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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；制度性困境；政策性金融

論文摘要：新一輪農(nóng)村金融改革已經(jīng)進(jìn)入新的階段，但是由于農(nóng)村金融改革中面臨著新的制度性困境，制約農(nóng)村金融的進(jìn)一步發(fā)展。本文從深化農(nóng)村信用社改革、調(diào)整政策金融體制、發(fā)展新型金融機(jī)構(gòu)以及配套機(jī)制等角度，提出了深化農(nóng)村金融改革的框架性建議。

農(nóng)村金融是我國金融體制改革過程中的薄弱環(huán)節(jié)，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，為進(jìn)一步完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家陸續(xù)啟動了農(nóng)村信用社改革等一系列農(nóng)村金融改革，農(nóng)村金融的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段。

一、農(nóng)村金融發(fā)展的新階段

農(nóng)村信用社2003年啟動了新一輪改革，將縣級聯(lián)社改制為統(tǒng)一法人社或者農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，并成立省聯(lián)社承擔(dān)行業(yè)管理職責(zé)，目前在優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善法人治理、改善經(jīng)營管理機(jī)制等方面取得階段性成果；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款等業(yè)務(wù)方面進(jìn)行了積極探索，經(jīng)營效率有所提高，貸款規(guī)模穩(wěn)步增長；中國銀監(jiān)會在部分省區(qū)進(jìn)行了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的試點工作，調(diào)整放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，推動了試點省區(qū)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)民資金互助社的組建和發(fā)展；郵政儲蓄改革初步啟動，中國郵政儲蓄銀行已于2008年初正式成立，并在試點省區(qū)陸續(xù)開展了定期存單小額質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)。

一是農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模保持較快增長。金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款規(guī)模從2000年的4888.99億元增長到2006年和2007年的13208.19億元和15376億元；農(nóng)業(yè)貸款占各項貸款的比重穩(wěn)步上升，2000年的占比為7.4%，2006年和2007年相應(yīng)增長到13.2%和13.6%。貸款快速增長，表明農(nóng)金支農(nóng)功能增強(qiáng)。

二是農(nóng)村信用社改革取得進(jìn)展，支農(nóng)資金實力明顯增強(qiáng)。農(nóng)村信用社啟動新一輪改革以來，人民銀行和財政部先后采用專項票據(jù)、減免稅收等資金扶持政策，置換了部分農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)和歷年掛賬損失，有力地提高了農(nóng)村信用社支農(nóng)功能。截至2007年末，農(nóng)村信用社農(nóng)業(yè)貸款余額1.43萬億元，占其各項貸款的比例由2002年末的40%提高到46%；占全國金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款的比例由2002年末的81%提高到93%。

三是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)注入新活力。自2006年開始，國家調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，在6個省區(qū)進(jìn)行村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社的新型金融機(jī)構(gòu)試點，并很快將試點省份擴(kuò)大到全部31個省市區(qū)。到2007年底，三類新型機(jī)構(gòu)共籌集各類資本12726.65萬元，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發(fā)放貸款22008.43萬元。這些新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入提高了農(nóng)村金融的競爭水平，注入了新的活力。

二、新階段農(nóng)村金融的制度困境

應(yīng)該看到，農(nóng)村地區(qū)“貸款難”的矛盾仍然比較突出，農(nóng)村金融服務(wù)仍較薄弱，農(nóng)村金融發(fā)展仍難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。同時，農(nóng)村金融的進(jìn)一步改革尚沒有形成切實可行的農(nóng)村金融改革總體規(guī)劃，目前農(nóng)村金融改革的推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌計劃和協(xié)調(diào)行動，有關(guān)政策和措施的落實力度和實施效果有所不足。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融的改革和發(fā)展仍面臨著一系列亟待解決的體制性問題。

（一）農(nóng)村信用社存量歷史包袱仍然較重，不良貸款比例較高。目前，農(nóng)村信用社存量歷史包袱仍然較重，加上這幾年又產(chǎn)生新的支農(nóng)政策性損失，不良資產(chǎn)規(guī)模還比較大，嚴(yán)重制約著農(nóng)村信用社的持續(xù)經(jīng)營和改革深化。如某省農(nóng)村信用社不良貸款余額仍有91.5億元，不良貸款率13.9%；若按五級貸款分類，則不良貸款余額達(dá)266.94億元，不良貸款率高達(dá)40.6%。農(nóng)村信用社不良貸款的撥備覆蓋率僅14.6%，撥備缺口15.14億元；若按五級貸款分類口徑，撥備覆蓋率僅3.2%，撥備缺口達(dá)117.07億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到防范風(fēng)險的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，農(nóng)村信用社的相關(guān)扶持政策和激勵機(jī)制仍不到位，新增的政策業(yè)務(wù)也容易形成新的不良資產(chǎn)。

（二）政策性金融運(yùn)作機(jī)制不規(guī)范，支農(nóng)功能不到位。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2007年累計發(fā)放糧棉收購貸款2752億元，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)科技貸款1051億元，而在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款等方面的業(yè)務(wù)尚處于起步階段，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持相對較少，政策性金融的支農(nóng)功能發(fā)揮有所不足。同時，政策性金融的運(yùn)作機(jī)制和操作方式較不規(guī)范，缺乏制度性監(jiān)督約束和政策扶持機(jī)制，導(dǎo)致政策性業(yè)務(wù)的資產(chǎn)不良比率居高不下。此外，一些其他金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，如農(nóng)業(yè)銀行承擔(dān)的扶貧貸款等，也面臨著管理成本高、經(jīng)營效益差、資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重惡化的問題。

（三）新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制尚未理順，監(jiān)管工作仍較薄弱。目前，小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)戶資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)陸續(xù)在試點省區(qū)建立并運(yùn)營，但相關(guān)政府主管部門在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營和市場監(jiān)管等方面關(guān)系仍不順暢，市場監(jiān)管存在盲區(qū)，試點工作尚沒有全面鋪開。如四川省廣元市全力小額貸款公司，在人民銀行的推動下，2006年4月經(jīng)廣元市政府批準(zhǔn)并在當(dāng)?shù)毓ど滩块T注冊從事小額貸款業(yè)務(wù)，但一直未能獲得銀行監(jiān)管部門的認(rèn)可和業(yè)務(wù)監(jiān)管；而中國銀監(jiān)會在試點省區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，如2007年3月成立的四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行，則一直未能獲得人民銀行的再貸款支持。

（四）農(nóng)村金融的抵押擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不發(fā)達(dá)。農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)在貸款中，經(jīng)常面臨抵押擔(dān)保的困難：農(nóng)戶的房屋等財產(chǎn)往往流動性差，難以用作貸款擔(dān)保；一些農(nóng)村企業(yè)土地雖已轉(zhuǎn)換為工業(yè)用地，但由于土地權(quán)屬仍為農(nóng)村集體用地，也難以進(jìn)行抵押。而農(nóng)村地區(qū)貸款擔(dān)保機(jī)制又相對不發(fā)達(dá)，辦理農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保公司數(shù)量較少，規(guī)模普遍較小，資金實力不足，擔(dān)保范圍及對象相對較窄，缺乏法律規(guī)范和有效監(jiān)管，擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模難以滿足貸款需要。與此同時，由于農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展相對滯后，保險覆蓋率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和信貸投入缺乏風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步制約了農(nóng)村金融服務(wù)的提供。

三、農(nóng)村金融改革的框架性方案設(shè)計

（一）加大政府支持力度，解決農(nóng)村信用社歷史包袱問題，深化農(nóng)村信用社改革。

農(nóng)村金融改革的重點和難點，是進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社的改革。這就需要通過加大政府支持力度，化解存量歷史包袱，消除政策性負(fù)擔(dān)的制約，使農(nóng)村信用社能夠輕裝上陣，重構(gòu)自身約束機(jī)制，恢復(fù)持續(xù)經(jīng)營能力。

1.增加政府資金投入，采用多種手段化解農(nóng)村信用社不良資產(chǎn)。在前一階段通過央行票據(jù)、央行借款等方式化解農(nóng)村信用社歷史包袱的基礎(chǔ)上，堅持“新老劃斷”的原則，按照農(nóng)村信用社五級貸款分類的標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)以及支農(nóng)政策性損失進(jìn)行全面清查核算。采用中央和地方出資、引進(jìn)外部投資者等多種方式，分期分批對農(nóng)村信用社的貸款損失和虧損掛賬進(jìn)行資產(chǎn)置換和剝離，提高農(nóng)村信用社的資本充足率。

2.深入推進(jìn)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)改革，完善經(jīng)營管理體制。積極引入民營資本等境內(nèi)外資本，合理調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，避免股權(quán)過度分散和一股獨大的現(xiàn)象，強(qiáng)化股東的參與意識和管理責(zé)任，完善法人治理結(jié)構(gòu)。借鑒商業(yè)銀行風(fēng)險控制經(jīng)驗，加強(qiáng)風(fēng)險控制制度建設(shè)，強(qiáng)化市場激勵機(jī)制和約束機(jī)制，增強(qiáng)經(jīng)營管理的效率。

3.建立對農(nóng)村信用社的政策扶持長效機(jī)制。在稅收政策上，對農(nóng)村信用社繼續(xù)施行減免營業(yè)稅和所得稅的政策，直至農(nóng)村信用社票據(jù)兌付完成；在貨幣政策上，對農(nóng)村信用社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行差別存款準(zhǔn)備金率政策，適當(dāng)調(diào)低準(zhǔn)備金要求；在再貸款政策上，降低現(xiàn)行的人民銀行支農(nóng)再貸款利率，減輕農(nóng)村信用社的利息負(fù)擔(dān)。

4.放開農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資本合作與資產(chǎn)重組行為。對一些嚴(yán)重虧損、經(jīng)營困難的農(nóng)村信用社，加大農(nóng)村信用社和其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資源整合力度，允許本地金融機(jī)構(gòu)以及跨地域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以參股或者控股的方式并購和重組農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

此外，清理各地各級政府和相關(guān)部門對農(nóng)村信用社的相關(guān)歧視性政策規(guī)定、規(guī)章制度，維護(hù)農(nóng)村信用社平等的市場主體地位，促進(jìn)農(nóng)村金融市場的公平競爭。

（二）調(diào)整政策性金融體制，提高政策性金融的支持力度和效率約束，強(qiáng)化政策性金融功能。

1.改革政策性金融運(yùn)作機(jī)制，提高政策性金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的效率。建立政策性金融業(yè)務(wù)的市場化選擇機(jī)制，允許農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等多個市場主體參與政策性金融業(yè)務(wù)的競爭，通過業(yè)務(wù)招標(biāo)等方式確定政策性業(yè)務(wù)的承辦機(jī)構(gòu)，提高政策性業(yè)務(wù)的管理效率和服務(wù)水平。同時，調(diào)整現(xiàn)行的按機(jī)構(gòu)進(jìn)行支農(nóng)補(bǔ)貼的辦法，實行按資金流向?qū)φ咝詷I(yè)務(wù)進(jìn)行貸款貼息等扶持方式，根據(jù)具體業(yè)務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險水平來對政策性金融業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)償。

2.積極拓展農(nóng)村發(fā)展銀行政策性業(yè)務(wù)范圍，穩(wěn)步發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù)。在現(xiàn)有糧棉油收購貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，積極支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展農(nóng)村公路、農(nóng)村通信、農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口等政策性業(yè)務(wù)，提高政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)營約束和風(fēng)險控制水平。同時，穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展龍頭企業(yè)貸款等商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)。按照分類管理、分賬核算的原則，將政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分開，分別建賬、分類管理、分賬核算，不斷優(yōu)化政策性貸款與商業(yè)性貸款結(jié)構(gòu)，將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)展成為綜合性的農(nóng)業(yè)政策性銀行，全方位地支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源渠道，引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。允許農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向商業(yè)銀行、郵政儲蓄等金融機(jī)構(gòu)定向發(fā)行政策性金融債，通過城市資金回流農(nóng)村、郵儲資金回流農(nóng)村等多種機(jī)制，增加農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金短缺問題。

（三）積極發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，培育多層次的農(nóng)村金融體系。

1.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)工作，加快推動新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立與發(fā)展。根據(jù)新型金融機(jī)構(gòu)試點的情況和經(jīng)驗，進(jìn)一步理順有關(guān)金融監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，積極推動農(nóng)村資金互助社等具有自生能力的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立與發(fā)展，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和民營資本在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立小額貸款公司等多種形式、多種所有制的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，營造適度競爭的農(nóng)村金融環(huán)境，滿足農(nóng)村金融多樣化的需求。

2.對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實行優(yōu)惠的經(jīng)營政策和監(jiān)管政策。加快制定新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的營業(yè)稅、所得稅等稅收優(yōu)惠政策，鼓勵新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作社以及中小企業(yè)的貸款。對農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，可以規(guī)定差別存款準(zhǔn)備金等政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和開展業(yè)務(wù)。建立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的存款保險制度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的自我約束能力，加強(qiáng)對存款人權(quán)益的保護(hù)。

3.制定相關(guān)約束性規(guī)定，明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)義務(wù)。根據(jù)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)吸收存款的范圍和規(guī)模等因素，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的信貸投放的比例要求、投放范圍等內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。對村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，設(shè)定系統(tǒng)內(nèi)上存資金的比例和上存資金的利率限制，保障支農(nóng)功能的發(fā)揮。

4.加強(qiáng)對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。在降低新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻的同時，需要制定相應(yīng)的、切實可行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，防范和化解金融風(fēng)險。對金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，納入母行監(jiān)管統(tǒng)計，實行并表監(jiān)管；對農(nóng)戶資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化自律性監(jiān)管，并建立相應(yīng)的市場退出機(jī)制。

（四）建立多層次、多元化的貸款擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償體系。

貸款擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制是農(nóng)村金融發(fā)展的制度性保障和支持性措施。有關(guān)部門應(yīng)積極扶持貸款擔(dān)保公司、貸款擔(dān)保基金等的發(fā)展，探索多種形式的抵押擔(dān)保機(jī)制，健全農(nóng)業(yè)政策性保險等措施，建立農(nóng)村金融的支持配套機(jī)制和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。

1.鼓勵扶持農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)或擔(dān)保基金的發(fā)展。中央和地方政府可以積極扶持或者出資參股成立農(nóng)村貸款擔(dān)保公司，專門為農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保；也可以由地方政府、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶共同出資建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險補(bǔ)償基金，對農(nóng)業(yè)貸款損失進(jìn)行一定比例的補(bǔ)償。對已經(jīng)設(shè)立的中小型企業(yè)信用擔(dān)保公司，通過稅收減免等優(yōu)惠政策來予以積極扶持。

2.積極探索符合農(nóng)村實際的貸款抵押擔(dān)保形式。積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)試點和實施土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)戶林地集體抵押、訂單質(zhì)押、動產(chǎn)質(zhì)押等切合農(nóng)戶實際的抵押擔(dān)保方式；對農(nóng)村中小企業(yè)貸款，積極探索將存貨、廠房設(shè)備、收費權(quán)等財產(chǎn)作為抵押擔(dān)保的途徑。針對一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村企業(yè)土地已經(jīng)轉(zhuǎn)換為工業(yè)用地的，積極協(xié)調(diào)辦理相關(guān)的土地確權(quán)程序，推進(jìn)貸款抵押的落實。

3.加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。在各地政策性農(nóng)業(yè)保險試點的基礎(chǔ)上，全面推廣政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，將國家對農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的救濟(jì)方式轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)保費補(bǔ)貼方式，并積極鼓勵商業(yè)性保險對農(nóng)業(yè)保險的介入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的保障水平。

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