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“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)”是今后經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展追求的目標(biāo)和遵循的原則?！昂椭C社會(huì)”是一個(gè)內(nèi)涵豐富和外延廣闊的范疇，可以予以多視角的解讀，但是，筆者認(rèn)為和諧社會(huì)至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為各種利益的自由表達(dá)、有效保障與相互融合。羅倫茲•馮•施坦因指出，“利益是社會(huì)的原則”。(P238)與其他生物相同，人類(lèi)也有原始的欲求，而利益就是對(duì)人類(lèi)欲求的滿(mǎn)足，由于人類(lèi)欲求的不同導(dǎo)致利益的差異性，尤其是私人利益和公共利益的區(qū)分，前者在于滿(mǎn)足相對(duì)獨(dú)立的私人需求，后者在于滿(mǎn)足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社會(huì)構(gòu)筑不可分割的內(nèi)容，但是，不同類(lèi)型利益在功能上的區(qū)別也應(yīng)被承認(rèn)，一般認(rèn)為，公共利益是私人利益的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)樗饺死娴膶?shí)現(xiàn)往往需要借助公共利益所創(chuàng)設(shè)的外在條件和環(huán)境，正是公共利益的追求令個(gè)體又具有社會(huì)部分的屬性，換言之，公共利益也就成為人類(lèi)社會(huì)賴(lài)以維系紐帶。公共物品是公共利益的載體，提供公共物品便是任何社會(huì)都應(yīng)承擔(dān)的基本使命。與私人物品不同，公共物品具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性以及難以計(jì)量等特征，必須尋求市場(chǎng)機(jī)制之外的其他安排，而和諧社會(huì)中的公共物品供應(yīng)應(yīng)當(dāng)符合“公平”與“效率”的標(biāo)準(zhǔn)。公共物品是與特定群體相聯(lián)系，因此，特定群體內(nèi)的成員能夠參與相關(guān)公共物品供給的決策、監(jiān)控以及保證“每個(gè)群體從公共資源中所得到的東西應(yīng)當(dāng)與它被要求繳納的費(fèi)用大致相當(dāng)”[2](P10)。公共物品供給必然消耗資源，資源稀缺的客觀現(xiàn)實(shí)就要求有效率的生產(chǎn)和供應(yīng)，即一定的資源消耗獲得盡可能多的公共物品。筆者認(rèn)為自治化就是一個(gè)體現(xiàn)“公平”與“效率”的公共物品供給的制度安排，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

一、公共物品供給的傳統(tǒng)模式與變革

人類(lèi)所需要的所有物品都可以由排他程度和競(jìng)爭(zhēng)程度予以整理，前者是指產(chǎn)權(quán)人排除他人對(duì)物品分享的難易，后者是指物品的消費(fèi)量增加對(duì)邊際成本影響的大小。物品分類(lèi)譜系的一端是具有完全排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品，其生產(chǎn)和消費(fèi)是可分的，換言之，私人物品的產(chǎn)權(quán)可以明確界定，生產(chǎn)者的銷(xiāo)售和消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)在“看不見(jiàn)的手”作用下達(dá)成價(jià)格和數(shù)量的均衡，資源被“公平”和“效率”配置。相反，除私人物品之外的其他物品具有非排他性和/或非競(jìng)爭(zhēng)性，一般稱(chēng)之為純粹公共物品或準(zhǔn)公共物品，市場(chǎng)對(duì)這些物品的供給存在著一定程度上的失靈，例如，如果存在非排他性，即某種物品對(duì)于潛在的消費(fèi)者無(wú)法排除或者排除成本較高，那么每個(gè)人都會(huì)受到激勵(lì)尋求“搭便車(chē)”，而不是在市場(chǎng)上支付對(duì)價(jià)，結(jié)果個(gè)人理性集合成集體非理性——該物品供給不能或不足；如果存在非競(jìng)爭(zhēng)性，即增加某種物品的消費(fèi)量，邊際成本為零或者變動(dòng)極小，那么該物品就會(huì)陷入定價(jià)困境，而價(jià)格是市場(chǎng)有效運(yùn)作的重要信號(hào)。傳統(tǒng)的二元思維認(rèn)為非私既公，市場(chǎng)失靈的解決之道就是政府干預(yù)，因此，不僅前蘇聯(lián)、東歐以及我國(guó)等，不區(qū)分物品的公共或私人屬性，一律納入國(guó)家計(jì)劃予以實(shí)現(xiàn)，而且許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家也認(rèn)為向社會(huì)供給公共產(chǎn)品是政府的重要職能之一，也是其不可推卸的基本責(zé)任。

政府包攬公共物品的供給一定程度上可以矯治市場(chǎng)失靈，但是，政府供給公共物品的有效性是基于一系列的完美假設(shè)，而現(xiàn)實(shí)與理想之間差距導(dǎo)致政府失靈的存在。首先，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府能夠準(zhǔn)確認(rèn)知每個(gè)群體所需求公共物品的種類(lèi)、數(shù)量、質(zhì)量等。但是，正如全能政府在供給私人產(chǎn)品的失敗一樣，政府對(duì)公共物品的供給也面臨信息障礙。除某些官僚和專(zhuān)家的技術(shù)判斷外，投票等民主機(jī)制所形成的信息往往是政府公共物品決策的重要依據(jù)，然而，公共選擇理論已經(jīng)揭示壓力集團(tuán)的活動(dòng)、投票規(guī)則的選擇等都影響公眾尤其是弱勢(shì)群體公共物品需求的表達(dá)。其次，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府是公共利益的化身，能夠秉持公仆精神為公眾提供公共物品。但是，尼斯坎南適用理性人來(lái)假設(shè)分析政府，效用最大化是官僚們的追求和選票最大化是政治家的追求，[3](P234-261)他們行為就難免與公共利益的趨向發(fā)生偏離，而信息不對(duì)稱(chēng)、委托等更會(huì)誘發(fā)化公為私的尋租現(xiàn)象滋生。再次，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府能夠遏制搭便車(chē)，確保公共物品資金的籌集。但是，稅收等強(qiáng)制性資源再分配的手段也要受到諸多因素的制約，與日益擴(kuò)展的公共物品需求相比存在較大差距，這也是一些福利國(guó)家財(cái)政危機(jī)的根源所在。此外，公共物品的需求層次和范圍不一，理想狀態(tài)是有共同需求的群體承擔(dān)相應(yīng)地公共物品的成本，然而，這種多樣化與政府組織形式的單一性必然沖突，政府普遍性供給的公共物品或大或小于個(gè)人的公共需求以及成本負(fù)擔(dān)。最后，傳統(tǒng)假設(shè)認(rèn)為政府的公共物品供給具有效率，甚至存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但是，每一種公共物品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的臨界點(diǎn)都不盡相同，而某級(jí)政府的邊際則是剛性的，二者之間難以形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。此外，政府對(duì)公共物品供給的壟斷也導(dǎo)致低效率，由于產(chǎn)權(quán)缺陷和競(jìng)爭(zhēng)不足，激勵(lì)和約束機(jī)制成為制度構(gòu)建的難題，而且沒(méi)有外部市場(chǎng)參照，公共物品生產(chǎn)績(jī)效也無(wú)從評(píng)價(jià)，生產(chǎn)效率低下、人浮于事以及缺乏回應(yīng)性等幾乎成為公共部門(mén)的標(biāo)簽。

20世紀(jì)七八十年代，一場(chǎng)發(fā)端于英國(guó)并迅速延伸至美國(guó)、澳大利亞和新西蘭的政府再造（ReengineeringGovernment）浪潮席卷西方乃至全世界，為迎接全球化、信息化和競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)，改革涉及民主政治結(jié)構(gòu)、官僚行政體制、福利國(guó)家政策和政府管制模式等廣泛內(nèi)容，并且不同國(guó)家的改革起因、議程、途徑和策略以及范圍、規(guī)模和力度有所不同，[4](P2-5)但是其基本內(nèi)容之一就是公共物品供給機(jī)制的變革。這場(chǎng)變革的理論基礎(chǔ)包括公共選擇、新公共管理以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科，其中奧斯特洛姆夫婦為代表的制度分析學(xué)者關(guān)于多中心秩序和公共物品的供應(yīng)與生產(chǎn)區(qū)分等論述頗有影響力?！岸嘀行摹笔沁~克爾•波蘭尼在1951年的《自由的邏輯》書(shū)中首先提出，其區(qū)別組織社會(huì)任務(wù)的兩種方法或秩序：一種是“深思熟慮”（Deliberate）或“有指導(dǎo)的”（Directed）社會(huì)秩序，依賴(lài)一個(gè)通過(guò)一種統(tǒng)一的命令結(jié)構(gòu)行使控制權(quán)的最高當(dāng)局進(jìn)行協(xié)調(diào)，等同于霍布斯的主權(quán)者；另一種是“自生自發(fā)”（Spontaneous）或“多中心”（Polycentric）的社會(huì)秩序，一套規(guī)則內(nèi)，自治決策者自由追逐他們自我利益，但其利益受制被執(zhí)行規(guī)則的固有制約。[5](P231-232)文森特•奧斯特羅姆利用多中心對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)尤其是大都會(huì)地區(qū)的公共治理予以分析，認(rèn)為多中心的權(quán)力分散和管轄交叉往往被看作是混亂，然而在一般的規(guī)則體系框架下，有序化的多中心是優(yōu)于單一中心的制度安排，因?yàn)?，多中心能夠適應(yīng)公共物品的不同規(guī)模，并且個(gè)人和群體也可以“以足投票”的方式在可替代的公共物品之間進(jìn)行選擇，從而引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成員們解決公共問(wèn)題不是依靠外部權(quán)威，而是更為充分的發(fā)揮自主治理的能力。1959年，公共財(cái)政學(xué)家理查德•A•馬斯格雷夫比較早的對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以區(qū)分，1961年文森特•奧斯特羅姆等學(xué)者進(jìn)一步延伸和發(fā)揮這一區(qū)別，供應(yīng)是一系列的集體選擇，就以下事項(xiàng)的決定：所需要公共物品的種類(lèi)、數(shù)量和質(zhì)量；需要籌集的公共物品的資金和渠道；公共物品生產(chǎn)的規(guī)制及其與供應(yīng)的協(xié)調(diào)等。而生產(chǎn)則是一系列資源輸入并轉(zhuǎn)化為公共物品的技術(shù)過(guò)程。二者的區(qū)分有利于，適用不同的邏輯對(duì)公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以衡量，提供多樣化的供應(yīng)和生產(chǎn)的組合，引入市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)，簡(jiǎn)化供應(yīng)團(tuán)體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。[6](P8-11)基于理論認(rèn)知和實(shí)踐分析，變革后的公共物品供給機(jī)制大致包括下圖基本類(lèi)型：

類(lèi)型Ⅰ所描述的是，政府既是公共物品的供應(yīng)者又是生產(chǎn)者，典型代表就是國(guó)防、外交等公共物品的供給，政府本身也可以區(qū)分為中央和地方以及各政府形態(tài)并分別充當(dāng)供應(yīng)者和生產(chǎn)者的角色，通過(guò)政府間協(xié)議安排公共物品的供給；類(lèi)型Ⅱ所描述的是，政府是公共產(chǎn)品的供應(yīng)者，而國(guó)有企業(yè)作為生產(chǎn)者，受到政府的規(guī)制和產(chǎn)權(quán)的雙重約束；類(lèi)型Ⅲ描述的是，政府作為公共物品的供應(yīng)者，對(duì)公共物品的生產(chǎn)予以規(guī)制，而私人企業(yè)或自治團(tuán)體則以合同外包、特許競(jìng)標(biāo)等方式獲得公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)；類(lèi)型Ⅳ所描述的是，國(guó)有企業(yè)、私人企業(yè)或自治團(tuán)體自行安排公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)，當(dāng)然，由于市場(chǎng)機(jī)制在公共物品供給上的失靈，因此，該類(lèi)型并不意味政府脫身而去，事實(shí)上，政府隱身以補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及宏觀調(diào)控等方式支持公共物品的供給。由類(lèi)型Ⅰ和Ⅱ向類(lèi)型Ⅲ和Ⅳ的轉(zhuǎn)變就是通常所說(shuō)的民營(yíng)化，更準(zhǔn)確的說(shuō)法或許是“公私伙伴關(guān)系（Public-PrivatePartnerships，PPP）”，并且在類(lèi)型Ⅲ和Ⅳ中，自治團(tuán)體在公共物品供給方面發(fā)揮重要作用。

二、公共物品自治化供給的合理性

“那種把整個(gè)服務(wù)領(lǐng)域界分為公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的業(yè)已為人們接受的二分法，是頗具誤導(dǎo)性的”，至于公共物品的供給，J.K.加爾布雷思告訴我們，“除了政府管理以外，我們別無(wú)選擇”，[2](P344)然而事實(shí)并非如此，自治團(tuán)體已經(jīng)和應(yīng)當(dāng)在公共物品供給上發(fā)揮重大作用。自治團(tuán)體往往與非營(yíng)利組織（Non-profitOrganization）、非政府組織（Non-governmentOrganization）、社會(huì)中介組織（MediateOrganization）、第三部門(mén)(TheThirdSector)、獨(dú)立部門(mén)（IndependentSector）等概念相互糾纏，而它們之間既有交叉重疊也有偏離區(qū)別，筆者認(rèn)為的自治團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具有以下特性。第一，自治性，自治團(tuán)體形式的本質(zhì)屬性，“就是由人民自己創(chuàng)設(shè)彼此約束的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自己設(shè)法依此關(guān)系達(dá)到目的，乃至解決因此而起的爭(zhēng)端”。[7](P86)自治的主要表現(xiàn)在：[8](P162-163)自我約束，團(tuán)體通過(guò)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制約束成員行為，使之符合團(tuán)體整體利益；自我規(guī)范，通過(guò)制定和實(shí)施自治規(guī)則，規(guī)范秩序；自我管理，團(tuán)體對(duì)團(tuán)體和成員的事物予以管理，促進(jìn)效率的提升；自我控制，團(tuán)體通過(guò)制定和實(shí)施公共政策，協(xié)調(diào)團(tuán)體及其成員的利益的統(tǒng)一與融合。第二，民間性，自治團(tuán)體在體制上獨(dú)立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。政府的強(qiáng)權(quán)特征要求自治團(tuán)體必須與之在資金、人事和活動(dòng)等方面保持一定距離，當(dāng)然，政府在不干涉自治團(tuán)體獨(dú)立性的前提下也可以予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)、財(cái)務(wù)支持以及建立伙伴關(guān)系。第三，公共性，追求公共價(jià)值是自治團(tuán)體的存續(xù)意義，也是與私人企業(yè)區(qū)別所在，就受益范圍而言，大致可以分為公益性團(tuán)體和互益性團(tuán)體，前者的致力于公眾利益，而后者致力于團(tuán)體利益。自治團(tuán)體的公共性不是否定團(tuán)體的盈利性，收取適當(dāng)甚至超過(guò)成本的費(fèi)用，本身就是資金來(lái)源的渠道之一，公共性也不是否定團(tuán)體的營(yíng)利性，筆者認(rèn)為，合作社、互助社等團(tuán)體盡管向成員分配利潤(rùn)，但是成員本身也是團(tuán)體服務(wù)對(duì)象，因此也是具有公共性的自治團(tuán)體。第四，組織性，自治團(tuán)體不是一次性、隨意性或臨時(shí)性的集會(huì)，而是有較固定的組織形態(tài)，諸如規(guī)章制度、治理機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的法律地位，是自治團(tuán)體的運(yùn)行基礎(chǔ)和前提。第五，自愿性，自治團(tuán)體的參與基礎(chǔ)是自愿而非強(qiáng)制，這既是團(tuán)體的成立前提，也為團(tuán)體的自治運(yùn)作創(chuàng)造良好條件。但是，基于遏制搭便車(chē)、減少運(yùn)行阻礙等考量，法律法規(guī)也賦予一些自治團(tuán)體強(qiáng)制某地域或身份的主體入會(huì)的權(quán)利，例如，社區(qū)自治團(tuán)體、銀行同業(yè)協(xié)會(huì)等，自愿性就弱化為該主體進(jìn)出地域或身份的自由。

“如果說(shuō)代議制政府是18世紀(jì)的偉大發(fā)明，而官僚政治是19世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么，可以說(shuō)，那個(gè)有組織的私人自愿性活動(dòng)也即大量的公民社會(huì)組織代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新。”[9]自治團(tuán)體之所以獲得如此美譽(yù)，是因?yàn)樗鼈冊(cè)谏鐣?huì)生活中發(fā)揮作用：監(jiān)督和制約政府權(quán)力；政府合法性的支持；滿(mǎn)足社會(huì)不同層面的需求；培養(yǎng)公民民主生活方式；與政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)效率；其進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新是一種有益的探索，[10](P55-62)而自治團(tuán)體的公共物品供給職能無(wú)疑是上述作用的基本內(nèi)容或運(yùn)行保障。公共物品的特性決定市場(chǎng)機(jī)制不能直接或完全的實(shí)現(xiàn)供給，即市場(chǎng)失靈，而政府的特性也決定公共物品供給的有限性，即政府失靈，公共物品的自治化供給是雙重失靈下的替代性選擇，其合理性在于公共物品供給的自治化體現(xiàn)了“公平”與“效率”。

自治化是一個(gè)公共物品的公平供給機(jī)制。公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是存在疆界的，大者，臭氧層是全球公共物品、國(guó)防外交司法是一國(guó)公共物品，小者，消防是城市的公共物品、鄉(xiāng)村廣播是村莊的公共物品，公平的供給方式就要求疆界內(nèi)的群體合理負(fù)擔(dān)成本，這也是政府間財(cái)政收支劃分的重要依據(jù)，但是僵硬的政府體制是不能與每一種公共物品的疆界都建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。相反，作為一些共同志趣和利益的成員聚合而成的，尤其提供單一公共物品的自治團(tuán)體，其大小可以因應(yīng)疆界的不同而靈活變化，從而滿(mǎn)足種類(lèi)繁多、彼此沖突的多樣化需求。布坎南的俱樂(lè)部理論闡述，一些具有排他性和過(guò)某個(gè)臨界點(diǎn)就具有非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品通過(guò)俱樂(lè)部的自愿解決機(jī)制，即俱樂(lè)部的會(huì)員分?jǐn)偵a(chǎn)成本并且享受俱樂(lè)部物品，隨著會(huì)員數(shù)量的增加，每個(gè)會(huì)員的邊際成本遞減，由于擁擠效應(yīng)的出現(xiàn)，享受服務(wù)的邊際效用也遞減，二者相等時(shí)便是俱樂(lè)部的有效規(guī)模。[11](P156-159)自治團(tuán)體就是一個(gè)俱樂(lè)部，分享共同利益的成員也共同負(fù)擔(dān)成本費(fèi)用。公平的另一層含義是民主，民主是公平生成過(guò)程的基本要求。托克維爾認(rèn)為美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及大量存在的自治團(tuán)體是美國(guó)民主政治的基礎(chǔ)，也是其他國(guó)家難以復(fù)制的主要原因，“他們?cè)诹λ芗暗挠邢薹秶鷥?nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由賴(lài)以實(shí)現(xiàn)的組織形式”。[12](P76)與代議制政府相比，自治團(tuán)體更貼近成員，而且利益相關(guān)者以積極的姿態(tài)和平等的身份，闡明自己對(duì)公共物品的偏好及其程度，直接參與的決策與監(jiān)督，通過(guò)民主機(jī)制生成能夠接受和原意接受的公平結(jié)果。

自治化更是一個(gè)公共物品的效率供給機(jī)制。效率來(lái)源之一是自治團(tuán)體的大小與公共物品相適應(yīng)所產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。效率來(lái)源之二是自治團(tuán)體的激勵(lì)與約束。成員利益與團(tuán)體利益高度一致乃至融合，成員有足夠動(dòng)力積極參與公共物品的生產(chǎn)以及對(duì)其他成員的監(jiān)督。每一個(gè)成員的生產(chǎn)和消費(fèi)高度復(fù)合，信息不對(duì)稱(chēng)受到緩解，拘束機(jī)制可以較好的抑制敗德行為和降低成本，團(tuán)體內(nèi)部的懲罰也更有的放矢。就公共池塘資源的分析中，埃莉諾•奧斯特羅姆指出利維坦（國(guó)家）和私有化（市場(chǎng)）都不是解決問(wèn)題的靈丹妙藥，而一群相互依賴(lài)的委托人把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車(chē)、規(guī)避責(zé)任或者其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。效率來(lái)源之三是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。由于沒(méi)有政府式的壟斷權(quán)，存在大量自治團(tuán)體提供相同或可替代的公共物品，消費(fèi)者就享有對(duì)眾多彼此競(jìng)爭(zhēng)自治團(tuán)體的選擇權(quán)，以腳投票的方式加入最有效率的自治團(tuán)體。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)不僅發(fā)生在自治團(tuán)體之間，自治團(tuán)體的優(yōu)良表現(xiàn)還是政府績(jī)效的參照系，為捍衛(wèi)自我存在的合理性，政府會(huì)不斷提高公共治理的水平，這也是自治化的正外部效應(yīng)之一。

公共物品的自治化供給并不是一個(gè)新鮮事物，古希臘羅馬都有記載。早期扮演角色的是一個(gè)是自治市鎮(zhèn)共同體，另一個(gè)是宗教，尤其是后者更是中世紀(jì)的公共物品供給的主要渠道，教會(huì)將教徒捐獻(xiàn)的錢(qián)財(cái)轉(zhuǎn)用于社會(huì)事業(yè)而且規(guī)模巨大，例如，英國(guó)教會(huì)慈善基金募捐達(dá)到全國(guó)公共財(cái)富的40％。[13](P124)16世紀(jì)開(kāi)始的宗教改革運(yùn)動(dòng)，給宗教勢(shì)力予以沉重打擊，也促使歐洲教會(huì)主導(dǎo)的公共物品供給從頂峰走向衰落，民間機(jī)構(gòu)逐漸居于供給的主導(dǎo)地位。逃離歐洲的清教徒將這個(gè)傳統(tǒng)帶到美洲，他們相互訂立契約組織圣會(huì)和社區(qū)組織，以集體承擔(dān)當(dāng)?shù)氐娜粘Ｊ聞?wù)，托克維爾贊嘆自治團(tuán)體在當(dāng)時(shí)美國(guó)政治體制中的特殊地位，乃至“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織早于縣，縣早于州，州早于聯(lián)邦”。[14](P19-26)但是，從19世紀(jì)德國(guó)俾斯麥建立福利國(guó)家開(kāi)始，政府日益壟斷公共物品的供給，相應(yīng)地，自治團(tuán)體被逐步擠出。20世紀(jì)70年代，國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義遭遇滯脹危機(jī)，政府的職能被重新定位，自治團(tuán)體在公共物品供給方面的價(jià)值也被廣泛承認(rèn)。無(wú)論是在民族國(guó)家內(nèi)部還是在國(guó)際社會(huì)中，自治團(tuán)體都以驚人的速度蓬勃興起，稱(chēng)之為“全球社團(tuán)革命”，實(shí)證分析表明，自治團(tuán)體已在各國(guó)與政府部門(mén)、私人企業(yè)并肩而立，其平均規(guī)模約占各國(guó)GDP的4.6%，占非農(nóng)就業(yè)人口的5％，占服務(wù)業(yè)就業(yè)人口的10％，占公共部門(mén)就業(yè)人口的27％。[15]歷史以否定之否定的螺旋上升證明自治化是公共物品供給的一條有效途徑。

三、我國(guó)公共物品自治化供給法律制度的構(gòu)建

在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)形態(tài)中，公共物品的自治化供給在大一統(tǒng)封建統(tǒng)治藩籬下艱難生長(zhǎng)，“公共財(cái)富”被高度集中，“中央財(cái)政”占國(guó)家明令課征的稅賦總額比重高達(dá)90％，[13](P169)盡管素有“官府不下鄉(xiāng)”的統(tǒng)治方式，由鄉(xiāng)紳治理的各種鄉(xiāng)里組織承擔(dān)鄉(xiāng)村水利等公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、興辦私塾等公共物品供給，但是團(tuán)體運(yùn)行基礎(chǔ)依賴(lài)于宗族禮法的維系，與西方自治特征截然不同，直到清代末期，內(nèi)外雙重壓力的近代化過(guò)程中，西方式的自治團(tuán)體開(kāi)始在通商口岸發(fā)展起來(lái)，并在公共物品供給方面發(fā)揮巨大作用。新中國(guó)建立后，締造者們開(kāi)始實(shí)現(xiàn)其改造社會(huì)的雄心大志，在經(jīng)濟(jì)上推行社會(huì)主義公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在政治上以中國(guó)共產(chǎn)黨一元化領(lǐng)導(dǎo)為核心的高度集權(quán)的中央集權(quán)政治體制，公共物品供給被政府壟斷，自治團(tuán)體被視為“異己力量”被改造和更新，并納入群眾組織、事業(yè)地位和政府機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格編制之中。例如，在城市，社會(huì)成員則依附于所在單位，公共物品供給轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝患w福利[16](P33-37)，而1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》所規(guī)定的群眾自治性的居民組織——居民委員會(huì)成為“權(quán)力剩余”，負(fù)責(zé)組織管理缺乏就業(yè)能力的老年婦女、殘疾人及其他零散社會(huì)成員，并且異化為政權(quán)組織的基層延伸；在農(nóng)村，隨著農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造和合作化進(jìn)程深入，互助組——初級(jí)社——高級(jí)社的發(fā)展也是行政權(quán)力延伸的軌跡，1958年政社合一的制度推廣標(biāo)志政府成為公共物品供給的主體。[17](P19-20)

如上所分析，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的“全權(quán)全能政府”包攬公共物品供給存在諸多弊端，并且在實(shí)踐中舉步維艱，20世紀(jì)80年代后公共物品供給體制的改革陸續(xù)展開(kāi)，早期主要體現(xiàn)為：向地方分權(quán)，鼓勵(lì)地方政府參與；政企分開(kāi)，政事分開(kāi)，政資分開(kāi)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度等。[18](P266-270)21世紀(jì)初，公共物品供給的改革開(kāi)始以鼓勵(lì)民營(yíng)和外資參與為突破口，并制定一系列的政策法律，例如，2003年中共十六屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出，要大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有經(jīng)濟(jì)，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，2001年國(guó)家計(jì)委《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》、2002年國(guó)家計(jì)委重新修訂《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》、2002年建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》、2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》也都明確鼓勵(lì)社會(huì)資金和外國(guó)資本以多種形式參與公共物品的供給。另一方面，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的變化，蓬勃發(fā)展自治團(tuán)體在公共物品供給方面嶄露頭角，它們包括但不限于以下：以居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)為組織機(jī)構(gòu)的社區(qū)自治團(tuán)體；商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)自治團(tuán)體；慈善會(huì)、公益基金會(huì)、環(huán)保團(tuán)體和志愿者團(tuán)體等社會(huì)公益自治團(tuán)體。自治團(tuán)體能夠在公共物品供給中發(fā)揮更大作用的基礎(chǔ)是制度供給，而制度變遷的類(lèi)型可分為誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷，前者是主體在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)倡導(dǎo)、組織、實(shí)行，后者是由政府命令和法律引入和實(shí)行的。[19]由于我國(guó)自治傳統(tǒng)的缺失，除誘致性方式外，還應(yīng)以強(qiáng)制性方式推動(dòng)傳統(tǒng)政府供給模式向自治化的轉(zhuǎn)變，即構(gòu)建公共物品供給自治化的法律制度。

首先，確立自治團(tuán)體的法律人格。自治團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法律人格，否則，“在復(fù)雜社會(huì)，構(gòu)成分子數(shù)目眾多，對(duì)外往來(lái)頻繁，團(tuán)體財(cái)產(chǎn)亦復(fù)龐大，如仍以各個(gè)人為權(quán)利主體，勢(shì)必處處掣肘，礙事業(yè)之發(fā)展?！盵20](P190)此外，侵?jǐn)_自治團(tuán)體自治性的最大的敵人就是外在的強(qiáng)勢(shì)政府，因此，法律人格也是自治團(tuán)體獨(dú)立于政府的法律宣告?！胺ㄈ苏?，團(tuán)體人格也”，[21](P1)自治團(tuán)體的法律人格探討首要問(wèn)題就是其法人屬性的判斷，而自治團(tuán)體的繽紛繁雜以致難以類(lèi)型化分析。我國(guó)立法實(shí)踐上，關(guān)于企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社會(huì)團(tuán)體法人的分類(lèi)，已被廣泛地認(rèn)為不科學(xué)的，而學(xué)理上則多采用大陸法系的分類(lèi)，即區(qū)分為公法人和私法人，私法人又分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，而社團(tuán)法人又分為營(yíng)利法人和公益法人。按照這種標(biāo)準(zhǔn)，除基金會(huì)屬于財(cái)團(tuán)法人外，其他社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)為公益法人，至于社區(qū)自治團(tuán)體和經(jīng)濟(jì)社會(huì)團(tuán)體就則難以界定，因?yàn)椋鼈兗仁敲耖g組織，又具有一定公共職權(quán)，具有公私法人的混合屬性，應(yīng)予以特殊的主體制度構(gòu)建。自治團(tuán)體法律人格的受領(lǐng)往往需要特殊程序，例如登記、許可等，這一方面是起到公示作用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，另一方面是政府控制自治團(tuán)體的途徑。在我國(guó)，社團(tuán)成立的程序復(fù)雜、限制過(guò)多、規(guī)范龐雜和不透明以及政府的自由裁量權(quán)太大，[22]已經(jīng)超過(guò)正常的社會(huì)管理目的，損及公民的結(jié)社自由。筆者建議簡(jiǎn)化程序，放松管制，除設(shè)計(jì)較大公共利益以及具有強(qiáng)制入會(huì)權(quán)的應(yīng)慎重許可外，其他應(yīng)適用準(zhǔn)則設(shè)立而加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。

其次，構(gòu)造內(nèi)部治理機(jī)制的法律框架。內(nèi)部治理機(jī)制的建立健全是自治團(tuán)體有效運(yùn)作的基礎(chǔ)，也是公共物品供給的公平和效率的保障。自治團(tuán)體的內(nèi)部治理機(jī)制是由相關(guān)法律與團(tuán)體規(guī)章共同構(gòu)建的，為尊重團(tuán)體自治，法律規(guī)范主要是粗線條的框規(guī)定，而由團(tuán)體章程予以詳細(xì)，當(dāng)然，法律也可以設(shè)定更為具體的任意規(guī)范，為成員協(xié)商提供藍(lán)本以及減少協(xié)調(diào)成本。就社團(tuán)性的自治團(tuán)體而言，內(nèi)部治理是由決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成的層次治理結(jié)構(gòu)。決策機(jī)構(gòu)一般是成員大會(huì)，但是，團(tuán)體規(guī)模過(guò)大，則可以由常設(shè)理事會(huì)負(fù)責(zé)日常決策，其責(zé)任是制定組織規(guī)章、選聘有管理能力并能履行相關(guān)職責(zé)的人擔(dān)任執(zhí)行負(fù)責(zé)人、批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算以及績(jī)效考核。監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般是監(jiān)事會(huì)或?qū)Ｂ毐O(jiān)督員，也可以與理事會(huì)合并，其職責(zé)是對(duì)管理人員的行為、團(tuán)體的日常運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般是團(tuán)體秘書(shū)，負(fù)責(zé)開(kāi)展日常工作，對(duì)決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，受監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)察。除以上機(jī)構(gòu)設(shè)置外，諸如信息公開(kāi)、財(cái)務(wù)制度、問(wèn)責(zé)制度等軟件也是內(nèi)部治理機(jī)制的構(gòu)成要件，核心是體現(xiàn)自治過(guò)程的民主。

最后，建立政府扶持和監(jiān)督的法律制度。自治團(tuán)體應(yīng)與政府保持距離，但是也有權(quán)要求政府予以必要扶持，主要是以下原因：第一，經(jīng)濟(jì)、政治體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，自治團(tuán)體造血功能有限，與政府的臍帶還不能貿(mào)然剪斷；第二，自治團(tuán)體的公共物品供給難免會(huì)有外溢現(xiàn)象，例如，住宅小區(qū)的保安工作會(huì)對(duì)周?chē)鐣?huì)治安產(chǎn)生影響，為鼓勵(lì)供給應(yīng)當(dāng)予以扶持；第三，有的自治團(tuán)體可能代行政府職能，也有權(quán)要求政府支付對(duì)價(jià)；第四，自治團(tuán)體所供給的公共物品與公民的生存權(quán)等基本人權(quán)有關(guān)，如果成員無(wú)力支付相關(guān)成本，政府應(yīng)予以提供，例如，貧困農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品的供給依賴(lài)于政府的轉(zhuǎn)移支付。政府扶持的方式是多樣的，財(cái)務(wù)援助是主要的，表現(xiàn)為補(bǔ)貼和稅收減免。此外，“人民團(tuán)體之自治，從而意味著國(guó)家必須松手、離開(kāi)，亦即，國(guó)家由原先之鉅細(xì)靡遺之管制者、勞務(wù)提供者（執(zhí)行者）之角色，轉(zhuǎn)化成為在旁監(jiān)督之角色?！盵23](P343)對(duì)自治團(tuán)體的監(jiān)督職能表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，是對(duì)自治事項(xiàng)的監(jiān)督，必要情況下給予成員行政救濟(jì)；第二，是對(duì)團(tuán)體的危害行為的監(jiān)督，例如行業(yè)協(xié)會(huì)的反競(jìng)爭(zhēng)行為等；第三，是對(duì)部分具有重大影響的公共物品供給的監(jiān)督，確保其符合一定數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)

筆者主張自治化是公共物品的一條有效的運(yùn)作方式，但是并不認(rèn)為公共物品的自治化供給具有唯一性和補(bǔ)充性。自治團(tuán)體不可能全面替代政府和市場(chǎng)進(jìn)行公共物品的供給，這既是現(xiàn)實(shí)的不能，也是理論上的不可能，例如，國(guó)防、司法等以暴力支撐的公共物品只能由國(guó)家壟斷供給，否則，會(huì)在供給方之間發(fā)生暴力沖突，導(dǎo)致社會(huì)陷入“霍布斯叢林”，因此自治化不是公共物品供給的唯一選擇。同時(shí)，自治化供給也不是補(bǔ)充性的，盡管從歷史脈絡(luò)上分析，近代的公共物品的自治化供給為克服“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”而應(yīng)運(yùn)而生的，但是，科學(xué)的位序應(yīng)當(dāng)是公共物品的自治化供給優(yōu)先于政府供給，換言之，自治化供給不能的場(chǎng)所才應(yīng)由政府發(fā)揮作用，此外，個(gè)別公共物品的供給可以由自治團(tuán)體與政府分別實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，或者二者共同合作實(shí)現(xiàn)，以推動(dòng)公私伙伴關(guān)系。公共物品自治化供給對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)具有及其深遠(yuǎn)的社會(huì)意義，一方面，其有利于彌補(bǔ)當(dāng)前公共物品短缺，滿(mǎn)足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的公共利益，另一方面，供給動(dòng)機(jī)是成員的共同需求，供給過(guò)程是成員歸屬和參與團(tuán)體，供給的附帶成果就是信任與合作的社會(huì)資本增長(zhǎng)，而這恰恰是和諧社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)。

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