資源型城市衰退管理
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資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)世界性難題。經(jīng)過幾十年探索，西方國(guó)家已走出一條轉(zhuǎn)型之路。目前，我國(guó)也開始面臨這一難題，118座資源城市，資源枯竭或?yàn)l枯的40座；即便那些尚處于穩(wěn)產(chǎn)、成熟階段的資源城市，也面臨著一系列日趨突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境問題，如不及時(shí)轉(zhuǎn)型，衰落將不可逆轉(zhuǎn)。如何破解這一世界性難題呢？他山之石，可以攻玉。盡管中外資源城市衰退癥結(jié)有所不同，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的宏觀背景、體制條件、發(fā)展階段、主客體特征、戰(zhàn)略空間等諸方面也存在顯著差異，但在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型質(zhì)的規(guī)定性上是相通的。因而，探索資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型客觀規(guī)律，研究和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)推進(jìn)我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有一定的理論與實(shí)踐價(jià)值。
1.西方資源城市衰退的主因：能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與比較優(yōu)勢(shì)喪失
從20世紀(jì)中期開始，發(fā)達(dá)國(guó)家集中地出現(xiàn)了資源城市衰退現(xiàn)象。盡管“礦竭城衰”因素不能忽視，但它不是主要癥結(jié)，根本原因是世界能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)達(dá)國(guó)家資源產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的喪失。在該時(shí)期，一方面，世界能源結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)礦種向石油及天然氣等現(xiàn)代礦種劇烈調(diào)整，另一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的土地、環(huán)境和勞動(dòng)力成本快速上升，在一些能耗高、污染重的領(lǐng)域以及資源采掘業(yè)、紡織業(yè)等勞動(dòng)密集行業(yè)都不再具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，難以與新興工業(yè)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家抗衡。
在鋼鐵、煤炭和紡織業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的法國(guó)洛林的衰落是這方面的一個(gè)典型。盡管在其實(shí)施轉(zhuǎn)型時(shí)，煤炭仍有儲(chǔ)藏資源，鐵礦資源仍很豐富，但因煤炭礦井較深、鐵礦品位不高，其噸煤成本和噸鋼售價(jià)都高于世界市場(chǎng)價(jià)，因而洛林采取了放棄煤炭產(chǎn)業(yè)和全部關(guān)閉煉鋼業(yè)的政策。再如德國(guó)魯爾，1958—1971年，受世界能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換沖擊，其開工礦井由140口降至55口，職工從48.9萬(wàn)人減少到19.7萬(wàn)人，煤產(chǎn)量由11.22億噸降至0.91億噸。國(guó)內(nèi)地區(qū)間比較優(yōu)勢(shì)喪失的代表當(dāng)屬美國(guó)的匹茲堡市。該市之所以成為美國(guó)的鋼鐵基地，一是因?yàn)檫@里有儲(chǔ)量豐富的煙煤，二是因?yàn)猷徑貐^(qū)的鐵礦石可以較低成本從大湖區(qū)運(yùn)來(lái)。但20世紀(jì)70年代，由于政府嚴(yán)禁有害氣體排放、工資居高不下、鄰近礦產(chǎn)資源開始耗盡等原因的綜合影響，致使匹茲堡鋼鐵產(chǎn)品市場(chǎng)占有率和鋼鐵工人在該地區(qū)的從業(yè)比重快速下降。與此形成鮮明對(duì)照的則是市場(chǎng)需求日益增長(zhǎng)、勞動(dòng)力成本較低和礦產(chǎn)資源也較豐富的美國(guó)西部鋼鐵工業(yè)的崛起。
2.我國(guó)資源型城市衰退的主因：資源枯竭和資源開發(fā)歷史補(bǔ)償機(jī)制的缺失
我國(guó)資源城市歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，新中國(guó)成立前的近代礦業(yè)資源城市就有22座，但資源城市興起和發(fā)展的高潮，是建國(guó)后我國(guó)推進(jìn)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)化進(jìn)程，對(duì)資源需求急劇增加才形成的。資源城市的興起不僅加速了我國(guó)城市化進(jìn)程，而且為國(guó)家做出了重大歷史貢獻(xiàn)。但從20世紀(jì)80年代中后期開始，我國(guó)越來(lái)越多資源城市的資源開發(fā)相繼進(jìn)入衰退期，“礦竭城衰”的嚴(yán)重威脅逐步凸顯。應(yīng)該說，資源城市可持續(xù)發(fā)展能力面臨巨大挑戰(zhàn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期粗放增長(zhǎng)與不合理的資源開發(fā)模式共同作用的必然結(jié)果，它只是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的資源壓力與生態(tài)環(huán)境約束日益嚴(yán)重的一個(gè)集中反映。
盡管我國(guó)資源城市衰退的原因是多方面的，但主要問題在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的累積性影響上，在資源開發(fā)歷史補(bǔ)償機(jī)制的缺失上。在計(jì)劃體制下，國(guó)家為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，在資金短缺、外匯短缺、經(jīng)濟(jì)剩余少以及可供出口產(chǎn)品少的窘境下，對(duì)礦產(chǎn)和森林等資源的配置先后采取了無(wú)償調(diào)撥與低價(jià)調(diào)配政策，而資源城市所必需的域外制成品又以高價(jià)調(diào)入，從而造成資源城市“雙重失血”。如1993年，工業(yè)固定資產(chǎn)的平均收益率為15.2％，煤炭、石油工業(yè)不到2％，飲料工業(yè)達(dá)到30％，煙草工業(yè)達(dá)到178.49％。資源開發(fā)帶來(lái)“雙重失血”并不可怕，可怕的是在改革開放和這些資源城市走向衰落的大背景下，國(guó)家一直都沒有針對(duì)性地建立資源開發(fā)的歷史補(bǔ)償機(jī)制和出臺(tái)相應(yīng)政策。
二、國(guó)外資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)透視與教訓(xùn)
1.經(jīng)驗(yàn)透視
由于環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件差異，各國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的具體做法也不盡相同。從轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量和調(diào)控手段視角來(lái)看，國(guó)內(nèi)研究一般將之概括為三種模式：以美、加、澳為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)模式，特點(diǎn)是在轉(zhuǎn)型時(shí)，主要由市場(chǎng)和企業(yè)唱主角，政府定位于解決人員安置和環(huán)境治理等問題；以日本為代表的政府主導(dǎo)模式，特點(diǎn)是政府制定法規(guī)、政策主導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型；以德、法等歐盟國(guó)家為代表的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合模式，特點(diǎn)是由政府和市場(chǎng)合力推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。
(1)市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的典范：美國(guó)休斯敦
休斯敦是美國(guó)的石油之都，如海灣、殼牌、?？松仍S多世界知名的石油大公司的總部都設(shè)在這里。當(dāng)20世紀(jì)60年代，其石油開采業(yè)出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)后，其結(jié)構(gòu)調(diào)整所走的路子基本上是“市場(chǎng)說了算”，政府只起必要的干預(yù)和協(xié)調(diào)作用。
在市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用下，休斯敦的轉(zhuǎn)型模式是按照延伸和拓展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以形成產(chǎn)業(yè)集群、新建宇航等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)以及完善基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的順序來(lái)推進(jìn)的。每一步都離不開市場(chǎng)機(jī)制的充分發(fā)揮，最終的結(jié)果是連城市性質(zhì)也發(fā)生了根本變化——由一個(gè)單一資源城市活脫脫演變?yōu)橐粋€(gè)多元化主導(dǎo)的、充滿生機(jī)活力的綜合型城市。
(2)政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的典范：日本九州
九州是日本著名的煤產(chǎn)區(qū)。20世紀(jì)60年代初，日本決定逐步放棄對(duì)煤炭業(yè)代價(jià)高昂的保護(hù)。一是為強(qiáng)化煤炭業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整贏得時(shí)間，九次調(diào)整煤炭政策。二是成立地區(qū)振興整備公團(tuán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)產(chǎn)煤地的工礦振興。三是將煤炭區(qū)域振興納入法制軌道。四是大力興辦工業(yè)開發(fā)區(qū)，以優(yōu)惠政策招商引資推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。金融優(yōu)惠政策主要包括低息設(shè)備資金融資和長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)資金融資；稅收優(yōu)惠措施為地方稅減免，且80％稅收減免額由國(guó)家再補(bǔ)給地方。另外，優(yōu)惠政策還體現(xiàn)在中小企業(yè)貸款、企業(yè)準(zhǔn)入、加速折舊和鼓勵(lì)創(chuàng)新等諸方面。五是為促進(jìn)復(fù)興，對(duì)九州實(shí)施傾斜的財(cái)政政策與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策。六是高度重視轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)問題。
(3)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的典范：德國(guó)魯爾
魯爾是德國(guó)最大的工業(yè)區(qū)和著名的煤鋼之都。從20世紀(jì)60年代起，受廉價(jià)石油競(jìng)爭(zhēng)和煤炭成本上升雙重影響，魯爾爆發(fā)了10年之久的煤業(yè)危機(jī)，煤炭業(yè)就業(yè)人數(shù)由1957年的近60萬(wàn)下降到1996年的7萬(wàn)。繼而，又發(fā)生了持久的鋼鐵危機(jī)，魯爾區(qū)單一的重型工業(yè)結(jié)構(gòu)日益顯露弊端，逐步陷入結(jié)構(gòu)危機(jī)之中。為此，德國(guó)各級(jí)政府采取了一系列措施來(lái)支持魯爾資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和老工業(yè)區(qū)重建，經(jīng)過30多年的努力，已取得明顯成效。一是權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)型，制定區(qū)域總體發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)總體轉(zhuǎn)型規(guī)劃。二是綜合運(yùn)用多種措施，提升采煤產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。三是改善區(qū)域投資環(huán)境，加大招商引資力度，促進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成。目前魯爾已形成化工、電子、信息、汽車、煉油、服裝等并舉的多元主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局，其中煤鋼比重僅占全區(qū)產(chǎn)值的16％，第三產(chǎn)業(yè)的比重從29.8％提高為56％。新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，在信息技術(shù)領(lǐng)域魯爾的發(fā)展在德國(guó)更是遙遙領(lǐng)先，僅1994—1997年，北威州的軟件企業(yè)就從241家增加到2720個(gè)，大多落戶在魯爾。四是強(qiáng)化環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市職能。五是扶持中小企業(yè)發(fā)展，打造有活力的企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)。六是重視科技、教育和培訓(xùn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力、人才和技術(shù)支撐。
2.教訓(xùn)概述
雖然國(guó)外資源城市轉(zhuǎn)型成功案例很多，但也不乏像日本夕張這樣轉(zhuǎn)型失敗的例子。法國(guó)洛林、德國(guó)魯爾、澳大利亞的佩斯、加拿大的蒙特利爾等老資源城市，盡管轉(zhuǎn)型取得了階段性成果，但仍然難言最終完成了轉(zhuǎn)型；并且，除了可圈可點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)外，也還有很多深刻教訓(xùn)值得我們總結(jié)和吸取。歐盟和日本轉(zhuǎn)型模式的共同特征在于政府對(duì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)。一般來(lái)講，政府配置資源的效率不如市場(chǎng)。雖然政府推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策有其理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但調(diào)整援助政策施行不當(dāng)反而會(huì)降低資源配置效率。歐盟國(guó)家和日本曾經(jīng)采取價(jià)格補(bǔ)貼、進(jìn)口配額等措施試圖挽救衰退的資源產(chǎn)業(yè)，但結(jié)果多是揚(yáng)湯止沸，并為此付出了沉重代價(jià)。
下面分析一下日本夕張轉(zhuǎn)型失敗的案例。夕張是“系著黃手帕的小煤城”。為減少煤炭業(yè)衰退影響，夕張一方面利用當(dāng)?shù)貧夂?、地理特點(diǎn)，培育出了夕張?zhí)鸸虾鸵源藶辇堫^產(chǎn)品的有競(jìng)爭(zhēng)力的特色農(nóng)業(yè)；另一方面，通過舉債大力發(fā)展旅游業(yè)，但并沒能扼制住城市衰退趨勢(shì)。到2000年，城市人口從最高峰時(shí)的12萬(wàn)減至1.4萬(wàn)，財(cái)力指數(shù)僅為20％，人均債務(wù)高達(dá)480萬(wàn)日元。2006年7月夕張市政府宣布破產(chǎn)，臨時(shí)成為中央直管市?？偨Y(jié)起來(lái)，致使夕張轉(zhuǎn)型失敗的原因主要有兩點(diǎn)。其一，貽誤了轉(zhuǎn)型最佳時(shí)期，接替產(chǎn)業(yè)培育過晚。其二，接續(xù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇失誤導(dǎo)致轉(zhuǎn)型陷入困境，主要是旅游業(yè)范圍擴(kuò)張過大，遠(yuǎn)離了夕張自身綜合條件所能容納的產(chǎn)業(yè)空間。夕張并不具有天然旅游資源，但基于“煤炭之都”的歷史背景，突出“煤”字策劃旅游景點(diǎn)是比較恰當(dāng)?shù)?。但是，夕張為進(jìn)一步擴(kuò)大旅游業(yè)規(guī)模和影響，通過大量借債相繼建設(shè)了機(jī)器人科學(xué)館、博物館、動(dòng)物園、冒險(xiǎn)家游樂場(chǎng)等設(shè)施，并圍繞滑雪、溫泉、電影節(jié)等做文章，從而使旅游業(yè)范圍擴(kuò)張?zhí)?，?guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)不適宜大規(guī)模集聚的小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。
三、資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中外比較
1.經(jīng)濟(jì)條件不同
一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件有差距。發(fā)達(dá)國(guó)家的資源城市沒有人為地割裂資源開采和使用的空間與價(jià)格關(guān)系，城市財(cái)力積累要強(qiáng)一些，產(chǎn)業(yè)鏈延伸和多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況要好一些，基礎(chǔ)設(shè)施完善程度要高一些。我國(guó)在生產(chǎn)力平衡布局原則指導(dǎo)下資源開采與深加工擺放在不同城市，且人為地扭曲價(jià)格關(guān)系，致使資源城市不僅無(wú)法獲得深加工環(huán)節(jié)的附加值，甚至得不到資源本身的基本價(jià)值補(bǔ)償。雖有國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，但僅限于政策虧損或僅為維持生產(chǎn)而安排，很少顧及城市發(fā)展和居民生活要求，因而更缺少積累渠道和補(bǔ)償機(jī)制，從而更貧血。二是工業(yè)化與城市化階段有差距。發(fā)達(dá)國(guó)家資源城市因衰落而進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，國(guó)家層面基本上進(jìn)入了工業(yè)化后期，城市化率已達(dá)到或接近70％這一穩(wěn)定發(fā)展的臨界點(diǎn)，第三次產(chǎn)業(yè)革命正風(fēng)起云涌，因而這些資源城市在產(chǎn)業(yè)多元化調(diào)整和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)方面，空間大難度小。反觀我國(guó)，盡管近年來(lái)經(jīng)濟(jì)總量快速擴(kuò)張，但就整體而言，尚處于工業(yè)化中期的前半段，城市化率也還處于30％到70％的加速發(fā)展期。顯見，目前仍很嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)給我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型附加了限制條件，即這一轉(zhuǎn)型絕不僅是再工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)多元化的問題，更應(yīng)是推進(jìn)工業(yè)化和城市化進(jìn)程問題。
2.體制條件不同
盡管在主導(dǎo)力量和調(diào)節(jié)機(jī)制上存在著美加澳、歐盟和日本三種轉(zhuǎn)型模式，但從本質(zhì)上講，發(fā)達(dá)國(guó)家資源城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都是在成熟市場(chǎng)環(huán)境中進(jìn)行的，政府即使主導(dǎo)轉(zhuǎn)型也并沒有改變市場(chǎng)機(jī)制資源配置基礎(chǔ)性機(jī)制的地位。我國(guó)還處于深化改革過程中，資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程本身也是體制改革過程，兩個(gè)過程的重合決定了我國(guó)資源城市轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性程度更高。體制條件明顯差異將使我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨三個(gè)不到位：一是國(guó)企改制和政府職能改革不到位；二是尊重價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰法則不到位；三是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要素供給和要素市場(chǎng)支持不到位。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程是對(duì)資金、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理和熟練勞動(dòng)力等要素特別是對(duì)企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人、營(yíng)銷人才和先進(jìn)適用技術(shù)等高端要素需求巨量放大的過程，要求有完善的要素市場(chǎng)體系和充足的要素供給。這一難題，無(wú)疑是我們短期內(nèi)難以破解的。僅以資金這一不可或缺的要素為例，發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型注入了大筆資金，且注入的具體形式各異，有直投、建立轉(zhuǎn)型基金、提供低息貸款、組建風(fēng)險(xiǎn)資本公司、允許地方政府和企業(yè)進(jìn)行證券融資、稅收減負(fù)等多種方式。
3.主體作用不同
鑒于市場(chǎng)發(fā)育先天不足，就當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從規(guī)范意義上顯然應(yīng)政府唱主角，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成為國(guó)家行為，并驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制，運(yùn)用立法、政策和規(guī)劃等手段來(lái)支持和調(diào)控資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。但我國(guó)卻存在著政府在資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的主體缺位或不到位問題。一是我國(guó)至今尚未成立全國(guó)性的權(quán)威轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這與發(fā)達(dá)國(guó)家在推進(jìn)資源城市轉(zhuǎn)型時(shí)的做法有差距。我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型工作雖經(jīng)過了幾年試點(diǎn)，第一個(gè)試點(diǎn)市遼寧阜新的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型也已取得了階段成果，但國(guó)家對(duì)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的支持卻還停留在一事一議模式上，至今尚未成立全國(guó)性轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)效機(jī)制。二是與發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)轉(zhuǎn)型偏好用法律手段不同，我國(guó)政府偏好運(yùn)用政策手段。政策手段的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是靈活性高，但受當(dāng)政領(lǐng)導(dǎo)的主觀影響其易變性也高，而資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型從付諸實(shí)施到最終完成，絕不是一日之功，因而，在明確了轉(zhuǎn)型方向、轉(zhuǎn)型基本目標(biāo)和主要任務(wù)后，穩(wěn)定性強(qiáng)的法律手段更能保證資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型順利而有序的進(jìn)行。
4.客體特征不同
資源、環(huán)境、城市、企業(yè)、居民和職工，這些都可以構(gòu)成資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客體。一是我國(guó)資源城市量大、點(diǎn)多、面廣。118座資源城市，散落在十幾個(gè)省市，國(guó)家在資金投入方面是個(gè)兩難的權(quán)衡，或者“撒胡椒面”但難以短時(shí)間內(nèi)見效，或者集中抓典型但顧此失彼。另外，國(guó)外資源城鎮(zhèn)人口規(guī)模一般只有數(shù)千到數(shù)萬(wàn)人，而我國(guó)資源城市通常擁有數(shù)十萬(wàn)到上百萬(wàn)人。二是我國(guó)資源城市環(huán)境破壞更嚴(yán)重，生態(tài)修復(fù)難度更大。相較而言，發(fā)達(dá)國(guó)家是利用兩個(gè)資源的：它們或通過軍事強(qiáng)權(quán)進(jìn)行資源掠奪，或通過經(jīng)濟(jì)強(qiáng)權(quán)進(jìn)行不公平國(guó)際交換，從而其國(guó)內(nèi)資源城市的環(huán)境污染和生態(tài)惡化程度，與以廉價(jià)勞動(dòng)力、廉價(jià)資源和廉價(jià)甚至無(wú)價(jià)環(huán)境為優(yōu)勢(shì)進(jìn)入國(guó)際經(jīng)濟(jì)交換的我國(guó)相比要輕。筆者沒能查到有關(guān)森工城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)外案例，這可能是發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)重視森林保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中沒有過量采伐林木現(xiàn)象的緣故。形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)包括伊春、松原、敦化等在內(nèi)的21個(gè)森工城市，盡管程度不等，但都存在著森林嚴(yán)重過采問題。
5.選擇空間不同
一是外部經(jīng)濟(jì)背景和國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位的巨大差異。在資源城市紛紛衰落并進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的密集期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家借助跨國(guó)公司的雄厚資本、技術(shù)與品牌實(shí)力，已經(jīng)開啟了全球化進(jìn)程，國(guó)際分工的主導(dǎo)形態(tài)也正從產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)內(nèi)，發(fā)達(dá)國(guó)家謀取產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)由統(tǒng)制高端產(chǎn)業(yè)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，轉(zhuǎn)為控制產(chǎn)業(yè)鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如研發(fā)、品牌和銷售終端。在新產(chǎn)業(yè)革命浪潮方興未艾的眼下，中國(guó)在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)版圖里面，卻遠(yuǎn)沒有處于主導(dǎo)地位，還只是全球一個(gè)巨大的“加工廠”或“制造車間”，要從經(jīng)濟(jì)大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)還有很長(zhǎng)一段路要走。二是世界能源格局和轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略空間的巨大差異。20世紀(jì)中后期，居于國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局第一梯隊(duì)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管在多數(shù)資源產(chǎn)業(yè)上失去了優(yōu)勢(shì)，但這是發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的結(jié)果，并且世界能源格局和價(jià)格的掌控權(quán)，并沒有轉(zhuǎn)移到廣大后進(jìn)國(guó)家手中。我們今天面對(duì)的卻是一個(gè)嚴(yán)峻得多的國(guó)際能源格局。因眾多新興工業(yè)化國(guó)家的加入，特別是隨著廣大發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化走向縱深，越來(lái)越多的國(guó)家成為世界能源市場(chǎng)的需求方，而世界能源儲(chǔ)量卻呈顯著的下降趨勢(shì)。這種能源供求上的此消彼長(zhǎng)，推動(dòng)了世界能源價(jià)格的趨勢(shì)性走高，世界能源市場(chǎng)形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。在這一情形下，我國(guó)能源供給的國(guó)際市場(chǎng)依賴程度將受限制，相應(yīng)地，資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就必須同時(shí)考慮城市的可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家的能源安全，選擇空間相對(duì)也就小得多。
四、國(guó)外資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型探索對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略對(duì)策啟示
1.轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略啟示
(1)要根據(jù)資源產(chǎn)業(yè)特殊發(fā)展規(guī)律適時(shí)全面啟動(dòng)轉(zhuǎn)型
資源產(chǎn)業(yè)一旦到了衰退或衰亡階段再被動(dòng)轉(zhuǎn)型，則不僅城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定面臨考驗(yàn)，而且轉(zhuǎn)型的成本和風(fēng)險(xiǎn)將急劇增加?？茖W(xué)的選擇是，在資源產(chǎn)業(yè)成熟階段就應(yīng)著手漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，或者在開發(fā)或成長(zhǎng)階段就未雨綢繆地預(yù)先轉(zhuǎn)型，以規(guī)避將來(lái)可能出現(xiàn)的種種問題。對(duì)已經(jīng)衰退的資源城市，則應(yīng)抓緊在試點(diǎn)基礎(chǔ)上探索建立資源開發(fā)的歷史補(bǔ)償機(jī)制，以期將資源枯竭城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型盡快由點(diǎn)到面地推開。
(2)要根據(jù)城市綜合條件因地制宜地選擇接替產(chǎn)業(yè)
一般而言，接替主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇與資源城市發(fā)展的戰(zhàn)略定位是高度重合的，需根據(jù)城市發(fā)展的綜合條件先制定科學(xué)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，再在這一框架下，因地制宜地選擇接替主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。調(diào)整和優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，受到自然條件、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)條件等諸多因素制約，接替產(chǎn)業(yè)的選擇，也不能忽視這些制約因素。
(3)堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，為轉(zhuǎn)型提供體制保障和環(huán)境支持
體制改革是我國(guó)資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能否成功的關(guān)鍵。政府主導(dǎo)要受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的約束，違背市場(chǎng)規(guī)律的政府主導(dǎo)就會(huì)事倍功半。法國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家和日本都強(qiáng)調(diào)政府對(duì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)，都有過不顧國(guó)內(nèi)資源產(chǎn)品在國(guó)際上已喪失競(jìng)爭(zhēng)力的基本事實(shí)，企圖通過采取價(jià)格補(bǔ)貼、進(jìn)口配額等措施來(lái)挽救衰退資源產(chǎn)業(yè)，但多事與愿違且代價(jià)沉重。因此，為保證政府的正確主導(dǎo)和轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略成功實(shí)施，有必要通過體制改革來(lái)創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制能充分發(fā)揮作用的宏觀環(huán)境。從加快開放來(lái)講，要通過深化對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，充分利用全球化趨勢(shì)下的國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和梯度轉(zhuǎn)移的歷史性機(jī)遇，既克服我國(guó)資源城市生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源供給能力薄弱等導(dǎo)致的內(nèi)生發(fā)展能力不強(qiáng)問題，又為即將成形的接替主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供開闊的外部市場(chǎng)空間。
2.轉(zhuǎn)型對(duì)策啟示
(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：淘汰落后產(chǎn)業(yè)、改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)
其一，主動(dòng)退出那些污染重、沒有區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。其二，對(duì)仍具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)積極用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行改造升級(jí)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并不意味著要全部放棄傳統(tǒng)資源產(chǎn)業(yè)，對(duì)仍具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要利用先進(jìn)科技對(duì)其改造，使其升級(jí)換代，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。如德國(guó)魯爾的煤、鋼兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過政府大力資助和整合改造，生產(chǎn)集約化程度和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力得以提升，至今魯爾仍然是德國(guó)乃至歐盟的重要煤、鋼基地。其三，將有基礎(chǔ)的非資源型產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)為支柱產(chǎn)業(yè)。其四，在資源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條。當(dāng)然，也可以考慮對(duì)伴生資源、共生資源和廢棄物的綜合利用。休斯敦在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中，先是依托原有資源優(yōu)勢(shì)延伸和拓展產(chǎn)業(yè)鏈，形成了石化產(chǎn)業(yè)集群。這樣，當(dāng)20世紀(jì)60年代石油開采開始滑坡時(shí)，休斯敦由于石化產(chǎn)業(yè)群已經(jīng)形成，城市發(fā)展并沒有因此而減慢。隨著石油化工業(yè)的發(fā)展，城市功能逐步完善，電子信息、儀器儀表、精密機(jī)械等行業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，休斯敦逐步演化成了綜合性城市。其五，發(fā)展新興非資源產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行新產(chǎn)業(yè)植入。在規(guī)劃資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，除從存量產(chǎn)業(yè)上想問題外，還可以瞄準(zhǔn)世界市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，前瞻性地發(fā)展既有國(guó)際市場(chǎng)前景又有本地比較優(yōu)勢(shì)的新興產(chǎn)業(yè)，比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等。以洛林為例，面對(duì)已喪失競(jìng)爭(zhēng)力的煤炭和鐵礦開采業(yè)，法國(guó)政府采取了一系列措施來(lái)促使替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)時(shí)，洛林首先引進(jìn)了雷諾汽車公司在此投資建廠，并促進(jìn)了大量配套企業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展，進(jìn)而吸引其他的汽車公司建廠。經(jīng)過這種良性循環(huán)，洛林的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得了明顯成效，汽車、電子和塑料加工已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的煤炭和鐵礦開采業(yè)。
(2)城市形象與功能：強(qiáng)化環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要協(xié)同推進(jìn)“現(xiàn)代城市化”與“城市現(xiàn)代化”。近二三十年來(lái)，第三產(chǎn)業(yè)替代第二產(chǎn)業(yè)成為城市發(fā)展新動(dòng)力源的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，并且城市發(fā)展也由以城市化為主的量變階段向以城市現(xiàn)代化為主的質(zhì)變階段過渡。盡管城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，具有重要的經(jīng)濟(jì)功能，但城市空間應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的三維重合。如果在資源型城市的轉(zhuǎn)型問題上，還像過去一樣的“重生產(chǎn)、輕生活”，“先污染、后治理”和“重增長(zhǎng)、輕發(fā)展”，片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，從而進(jìn)一步惡化了原本脆弱的生態(tài)和原本惡劣的環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然高度滯后，那么這樣的轉(zhuǎn)型就絕對(duì)不是成功的轉(zhuǎn)型。魯爾地區(qū)在轉(zhuǎn)型過程中高度重視環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這很值得我們借鑒。
(3)產(chǎn)業(yè)組織：既要促大，又要促小，打造有活力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群
在全球化競(jìng)爭(zhēng)的當(dāng)今時(shí)代，國(guó)際經(jīng)濟(jì)實(shí)踐及新國(guó)際貿(mào)易理論、新產(chǎn)業(yè)區(qū)理論和新競(jìng)爭(zhēng)理論這三方面理論都指向了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集群化發(fā)展，從而對(duì)資源城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提出了推進(jìn)戰(zhàn)略性區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)實(shí)要求。一是要促進(jìn)大企業(yè)集團(tuán)的建立，培育地方經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的火車頭。競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、發(fā)展迅速的大企業(yè)往往能成為帶動(dòng)一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的火車頭。如1969年，德國(guó)魯爾區(qū)原26家煤炭公司聯(lián)合成立的魯爾煤炭公司，如今已發(fā)展成年銷售額達(dá)127億歐元的魯爾集團(tuán)股份公司，是德國(guó)企業(yè)50強(qiáng)之一和世界企業(yè)500強(qiáng)之一，并形成了煤炭、化工、電力、電子信息、新型建材等多元格局。二是要促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。要在積極建立大企業(yè)集團(tuán)和爭(zhēng)取大型企業(yè)進(jìn)駐的同時(shí)，大力發(fā)展中小企業(yè)，為大企業(yè)提供配套服務(wù)，形成產(chǎn)業(yè)聚集和企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。企業(yè)在初創(chuàng)階段最需要政策、環(huán)境的呵護(hù)。因而，為推動(dòng)和促進(jìn)中小企業(yè)的更快發(fā)展，要綜合運(yùn)用諸如提供創(chuàng)業(yè)資助、支持技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)建企業(yè)園圃等多種政策措施。
(4)科教培訓(xùn)和社會(huì)保障：依靠科技進(jìn)步，提高工人素質(zhì)，完善社保制度
要依靠科技教育來(lái)放大資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的物質(zhì)動(dòng)力。資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須走新型工業(yè)化道路。按照這一要求，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需緊緊依靠科技進(jìn)步，將之與資本投入相結(jié)合，用科技力量放大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐。另外，科技創(chuàng)新和教育發(fā)展也是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的根本標(biāo)志之一。要加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)再就業(yè)和再工業(yè)化。通過職業(yè)培訓(xùn)，提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)和技能，從而為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)備條件。如法國(guó)洛林，針對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員文化素質(zhì)低、業(yè)務(wù)技能單一，難以適應(yīng)工業(yè)轉(zhuǎn)型和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的實(shí)際，政府區(qū)分情況組成了若干培訓(xùn)中心，創(chuàng)造性地對(duì)轉(zhuǎn)崗工人進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)時(shí)間一般為2年，特殊崗位為3—5年，培訓(xùn)費(fèi)由國(guó)家支付，培訓(xùn)期間受培訓(xùn)者的工資可領(lǐng)取70％，由企業(yè)支付。大規(guī)模的職工培訓(xùn)成為法國(guó)妥善安置職工就業(yè)的重要政策措施和有效方法。為此，洛林地區(qū)創(chuàng)造了一個(gè)奇跡：除轉(zhuǎn)型初期外，整個(gè)轉(zhuǎn)型過程中其失業(yè)率一直低于全國(guó)平均水平。完善社會(huì)保障和社會(huì)救助制度，減輕城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的負(fù)面影響。資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，必然會(huì)造成大量的結(jié)構(gòu)性失業(yè)和職工下崗，社會(huì)不穩(wěn)定性因素增加，這就要求多渠道地分解經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力，在加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)，抓緊完善社會(huì)保障和社會(huì)救助制度，以減輕城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的負(fù)面影響。
