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農(nóng)村扶貧政策范文第1篇

【關(guān)鍵詞】扶貧政策 農(nóng)村 收入分配

我國政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)力、消除貧困的工作。進入新世紀(jì)后，農(nóng)村扶貧專項工作獲得了舉世矚目的成就。我國有著龐大的人口基數(shù)，東西部經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r差距明顯，加大了扶貧工作的難度。可以說，我國扶貧工作取得的巨大成就是基于我國持續(xù)快速增長的經(jīng)濟總量和貧富差距雙重大環(huán)境下實現(xiàn)的。日益增長的經(jīng)濟總量、完善的市場經(jīng)濟體系為我國消除貧困創(chuàng)造了有利的環(huán)境，不過持續(xù)增加的貧富差距，一方面加劇了社會矛盾，另一方面也導(dǎo)致我國經(jīng)濟改革所取得的成果無法惠澤基層大眾。不斷擴大的收入差距，會導(dǎo)致由于經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的邊際減貧效益出現(xiàn)急劇的遞減趨勢，此時，為了提升扶貧工作的效果，則勢必需要具有高度針對性的扶貧政策。在我國持續(xù)推進改革開放工作的當(dāng)今，我國政府始終保持著龐大的專項資金投入，以減少和降低收入差距影響貧困群體的效應(yīng)。但需要注意的是，現(xiàn)階段，還有著多方面不同的因素對我國扶貧政策的執(zhí)行和推進造成了嚴重的制約，對這些因素進行全面和詳細的研究分析是基于再分配來優(yōu)化和提升貧困群體經(jīng)濟效益的重要途徑。

一、扶貧政策與農(nóng)村收入分配概述

學(xué)術(shù)界對于收入分配、經(jīng)濟增長和貧困減緩三者之間的關(guān)系有著較為全面而深入的研究，但對于收入分配與扶貧政策開展的針對性研究較少，且大多停留在理論層面。由于扶貧政策受多方面因素的影響而具備高度的復(fù)雜性，極大的提高關(guān)于扶貧政策影響收入分配研究的難度。扶貧政策和項目在減貧機制、管理方式、投入渠道和涉及部門上有著明顯的差異，難以從全體層面分析扶貧政策消除貧困、影響收入分配格局的程度。項目不同，兩者相互間的作用和影響程度也有著明顯的差異。進入新世紀(jì)以來，我國主要采取開發(fā)式扶貧來降低和消除貧困人口，并結(jié)合救助式扶貧方式，取得了較為理想的成果。就分類而言，主要包括開發(fā)式政策以及補貼性政策，兩者對收入分配格局的影響方式有著明顯的差異，分別體現(xiàn)為直接影響以及間接影響。

二、扶貧政策對農(nóng)村收入分配的影響分析

就扶貧政策來說，不但成為收入分配制度的有機組成要素之一，而且還會影響個體共享經(jīng)濟發(fā)展帶來成果的能力。扶貧項目主要包括扶貧開發(fā)項目和補貼式救助項目，兩種項目方式對我國調(diào)整和改變收入格局分別形成了直接影響和間接影響。總的來說，不斷推進和深化的農(nóng)村扶貧政策有效緩解和改變了已有收入分配格局，起到了積極的影響作用，不^還是存在相應(yīng)的問題和不足。

（一）扶貧政策對收入分配直接影響

政府在扶貧項目推進過程中，投入和追加專項扶貧資金，來起到影響和調(diào)控收入分配的目的。進入新世紀(jì)后，我國專項扶貧資金投入持續(xù)提升，采取多樣化的形式來增強項目覆蓋率，大幅提升了中低收入人群的收入水平，合理的調(diào)控了我國的收入分配格局，消弱了貧富差距帶來的社會矛盾。

截止2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國各級政府財政投入專項扶貧資金累計超過600億元，資金得到了有效的應(yīng)用。此后，資金投入繼續(xù)保持高速增強的態(tài)勢，增長速度平均增幅達到11%。扶貧政策得到了有效的貫徹和落實，并投入了大量的專項資金，使貧困人口收入增強幅度大幅高于全國平均水平。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和持續(xù)推進改革的過程中，我國扶貧政策主要奉行的是開發(fā)式扶貧，主要包括勞動力培訓(xùn)、移民搬遷、產(chǎn)業(yè)化扶貧和整村推進等多種形式。因為扶貧資金對收入分配的影響相對復(fù)雜，可以基于PSM方法來進行研究能夠取得較為科學(xué)、合理的研究成果。在得到扶貧統(tǒng)計數(shù)據(jù)之后，采用傾向得分匹配的思路來對貧困人口和總體人均收入來進行研究分析。分析數(shù)據(jù)表明，扶貧政策推進過程中，取得了顯著的階段性成果，實現(xiàn)了高出人均收入水平的貧困人口增長速度?？梢园l(fā)現(xiàn)，用于專項扶貧的資金投入對于貧困人群收入分配起到了顯著的調(diào)控效應(yīng)。充分說明，只要將扶貧資金真正用于貧困人群的開發(fā)式扶貧，就可以有效提升對象人群的收入水平，實現(xiàn)理想的脫貧效果，維護社會的和諧穩(wěn)定。

（二）扶貧政策對收入分配的間接影響

雖然補貼式扶貧能夠在短期達到明顯的扶貧效果，然而該扶貧方式治標(biāo)不治本，容易使對象重新變?yōu)樨毨巳?，所以，我國我國政府更多的是采取開發(fā)式扶貧工作。因為開發(fā)式扶貧關(guān)注的是水利、橋梁和道路等方面的投入，短期數(shù)據(jù)分析無法看出開發(fā)式扶貧對于收入分配的影響。所以，必須基于是否提高貧困對象脫貧能力來進行分析和思考?？偟膩碚f，嚴格落實和推進開發(fā)式扶貧政策，大幅增強了貧困對象的應(yīng)對脆弱性、市場參與度和生產(chǎn)能力，最終實現(xiàn)了理想的扶貧效果。

三、扶貧政策對收入分配影響的思考和建議

基于相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和前文所述，筆者就扶貧政策影響收入分配的建議組要如下：

各級地方政府在推進和落實農(nóng)村扶貧政策的過程中，不僅能夠減緩和消弱地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展所呈現(xiàn)出的高低水平，而且能夠提高貧困對象的收入水平，減少社會矛盾，從而構(gòu)建和諧社會。通過開發(fā)式扶貧，貧困區(qū)域建成了大量的基礎(chǔ)設(shè)施，有效的提高了經(jīng)濟生產(chǎn)能力，從而營造了積極的環(huán)境，有利于貧困人口的創(chuàng)收脫貧。因為產(chǎn)業(yè)化、提高科技水平和大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，大幅提升了貧困對象的收入水平，極大的緩解了我國經(jīng)濟發(fā)展不均衡的局面，消弱了收入水平對于社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生的影響。若開發(fā)式扶貧未得到充分的貫徹和落實，就會大幅增加區(qū)域的收入差距水平。

在緩解脆弱性、市場參與度、生產(chǎn)能力和收入維度等方面，農(nóng)村扶貧政策能夠?qū)崿F(xiàn)積極的效果，有效提升貧困對象的經(jīng)濟收入水平，提升了貧困對象的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟收入能力，為他們創(chuàng)造了改善生活的條件。通過農(nóng)村扶貧政策的推進和落實，增強了益貧效果，緩解了收入分配差距對于社會和諧穩(wěn)定帶來的負面效果，有利于改革開放成果分享于廣大人民群眾，惠及所有社會對象。

扶貧政策的差異化，影響收入分配的水平也有著明顯的差異。政策落實就全局層面而言，提高了貧困區(qū)域和貧困對象的經(jīng)濟生產(chǎn)能力，從而使經(jīng)濟改革開放成果惠及所有社會大眾，勞動力培訓(xùn)和以及產(chǎn)業(yè)化扶貧，主要是增強貧困對象的生產(chǎn)能力以及參與改革開放的程度，對于收入補貼政策和開發(fā)扶貧政策而言，前者主要通過直接作用在短期內(nèi)對貧困脆弱性進行緩解，進而實現(xiàn)收入分配的合理優(yōu)化。基于基尼系數(shù)衡量的研究方法，可以看出，不同^域和貧困對象，受政策影響所實現(xiàn)的扶貧效果也有著明顯的不同，現(xiàn)實工作表面，前者能夠極大的避免收入差距對社會穩(wěn)定造成的影響，在短期內(nèi)達到一定的扶貧效果，但容易出現(xiàn)復(fù)貧的結(jié)果，而開發(fā)式扶貧的相關(guān)舉措能夠縮小我國不同區(qū)域間原先較大的收入差距，不過有可能在區(qū)域內(nèi)部造成更大的收入差距。通過扶貧政策的執(zhí)行和落實，貧困人口及其人均純收入占比大幅下降，根據(jù)2010年到2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，收入占比由原先的63%大幅降低至34%，實現(xiàn)了較為理想的扶貧效果。但需要注意的是，包括產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移以及整村推進等扶貧政策在現(xiàn)實推進過程中，都會產(chǎn)生相應(yīng)的偏差，作用于錯誤的對象之上，使非扶貧對象的中高收入人群成為主要的收入對象，影響扶貧政策的效果。

在現(xiàn)實中，雖然僅有極少的深度貧困對象能夠?qū)崿F(xiàn)真正的脫貧效應(yīng)，但需要注意的是，這些對象通常在獲得資金后會實現(xiàn)明顯的脫貧效應(yīng)。總的來說，當(dāng)前所推進和執(zhí)行的扶貧政策存在一定的問題和不足，需要盡快進行優(yōu)化和完善。

四、結(jié)束語

長期以來，我國農(nóng)村扶貧政策對于提高農(nóng)村貧困對象收入水平，維護社會穩(wěn)定起到了積極的作用。但是仍然需要加大專項資金的投入，另外，還需將資金用于真正需要的對象。首先，強化扶持我國貧困區(qū)域，增加財政投入，完善諸如大病救助、醫(yī)療保險和農(nóng)村低保方面的制度體系建設(shè)，讓貧困農(nóng)戶可以充分享受到我國改革開放所獲得的成果，緩解社會矛盾，從而構(gòu)建和諧社會。其次，科學(xué)和嚴格的開展扶貧項目的設(shè)計和執(zhí)行，逐步細化扶貧對象，在扶貧區(qū)域脫貧大環(huán)境得以構(gòu)建的基礎(chǔ)上，將扶貧對象明確到具體的貧困農(nóng)戶之上，針對性的設(shè)計和開發(fā)具有現(xiàn)實可操作性和針對性的扶貧項目。經(jīng)過多年的推廣，我國農(nóng)村扶貧積累了成熟的經(jīng)驗，接下來還會全面干預(yù)諸如產(chǎn)業(yè)、信貸、醫(yī)療和教育等諸多層面。可以預(yù)見，我國農(nóng)村扶貧勢必會取得理想的效果，緩解收入分配產(chǎn)生的社會矛盾，維護我國社會穩(wěn)定和長治久安。

參考文獻

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農(nóng)村扶貧政策范文第2篇

一、農(nóng)村低保扶貧行動落實情況

為了確保順利實現(xiàn)脫貧摘帽，縣委、縣政府認真落實中央、省、市有關(guān)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策，并結(jié)合柳林實際，通過多次研究討論，提出了實施生態(tài)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、企業(yè)幫扶、金融扶貧、兜底扶貧“五大行動”，農(nóng)村低保制度作為兜底扶貧最重要的舉措，我們嚴格按照省、市民政部門的有關(guān)精神，精準(zhǔn)識別各類救助對象，全面落實保障救助扶貧政策，將符合條件的對象全部納入民政兜底脫貧范圍，社會兜底扶貧取得明顯成效。

1、切實做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效銜接

根據(jù)山西省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)山西省農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接實施方案的通知》（晉政辦發(fā)〔2017〕18號）和呂梁市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)呂梁市農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接實施方案的通知》（呂政辦發(fā)〔2017〕109號）精神，結(jié)合我縣實際，制定出臺了《柳林縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)柳林縣農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接實施方案的通知》（柳政辦發(fā)〔2017〕161號）以及《關(guān)于農(nóng)村特困人員社會保障精準(zhǔn)兜底的意見》（柳民函〔2017〕17號）文件，為貧困戶實現(xiàn)脫貧提供了政策保障。將符合條件的農(nóng)村低保對象和建檔立卡貧困戶雙向進入通道完全打開，做到了政策銜接、對象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、管理銜接、信息銜接，使他們共享國家脫貧攻堅有關(guān)政策帶來的實惠。

2、推進低保線與扶貧線“兩線合一”，實現(xiàn)應(yīng)保盡保

對通過其他扶貧方式幫扶后仍難以達到脫貧目標(biāo)的貧困戶通過提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，使農(nóng)村最低生活保障線與貧困線合一（簡稱“兩線合一”）。2016年，我縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年3684元；

2017年，我縣農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)每人每為每人每年3924元，2018年，我縣農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)每人每年4164元，2019年，我縣農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)每人每年4764元，實現(xiàn)我縣農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)保持我縣城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)為全市最高水平。同時，將無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧且符合農(nóng)村低保條件的貧困家庭，全部納入農(nóng)村低保兜底保障范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。目前，全縣共有農(nóng)村低保對象11086戶18167人，其中，屬于建檔立卡對象3607戶6400人，占全縣農(nóng)村低保對象比為35.2%，占全縣建檔立卡貧困人口比為19.2%，2019年全年發(fā)放農(nóng)村低保金6136.6萬元。

三、工作中的主要措施

多年來，縣委、縣政府始終把關(guān)注民生作為推動社會發(fā)展的頭等大事緊緊抓在手上，特別是把城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)等社會救助工作作為脫貧攻堅的切入點和主抓手，在政策、資金上給予了很大支持，各項社會救助制度逐年健全、管理逐年規(guī)范、救助標(biāo)準(zhǔn)逐年提升，在保障困難群眾基本生活和確保我縣順利實現(xiàn)脫貧摘帽方面發(fā)揮了積極作用。

（一）社會救助制度較為完善

2013年，為了更好地維護困難群眾的基本生活權(quán)益，促進社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展，我縣按照政府主導(dǎo)、社會參與、形式有別、相互銜接、制度健全、管理規(guī)范、城鄉(xiāng)聯(lián)動、分步實施的原則，制定了《柳林縣人民政府關(guān)于建立健全全縣城鄉(xiāng)社會救助體系的實施意見》（柳政發(fā)〔2013〕44號）；

2015年，制定了《柳林縣低收入家庭認定辦法和柳林縣低收入家庭經(jīng)濟狀況核對辦法》(柳政發(fā)〔2015〕2號)以及《柳林縣最低生活保障審核審批辦法（試行）》(柳政發(fā)〔2015〕3號)；

2017年，民政部門出臺了《柳林縣2017年民政兜底扶貧行動計劃》(柳民發(fā)〔2017〕17號)。同時，進一步完善了社會救助監(jiān)督機制，在定期組織社會救助專項資金檢查的同時，加強紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，確保各項社會救助制度落到實處。

（二）社會救助工作機制比較健全

按照《民政部關(guān)于貫徹落實國務(wù)院第162次常務(wù)會議精神做好困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》（民電〔2017〕6號）及省、市有關(guān)精神，結(jié)合我縣實際，出臺了《柳林縣人民政府辦公室關(guān)于建立困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制的通知》（柳政辦發(fā)〔2017〕13號），建立了社會保障兜底扶貧行動聯(lián)席會議制度，強化對社會保障兜底扶貧行動的組織領(lǐng)導(dǎo)，研究解決脫貧攻堅重大問題，推動社會保障兜底扶貧行動落到實處。建立健全了社會救助“一門受理、協(xié)同辦理”機制，完善了受理、分辦、轉(zhuǎn)辦程序，確保貧困人口“求助有門、受理及時”；

進一步加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會救助經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)，探索通過政府購買服務(wù)等方式，增強基層經(jīng)辦能力；

同時指導(dǎo)村民委員會協(xié)助做好農(nóng)村社會救助工作。

（三）社會救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

健全了社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制及自然增長機制，連續(xù)多年提高我縣城鄉(xiāng)低保、特困人員等社會救助標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)由2006年每人每年240元提高到2019年每人每年4764元；

城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)由1999年每人每月60元提高到2019年每人每月585元；

城市特困人員、農(nóng)村集中供養(yǎng)特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年9200元，農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2006年每人每年1000元提高到2019年每人每年6300元，連續(xù)多年保持我縣城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為全市最高水平。

四、存在問題

通過全縣上下的艱苦努力，我縣脫貧攻堅取得了巨大成效，特別是社會兜底扶貧行動工作有序推進，取得了一定的成績，但仍存在一些問題和不足。一是基層群眾不了解政策的問題還比較突出，特別是貧困戶和部分非貧困戶收入差距不大，但因享受的扶持政策差別比較大，造成非貧困戶滿意度有所降低，社會救助等扶貧政策宣傳工作還有待進一步加強；

二是社會救助范圍及水平不能滿足困難群眾實際需求，從總體上看，我縣社會救助的范圍和標(biāo)準(zhǔn)在逐年擴大和提高，困難群體的基本生活權(quán)益得到了基本保障，但隨著社會生活水平的提高，以及困難群眾出現(xiàn)的各種新需求，如上學(xué)、住房、醫(yī)療等，特別是因病返貧、因病致貧情況較為突出，在實際工作中我們的救助范圍還比較窄，救助標(biāo)準(zhǔn)還比較低。

五、下一步打算

（一）重點夯實社會救助工作

進一步貫徹落實好國務(wù)院《社會救助暫行辦法》，充分發(fā)揮我縣困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制的作用，研究、制定和落實好困難群眾基本生活保障政策制度。一是繼續(xù)強化農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策的有效銜接，切實提高扶貧合力；

二是不斷提高低收入家庭經(jīng)濟狀況核對水平，公正、公平開展好低收入家庭核對認定；

三是建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機制，進一步完善分類施保和漸退幫扶措施；

四是逐步規(guī)范臨時救助，重點解決群眾臨時性、突發(fā)性困難，做好“救急難”工作。

（二）進一步加強輿論宣傳

農(nóng)村扶貧政策范文第3篇

關(guān)鍵詞財政激勵金融扶貧扶貧貼息貸款

實踐中，財政投入、金融支持一直都是精準(zhǔn)扶貧的重要抓手，影響農(nóng)民收入的增長。但中國貧困人口多、貧困程度深。截至目前，中國貧困人口還有3000多萬人，要確保在2020年如期完成脫貧攻堅任務(wù)且脫貧人口不返貧，就需促進財政金融聯(lián)動、優(yōu)化資源配置、建立可持續(xù)發(fā)展的幫扶機制。

一、目前財政扶貧面臨的主要問題

第一，財政資金總量不足。2016年我國在整體宏觀經(jīng)濟下行、財政收支矛盾突出的情況下，中央財政安排專項扶貧資金667億元，比上年增長43.4%。財政扶貧資金為農(nóng)村扶貧攻堅提供了有力保障，然而相對于龐大的扶貧需求，財政投入的資金很有限，只能起到補充作用。

第二，扶貧貼息貸款政策形同虛設(shè)。貼息的主要目的是降低資金的使用成本，幫助貧困農(nóng)戶與企業(yè)更好地利用銀行資金。但銀行是以營利為目的的，格外重視風(fēng)險控制，真正貧困的貸款人大多不能提供符合銀行要求的抵押物或擔(dān)保人，既然借不到錢，財政的扶貧貼息貸款政策就起不到作用。

第三，扶貧資金管理不到位。目前，地方財政扶貧資金主要包括：財政扶貧資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項目管理費。資金的管理涉及扶貧辦、財政局、民宗局、發(fā)改局等多個部門。有些部門獨斷專行，不與其他部門協(xié)作，為了政績把有限的資金用在了“好看的扶貧”上。此外，管項目的部門不管錢，管錢的部門不管項目，常常使扶貧資金難以按時足量到位，導(dǎo)致項目錯過最佳實施時間。資金到位后，相關(guān)部門對資金使用情況的監(jiān)管也常常缺位，只采取事后審計監(jiān)督的方式，使得財政撥給的扶貧資金發(fā)揮不了應(yīng)有的效益。

二、目前金融扶貧面臨的主要問題

主觀上，金融機構(gòu)扶貧積極性不高。目前，國家主管部門并沒有指定某個金融機構(gòu)承擔(dān)金融扶貧的職能，所以幾乎所有的金融機構(gòu)都在地方政府的要求下參與扶貧事業(yè)。表面上看各個金融機構(gòu)都在扶貧，實際上全力、深入扶貧的金融機構(gòu)并沒有幾家。金融機構(gòu)是自負盈虧的企業(yè)法人，出于政治任務(wù)考慮而扶貧只能短期奏效，長期還需遵循市場規(guī)律，形成良性的市場扶貧機制。

客觀上，制度上的因素使得金融機構(gòu)扶貧資金配置效率較低。原因主要有以下幾個方面：

首先，扶貧政策性金融機構(gòu)缺位。政策性金融機構(gòu)在縣級是很少有分支機構(gòu)的，而交通不便、自然環(huán)境惡劣的偏遠地區(qū)正應(yīng)成為扶貧工作的重點，在對這些地區(qū)的支持上，政策性金融機構(gòu)往往顯得力不從心。

其次，扶貧政策性擔(dān)保缺失。金融機構(gòu)雖然將金融扶貧看作一項政治任務(wù)或社會責(zé)任，但企業(yè)的屬性決定了其在放出貸款時必須考慮到風(fēng)險和效益，對利息和擔(dān)保的要求遵循金融運行的一般規(guī)律。目前，國家鼓勵金融機構(gòu)降低扶貧特色產(chǎn)業(yè)的貸款利率并延長貸款期限，要求金融機構(gòu)對貧困村的“兩基”建設(shè)貸款利率進一步優(yōu)惠，并設(shè)立了比支農(nóng)再貸款利率更低的扶貧再貸款利率，但都沒有具體的操作辦法和規(guī)定，也沒有明確中央或地方財政是否貼息等問題，使得金融機構(gòu)難以執(zhí)行。

再次，扶貧政策性保險和風(fēng)險補償機制缺乏。貧困戶可用于抵押及質(zhì)押的資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量少，難以滿足金融機構(gòu)的要求，國家缺乏相應(yīng)的保險和風(fēng)險補償?shù)捻攲釉O(shè)計，加之地方財政可用于風(fēng)險補償或貼息免息的資金又很有限，使得政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)都對扶貧貸款持保守謹慎的態(tài)度。在這種情況下，很多金融機構(gòu)都很難完成省政府下達的指標(biāo)，持續(xù)性、長期性的金融扶貧投入更是難以實現(xiàn)。

三、財政金融聯(lián)動的必要性

金融業(yè)本身是高負債經(jīng)營的行業(yè)，農(nóng)業(yè)又具有天然的弱質(zhì)性，這使得金融扶貧事業(yè)面臨較高風(fēng)險，農(nóng)村信貸的信息不對稱性、高分散性等特點也增加了金融機構(gòu)的經(jīng)營成本，單純依靠金融扶貧很難實現(xiàn)如期脫貧的宏大目標(biāo)。而財政本身資金總量少、管理不到位等問題的存在又使得財政資金無法在扶貧攻堅工作中扮演主力軍的角色。結(jié)合上文對財政扶貧、金融扶貧面臨的主要問題的分析可以看出，政府要提高扶貧資源的使用效率、實現(xiàn)脫貧不返貧的目標(biāo)，就要利用好財政和金融各自的功能和優(yōu)勢，建立完善合理的機制，使兩者能相互配合、協(xié)同結(jié)合。

四、財政金融聯(lián)動的對策建議

第一，完善農(nóng)村社會保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施，減少金融扶貧成本。農(nóng)戶的資金需求主要源于基本生活保障、住房、醫(yī)療、教育、生產(chǎn)等方面，其中大部分是生活性消費支出，屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由財政投入解決，政策性金融輔助。完善的農(nóng)村社會保障體系可以降低商業(yè)性金融機構(gòu)辨別生活性消費和生產(chǎn)性消費的信息成本，降低信用考察的難度和信息不對稱。此外，由中央和地方財政支持的農(nóng)村公共道路、農(nóng)業(yè)工程建設(shè)，可以降低商業(yè)性金融機構(gòu)貸后指導(dǎo)的管理成本，也有助于增加貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟實力，減少了不能如期收回貸款的風(fēng)險。

第二，給予稅收優(yōu)惠，減輕金融扶貧主體的負擔(dān)。我國目前的金融業(yè)營業(yè)稅稅率約為5%，相對于其他行業(yè)來說是偏高的，重稅政策雖然有利于籌集財政收入，但對于農(nóng)村金融機構(gòu)或非農(nóng)村金融機構(gòu)的涉農(nóng)業(yè)務(wù)來說，是非常不利的。農(nóng)村金融領(lǐng)域管理成本大、風(fēng)險性高，不合理的稅收負擔(dān)往往會造成金融業(yè)盈利能力和競爭能力下降，影響金融扶貧事業(yè)的平穩(wěn)運行和健康發(fā)展。此外，財政還應(yīng)加大對扶貧龍頭企業(yè)的稅收支持力度，金融扶貧對象的負擔(dān)減輕了，金融機構(gòu)放出的貸款也會更有保障。

第三，健全農(nóng)村擔(dān)保體系，完善保險和風(fēng)險補償機制，降低金融扶貧的風(fēng)險。擔(dān)保公司為農(nóng)戶和村鎮(zhèn)小微企業(yè)提供擔(dān)保，可以在一定程度上緩解農(nóng)村金融機構(gòu)惜貸的問題，增加農(nóng)村金融的有效供給。因此，各級財政可從支農(nóng)資金中拿出一部分作為發(fā)展農(nóng)戶融資擔(dān)保公司和信用擔(dān)保公司的基金，以較少的財政投入，撬動農(nóng)村金融市場的發(fā)展。此外，鼓勵商業(yè)保險公司政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，探索適合貧困地區(qū)發(fā)展的特色保險產(chǎn)品，開發(fā)連片承保、統(tǒng)保等方式，降低貸款人的損失風(fēng)險，也有利于增強金融扶貧的積極性。財政還應(yīng)以縣為單位設(shè)立扶貧信貸風(fēng)險補償基金，對達到考核要求的金融機構(gòu)發(fā)放獎勵。對于確實無法回收的不良資產(chǎn)，規(guī)定適當(dāng)?shù)谋壤苫疬M行注資，并制定鼓勵金融機構(gòu)資產(chǎn)證券化的財稅政策，以此減輕金融扶貧資金投放的后顧之憂。

第四，政府提供培訓(xùn)服務(wù)，創(chuàng)造誠實守信的農(nóng)村金融環(huán)境。扶貧類貸款對象一般為建檔立卡的貧困農(nóng)戶，他們居住分散、抗風(fēng)險能力差，很多人的誠信意識不強，金融機構(gòu)的貸款管理難度大。財政應(yīng)增加培訓(xùn)經(jīng)費的投入，不僅讓農(nóng)民有一技之長，更要宣傳法律法規(guī)、強化農(nóng)戶的誠信意識，增強其主動還款的意愿，培育可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村信貸市場。

總體來說，打好扶貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵在于整合，由財政打好基礎(chǔ)，撬動金融機構(gòu)信貸投入，利用金融市場強大的投融資能力，增強精準(zhǔn)扶貧政策合力，從而達到從“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧的轉(zhuǎn)變。

作者：常婧

參考文獻 

農(nóng)村扶貧政策范文第4篇

實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接（以下簡稱“兩項制度”）是黨的十七屆三中全會做出的重大決策，農(nóng)村最低生活保障制度是社會救助，扶貧開發(fā)是提高能力；農(nóng)村最低生活保障制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展。二者相輔相承，相互促進。為積極穩(wěn)妥地推進我縣兩項制度有效銜接工作，使農(nóng)村低收入人口得到有效扶持，切實保障農(nóng)村貧困人口基本生活權(quán)益，加快扶貧開發(fā)進程，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，按照《省扶貧開發(fā)辦公室、省民政廳、省財政廳、省統(tǒng)計局、省殘疾人聯(lián)合會關(guān)于印發(fā)<省農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作實施方案>的通知》文件要求，結(jié)合我縣實際，特制定此方案。

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十七大、十七屆三中、四中全會和國家西部大開發(fā)會議精神，按照各級文件要求，積極探索貧困人口識別機制，建立健全“兩項制度”有效銜接運行機制，充分發(fā)揮“兩項制度”的扶貧作用，保障農(nóng)村貧困人口基本生活，提高收入水平和自我發(fā)展能力，穩(wěn)定地解決貧困群眾的溫飽并實現(xiàn)脫貧致富，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、構(gòu)建和諧。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）建立扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保對象的動態(tài)識別機制；

（二）建立扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保對象的監(jiān)測管理機制；

（三）建立針對貧困戶和農(nóng)村低保戶的分類幫扶機制。

三、基本原則

（一）堅持應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶的原則。對貧困人口實行應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶的全覆蓋。

（二）堅持部門協(xié)作、分級負責(zé)的原則。建立健全部門協(xié)作、縣級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)、村抓落實的工作機制。

（三）堅持客觀公正、陽光作業(yè)的原則。做到評估核定人均收入客觀，對象確認公開、公平、公正，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（四）堅持科學(xué)規(guī)范、簡便易行的原則。工作中既要做到科學(xué)規(guī)范、減少遺漏，又要便于實際操作。

四、范圍對象

（一）工作范圍。

“兩項制度”有效銜接的工作在全縣12鎮(zhèn)4鄉(xiāng)353個行政村全面開展。

（二）標(biāo)準(zhǔn)確定。

農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，省上以維持全省農(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用的測算，確定為1196元；農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)執(zhí)行國家1196元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時，按照我省的扶持能力和扶貧工作的長期目標(biāo)，再以1500元的標(biāo)準(zhǔn)識別長期徘徊在脫貧與返貧范圍的低收入人口。

（三）扶持對象。

根據(jù)全省貧困監(jiān)測結(jié)果和省統(tǒng)計局的測算，我縣低收入人口確定為10.8萬人，扶持對象約為全縣27%的鄉(xiāng)村人口，包括家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村低保對象，以及家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力或勞動意愿的農(nóng)村居民（含有勞動能力和勞動意愿的農(nóng)村低保對象）。扶貧對象一次確定，多年扶持，定期動態(tài)調(diào)整。

五、主要內(nèi)容

（一）對象銜接。

“兩項制度”有效銜接工作由縣“兩項制度”有效銜接領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織實施，農(nóng)村低保和扶貧對象識別工作要在時間和程序上同步進行。在具體操作上，要嚴格按照農(nóng)戶申請、收入核查、民主評議、審核審批和民主公示要求，認定扶貧和農(nóng)村低保對象。對于農(nóng)戶的申請，村民委員會要按照識別指標(biāo)分別調(diào)查核實，集中進行民主評議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，屬于扶貧對象的，報縣扶貧辦審批，屬于最低生活保障對象的，報縣民政局審批。村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣扶貧辦要及時向社會公布民主評議意見、審核意見和審批結(jié)果。對于已經(jīng)核實的農(nóng)村低保

對象，縣民政局在進行復(fù)核時，要配合扶貧辦將其中有勞動能力和申請意愿的確認為扶貧對象。

（二）政策銜接。

對農(nóng)村低保對象，要按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金；對農(nóng)村扶貧對象，根據(jù)不同情況，享受專項扶貧和行業(yè)扶貧等方面的扶持政策，要加大扶持力度，采取項目直接到戶（產(chǎn)業(yè)項目、扶貧異地搬遷、雨露計劃培訓(xùn)、危房改造等）、資金直接到戶（小額信貸、互助資金、教育免費及補助等）、幫扶措施到戶（黨員干部幫扶、社會各界扶貧）等形式，確保扶貧對象受益。

（三）管理銜接。

縣扶貧辦、民政局，以及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要分別建立農(nóng)村扶貧和低保對象檔案，要會同統(tǒng)計、殘聯(lián)等部門，加強對農(nóng)村低保和扶貧對象實行動態(tài)管理，兩種對象的調(diào)整同步進行。要采取多種形式，定期或不定期了解救助和扶持對象的生活情況。對于收入達到或超過農(nóng)村低保的對象，要按照規(guī)定辦理退保手續(xù)；對于穩(wěn)定實現(xiàn)脫貧致富的對象，經(jīng)過民主評議和公示后，要停止相關(guān)到戶扶貧開發(fā)政策；對于收入下降到農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以下的農(nóng)村居民，要適時地將其納入低保范圍；對于返貧致貧的農(nóng)村居民，要適時地將其納入農(nóng)村扶貧對象。

六、工作程序及進度安排

第一階段：前期準(zhǔn)備（2010年10月8日—10月25日）。

（一）成立工作機構(gòu)，落實工作人員，明確工作職責(zé)；

（二）研究制定具體的工作方案；

（三）召開動員會，廣泛開展宣傳、培訓(xùn)活動

（四）成立村級民主評議小組。

第二階段：核定扶持規(guī)模（2010年10月26日—10月31日）。

首先按照縣級和村級登記表（詳見附表1、2）要求，認真調(diào)查全縣和所有行政村的基本貧困狀況，填寫登記表，并錄入貧困戶管理軟件系統(tǒng)。其次，根據(jù)全縣總的扶持對象規(guī)模，縣上按照統(tǒng)計局貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)及各行政村的貧困狀況，將扶持對象規(guī)模分解核定到村。

第三階段：識別扶持對象（2010年11月1日—11月20日）。

采用參與式群眾評議方法，按照個人申請、村組評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批、公告公示的工作程序，將低收入人口按照既定規(guī)模識別到戶：

（一）戶主申請。由農(nóng)戶本人提出申請（見附件1），并在申請書上簽名后，由村民小組組織群眾初評申報對象收入并對各戶收入排序后，交村民委員會審核；

（二）民主評議。村民個人申請由村民委員會組織村級民主評議小組，根據(jù)確定的識別對象規(guī)模，按照統(tǒng)一的收入調(diào)查指標(biāo)和住房、家用電器、農(nóng)機具等直觀指標(biāo)逐一核實各戶貧困狀況后，進行集中民主評議，并將評議通過的申請對象在全村張榜公示（第一榜），再由村“兩委會”調(diào)查復(fù)審，初步確定扶貧戶、低保戶、扶貧低保戶、五保戶四類扶持戶，經(jīng)張榜公示（第二榜見附件2）7天無異議后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核；

（三）審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織人員以村為單位進行逐戶核查，全面核實各類扶持對象的基本生產(chǎn)生活情況、貧困狀況、受扶持情況和扶持項目需求情況，經(jīng)審核并公示（第三榜見附件2）5天無異議后，報縣扶貧辦審批；

（四）審批?？h扶貧辦和民政局、殘聯(lián)等部門共同組織相關(guān)人員對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行重點抽查，抽查合格后，進行審批確認，并將審批結(jié)果在一定媒體或公開場所公示（第四榜），最終確定各類扶持戶。

第四階段：扶持對象建檔立卡（2010年11月21日—12月20日）。

對確定的扶持戶，填寫貧困戶登記表（詳見附表3），錄入到貧困戶信息管理系統(tǒng)。此后，將有關(guān)檔案、資料逐級匯總整理，做到戶有卡、村有冊（見附件3）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有薄、縣有電子檔案，一戶一檔，資料齊全。同時，按照“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的動態(tài)管理要求，對低保對象和扶貧對象分別實行逐年和定期審核，適時調(diào)整。通過抽樣調(diào)查統(tǒng)計監(jiān)測，根據(jù)扶持對象家庭經(jīng)濟的變化情況，及時調(diào)整進入或退出扶貧、低保對象，動態(tài)調(diào)整和完善檔卡資料。

總的時間要求是，12月20日之前，完成對象識別，信息錄入，年底回顧總結(jié)和查漏補缺。

七、工作要求及保障措施

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。兩項制度有效銜接是一項龐大而復(fù)雜的工程，涉及面廣、工作量大，政策性、專業(yè)性強，為確保各項工作任務(wù)落到實處，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量全面完成任務(wù)。成立縣農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體成員如下：

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要成立相應(yīng)的工作機構(gòu)，制定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體的實施方案，配備專門的工作人員，每村至少保證一名素質(zhì)高、能力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部參與這項工作；要組織經(jīng)過培訓(xùn)的專門人員進入行政村填寫《行政村登記表》，逐戶登記《貧困農(nóng)戶登記表》；審核各村確定出的貧困農(nóng)戶；搞好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳，組織廣大干部群眾積極參與。

各村由村民大會推選成立民主評議小組，具體負責(zé)受理農(nóng)戶申請、核查和評議家庭收入，按照標(biāo)準(zhǔn)初步選定農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)對象，經(jīng)公示無異議后，由村委會報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核。

縣政府將把這項工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理和扶貧工作考核的重要內(nèi)容，工作啟動后，縣“兩項制度”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作開展嚴格的階段檢查驗收和考評，確保工作順利推進，取得實效。

（二）落實部門責(zé)任。各有關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極配合，互相支持，通力協(xié)作，逐步建立分工明確、定期協(xié)商、協(xié)同推進的工作機制。扶貧辦要做好“兩項制度”有效銜接的牽頭工作，重點研究并提出工作方案、“兩項制度”有效銜接長效機制和扶貧開發(fā)對象的到戶幫扶政策，同時對扶貧政策實施的針對性和有效性進行評估并提出完善的建議。民政局要積極配合扶貧辦落實交叉對象的扶持政策。財政局要提供工作經(jīng)費等支持，負責(zé)資金管理和監(jiān)督。統(tǒng)計局要及時提供統(tǒng)計技術(shù)支持和貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)，參與制定對象識別的直觀指標(biāo)。殘聯(lián)要及時核對殘疾人情況，對扶持對象中的殘疾人提供重點幫扶。監(jiān)察局負責(zé)監(jiān)督識別程序公正合理。

（三）大力宣傳培訓(xùn)?！皟身椫贫取庇行с暯由婕懊鎻V，政策性強，必須要有廣大貧困農(nóng)戶的積極參與和支持，因此要通過召開村民大會、分發(fā)宣傳資料和利用廣播電視、村務(wù)公開宣傳欄等多種方式廣泛開展“兩項制度”有效銜接的宣傳動員，使這一惠民政策深入民心。要根據(jù)“兩項制度”有效銜接工作的需要，縣級部門、和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要抽調(diào)一批專業(yè)水平高、敬業(yè)精神強的人員開展工作，對有關(guān)業(yè)務(wù)人員進行專門培訓(xùn)，提高工作人員的素質(zhì)。同時，要配備現(xiàn)代辦公設(shè)備，提供必要工作條件，完善、整合農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)庫，健全網(wǎng)絡(luò)管理，做到信息共享，為各部門提供通用的工作平臺，提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量。

農(nóng)村扶貧政策范文第5篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)將原來的絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標(biāo)志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經(jīng)進入了“兩輪驅(qū)動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責(zé)所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應(yīng)在實際工作中做出切實可行的政策設(shè)計。一個非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo)，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經(jīng)驗可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟快速發(fā)展和國家財力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個世紀(jì)90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達2，227余萬人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現(xiàn)“全民低?！蹦繕?biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，中央和地方政府對民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達到24個，2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進趨勢

1農(nóng)村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項制度絕非權(quán)宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個人類社會來說，不管是經(jīng)濟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗看，社會保障制度始于20世紀(jì)初，迄今全世界已有139個國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊俜降呢毨?biāo)準(zhǔn)計算，中國農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標(biāo)準(zhǔn)為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)兩次提高了補助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制，今后根據(jù)物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會、經(jīng)濟發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施?！焙汀皯?yīng)保盡?！?。上述兩個方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數(shù)字?？梢灶A(yù)期，將來隨著政府財力的不斷增長，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續(xù)擴大。

三、低保制度對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農(nóng)村低保制度的全面實施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔(dān)了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負擔(dān)，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關(guān)政策，從而促進發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

2對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應(yīng)當(dāng)堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標(biāo)

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo)，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔(dān)著人道主義救濟和推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙重職能。這兩項職能的性質(zhì)不同，其實現(xiàn)的機制也應(yīng)不同。對于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標(biāo)實現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟，發(fā)展與救濟目標(biāo)同時兼顧。

2雙重目標(biāo)的實踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵，不利于發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機制的建立。扶貧開發(fā)救濟、發(fā)展“一肩挑”實際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個結(jié)果：一是對貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個結(jié)果中，第一個雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數(shù)的無發(fā)展能力的貧困者本來就應(yīng)該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發(fā)來承擔(dān)而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當(dāng)政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開發(fā)政策的初衷是促進發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發(fā)展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調(diào)動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟雙重目標(biāo)和職能的歷史階段，由于無法區(qū)別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發(fā)有時更像一項福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機制的缺位給扶貧開發(fā)工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經(jīng)驗和教訓(xùn)。總之，現(xiàn)有的理論成果和國際相關(guān)領(lǐng)域的教訓(xùn)表明，“一肩挑”的扶貧開發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對發(fā)展的正向激勵不足，甚至產(chǎn)生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

3理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“農(nóng)村低?！?是對年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實行差額補助的制度，它是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的一個重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)(簡稱“農(nóng)村扶貧”)是中國農(nóng)村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過發(fā)展生產(chǎn)力，增強自我積累、自我發(fā)展的能力。開發(fā)式扶貧方針是我國多年扶貧開發(fā)最根本的經(jīng)驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對象都是弱勢群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進而構(gòu)筑一道社會的安全底線；而扶貧開發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關(guān)注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進而實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；其次，服務(wù)對象和政策標(biāo)準(zhǔn)不同。從政策實踐上看，農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計的初衷來看，扶貧開發(fā)主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以國家統(tǒng)計局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發(fā)的目標(biāo)更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著促進貧困農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著保護資源環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來，并制定合理的政策標(biāo)準(zhǔn)對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點，因為這是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)?！?/p>

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代。”

4低保制度實施后農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標(biāo)

2007年以后，中國開始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機制的確立和實施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟發(fā)展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)有的低保制度尚無法完全承擔(dān)起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。超級秘書網(wǎng)

五、關(guān)于扶貧開發(fā)“發(fā)展型”工作機制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標(biāo)和行為導(dǎo)向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發(fā)政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發(fā)工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。