù)的，因此首先要理順京津冀鐵路一體化的組織機(jī)構(gòu)。按照大部制改革中政企分離的要求，將北京、天津、河北三省市的地方鐵路(包括合資鐵路和企業(yè)專(zhuān)用線)的政府職能和企業(yè)職能明確、剝離，并按照中央政府關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強(qiáng)的要求對(duì)政府職能部分進(jìn)行集中，明確管理主體、提高規(guī)制效率?；?．2中分析的三省市的管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，提出以下建議:一是，建議河北省合并相應(yīng)機(jī)構(gòu)及職能。在職能的優(yōu)化整合方面，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了解決職責(zé)交叉、分散問(wèn)題三條基本原則:同一件事由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé);整合業(yè)務(wù)相同或相近機(jī)構(gòu);整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)、信用信息平臺(tái)，推動(dòng)資源共享、提高效能。按照中央政府的要求及提升政府規(guī)制效率的需要，將河北省發(fā)展與改革委員會(huì)下轄的鐵路建設(shè)管理辦公室和河北省安全生產(chǎn)管理局監(jiān)管二處下轄的河北省鐵路道口安全管理委員會(huì)辦公室合并于河北省鐵路管理局統(tǒng)一管理，將河北省鐵路管理局作為代表河北省鐵路政府管理的主責(zé)部門(mén)。二是，建議京津設(shè)立對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)及職能。天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)和北京市交通運(yùn)輸委員會(huì)下設(shè)與河北省鐵路管理局級(jí)別對(duì)等、職能相似的管理機(jī)構(gòu)，可分別叫天津市鐵路管理局和北京市鐵路管理局。至于企業(yè)職能，天津市無(wú)需新增，北京市則按需求自由設(shè)定。可在有建設(shè)需求時(shí)，成立地方鐵路投資公司。三是，建議構(gòu)建協(xié)調(diào)京津冀地方鐵路與國(guó)家鐵路的政府管理機(jī)構(gòu)。大部制改革之后，鐵道部政企分離，政府職能部分主要由國(guó)家鐵路局負(fù)責(zé)，北京、天津、河北三個(gè)區(qū)域的國(guó)家鐵路由鐵路總公司下設(shè)的北京鐵路局負(fù)責(zé)企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)應(yīng)的政府職能由安全監(jiān)察司下設(shè)的北京鐵路督察處負(fù)責(zé)管理。那么企業(yè)層面則以北京鐵路局為主，以各個(gè)地方鐵路、企業(yè)為輔。
3．2建立評(píng)價(jià)與監(jiān)督并重的京津冀鐵路安全一體化法規(guī)體系
不論是美國(guó)、日本還是歐盟的鐵路改革與安全管理，都是以立法作為基礎(chǔ)，通過(guò)立法來(lái)保障安全管理的強(qiáng)制性實(shí)施。在我國(guó)的現(xiàn)行體制中，各個(gè)省份和直轄市的人民代表大會(huì)擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。京津冀三個(gè)省市以生效的《鐵路安全管理?xiàng)l例》為基本范本，結(jié)合三個(gè)省市的地方鐵路的特點(diǎn)，制定涉及三個(gè)省市的地方鐵路條例。在實(shí)施上，歐盟的鐵路安全指令可以在各個(gè)國(guó)家順利實(shí)施，那么中國(guó)的三個(gè)省市形成統(tǒng)一的地方鐵路條例也并非不可操作。有了統(tǒng)一的安全管理?xiàng)l例，就可以為京津冀安全一體化奠定法律基礎(chǔ)。國(guó)家鐵路主要由國(guó)家鐵路局來(lái)派駐監(jiān)管。而地方鐵路則依靠各省市鐵路管理局來(lái)監(jiān)管。通過(guò)借鑒美國(guó)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、日本全面深度監(jiān)管、歐盟同一法律基礎(chǔ)等特征，在三省市立法上，建議對(duì)地方鐵路的管理強(qiáng)化以下幾個(gè)方面的規(guī)定:一是，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須制定《安全生產(chǎn)制度》并設(shè)置專(zhuān)門(mén)安全管理機(jī)構(gòu)，安全管理機(jī)構(gòu)的主管應(yīng)由企業(yè)副總經(jīng)理級(jí)人員擔(dān)任，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的《安全生產(chǎn)制度》須報(bào)各省市鐵路管理局審查并備案，安全主管人選須報(bào)鐵路管理局備案，但鐵路管理局對(duì)企業(yè)安全主管的人選沒(méi)有干涉的權(quán)利。二是，鐵路運(yùn)輸企業(yè)必須向注冊(cè)地鐵路管理局提交《企業(yè)鐵路運(yùn)輸年度安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，鐵路管理局每年必須結(jié)合企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告及現(xiàn)場(chǎng)檢查情況，對(duì)鐵路企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)評(píng)，并提出整改意見(jiàn)。三是，鐵路管理局必須定期和不定期對(duì)管轄地企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)察，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的設(shè)施、人員、車(chē)輛等情況進(jìn)行監(jiān)察。四是，事故處理以事故發(fā)生地的鐵路管理局為主，以運(yùn)輸企業(yè)注冊(cè)地的鐵路管理局為輔。
3．3京津冀鐵路安全協(xié)同管理模式
總結(jié)京津冀鐵路安全管理一體化，以評(píng)價(jià)與監(jiān)管并重的一體化法規(guī)為基礎(chǔ)，以職能集中、協(xié)調(diào)配合的組織機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)形式，通過(guò)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、制度建設(shè)監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)督察和事故的調(diào)查處理，從京津冀鐵路一體化安全管理的事前、事中和事后三個(gè)維度進(jìn)行監(jiān)管，形成了閉環(huán)的京津冀安全管理一體化政府管理新模式，
4京津冀鐵路安全協(xié)同管理模式評(píng)價(jià)模糊綜合評(píng)價(jià)法
根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，即用模糊數(shù)學(xué)對(duì)受到多種因素制約的事物或?qū)ο笞龀鲆粋€(gè)總體的評(píng)價(jià)。它具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，能較好地解決模糊的、難以量化的問(wèn)題，適合各種非確定性問(wèn)題的解決。確定評(píng)價(jià)指標(biāo)鐵路安全政府管理新模式需要實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)目標(biāo):一是，社會(huì)公平。政府的安全管理模式，本質(zhì)上是一種政府對(duì)企業(yè)的規(guī)制。安全管理模式能否對(duì)所有企業(yè)一視同仁，能否對(duì)不同地區(qū)的企業(yè)一視同仁，是一個(gè)很重要的目標(biāo)。二是，規(guī)制效率。安全管理固然重要，但是過(guò)于繁雜的程序與規(guī)章約束反而限制了鐵路行業(yè)的發(fā)展，因此能否保證規(guī)制效率是新模式的又一個(gè)重要指標(biāo)。三是，安全提升。安全管理模式必須能夠切實(shí)的使鐵路的安全得到切實(shí)的提升，因此安全提升是最根本的目標(biāo)。四是，還需要考慮實(shí)施難度的問(wèn)題，能夠順利實(shí)施是方案可行的最基本目標(biāo)。
5結(jié)論
論文在分析京津冀鐵路安全管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)、日本、歐盟的鐵路安全管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建職能集中且協(xié)調(diào)配合的京津冀鐵路一體化組織機(jī)構(gòu)，建立評(píng)價(jià)與監(jiān)督并重的京津冀鐵路安全一體化法規(guī)體系，強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管理，突出了跨省市合作，用模糊層次分析法評(píng)價(jià)結(jié)論為好，可為決策部門(mén)提供有益決策支持和依據(jù)。
作者：段曉晨王兆雨孫有才張京波單位：石家莊鐵道大學(xué)河北省鐵路管理局，
