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一、地方財政發(fā)展需要解決的問題

（一）地方財政的收支矛盾第一，支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾。在市場經(jīng)濟進程中，財政職能不是縮小，而是擴大了，尤其是在中央財政極其困難的情況下，地方財政實際承擔(dān)了中央財政的一些職能，地方財政不僅要維持地方政府的正常運轉(zhuǎn)，支持教育等各項社會事業(yè)的發(fā)展，而且還要支持各項改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展。在體制轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈現(xiàn)出跳躍性增長的特征，而財政資金的增長又不可能是超常規(guī)的，因而使得財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。第二，支出標(biāo)準(zhǔn)與實際脫節(jié)的矛盾?？茖W(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)是搞好支出管理的重要基礎(chǔ)工作。經(jīng)濟體制改革以來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們?nèi)罕娚钏降奶岣?，地方財政支出的一些開支項目實際情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但原有的一些開支標(biāo)準(zhǔn)并沒有及時進行調(diào)整，使得有些開支標(biāo)準(zhǔn)無法執(zhí)行，失去了約束力。這其中有體制上的原因，但主要仍是管理不善所致。第三，支出科目與實際情況不符的矛盾。長期以來，預(yù)算科目設(shè)置不合理，主要表現(xiàn)為：有的預(yù)算支出科目設(shè)置歸并不科學(xué)，沒有把用于各有關(guān)職能部門的支出完整、系統(tǒng)地反映出來。預(yù)算科目設(shè)置不科學(xué)，混淆了財政資金性質(zhì)，模糊了支出過程，使預(yù)算反映的情況不準(zhǔn)確，提供的信息不真實，給支出控制和管理帶來很大的困難。

（二）地方財政收入、支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化帶來的問題改革開放以來，國家財政通過放權(quán)讓利使地方、部門和企業(yè)的自主權(quán)逐步擴大，地方預(yù)算外資金數(shù)量逐年增加，特別是近幾年規(guī)模迅速膨脹。預(yù)算外支出擴大，侵蝕了預(yù)算外資金，使預(yù)算支出得不到應(yīng)有的保證。另外，預(yù)算內(nèi)、外支出雙軌運行，在支出方向、支出監(jiān)管上難以協(xié)調(diào)，造成各部門和單位之間經(jīng)費開支差距懸殊，助長了行政事業(yè)經(jīng)費的不斷攀升，也帶來資金使用中的極大浪費。上述地方財政支出運行中存在的一系列矛盾，反映出我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期財政管理方式的一些深層次缺陷。正是這些內(nèi)在的缺陷，使地方財政支出運行產(chǎn)生了下列種種問題：一是支出結(jié)構(gòu)不合理。由于地方財政收支普遍緊張，為保改革和重點事業(yè)，致使地方財政支出中非生產(chǎn)性支出所占比重逐年上升。二是支出過程不透明。從支出預(yù)算的確定，到撥款的使用，整個過程都是處于“黑箱”操作狀態(tài)，這就為違法亂紀(jì)、鋪張浪費提供了黑幕保護。三是支出約束軟化。現(xiàn)實中，地方財政有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、法律不健全不完善的問題十分突出，致使預(yù)算約束軟化、地方財政支出隨意性大。四是支出監(jiān)督弱化。對支出的監(jiān)督流于形式，缺少內(nèi)在的制約機制。由于缺乏支出管理責(zé)任制度，致使挪用資金和浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（三）地方公共財政管理水平不高由于財政的職能作用和機構(gòu)的變化，造成財政內(nèi)部管理薄弱。各職能單位間配合協(xié)調(diào)不順。管理科學(xué)性不強，各項規(guī)章制度和管理程序有待加強。一是各項財政規(guī)章制度不健全。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，一些財政制度、辦法漸漸不再適用，沒有及時更正和修訂，影響了地方財政管理的規(guī)范性。二是資金管理科學(xué)性有待加強。由于財力的限制，在保證人員工資后，只有極少量的財政資金可供政府使用，形成了只有一把手才可以動用的制度。財政資金管理的主動性和項目論證的科學(xué)性難以保證。三是財政管理方法需創(chuàng)新。盡管公共財政已得到初步發(fā)展，財政管理辦法初步確立，但由于各項管理改革都還處于起步和探索階段，很不完善。有的甚至是新的模式，老的方法。四是理財觀念需要轉(zhuǎn)變。在一定程度上還只局限在收收支支的簡單算賬上，沒有跳出就財政論財政的狹隘理財觀念。

二、對地方財政改革發(fā)展的政策建議

（一）根據(jù)不同稅種特征劃分地方政府間的稅種第一，使城市維護建設(shè)稅成為一個獨立的稅種，改變其附加稅性質(zhì)。把城市維護建設(shè)稅當(dāng)作稅收附加，使得征稅數(shù)量有限，不利于地方政府為進行城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。第二，使財產(chǎn)稅成為地方政府的主要收入來源。財產(chǎn)稅稅基穩(wěn)固，能有效地籌集財政收入，促進社會公平?？梢酝ㄟ^改革和完善我國雜亂的財產(chǎn)稅類的稅種，逐步建立起由房產(chǎn)稅、土地稅、車船使用稅等稅種組成的地方財產(chǎn)稅系，為改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面?？蓪⒍惢^廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為縣級政府的主體稅種。同時發(fā)展不動產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財源支柱、縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱的格局。

（二）依據(jù)實際情況適當(dāng)劃分地方政府的稅收立法權(quán)稅收立法權(quán)在中央與地方政府之間的劃分，受中央政府與地方政府的地位與性質(zhì)決定。對于中央政府的稅收立法權(quán)，應(yīng)該是絕對意義上的權(quán)力，而對于具有相對全局性的地方政府，應(yīng)被賦予一定的稅收立法權(quán)，而其局部性的特點決定了地方政府的稅收立法權(quán)是有限的稅收立法權(quán)，受中央政府的制約。首先，制定《稅收法律細(xì)則》，統(tǒng)一規(guī)定稅收立法權(quán)的一些基本問題。我國的稅權(quán)的劃分始終都沒有被列入修憲的日程。《立法法》、《稅收征管法》在稅收立法權(quán)方面的規(guī)定不夠系統(tǒng)、明確。要充分發(fā)揮稅收立法權(quán)在資源配置方面的重要作用，必須由法律對稅收立法權(quán)問題做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其次，賦予地方對某些地方性稅種一定的稅收立法權(quán)。總體來看，我國稅收立法權(quán)的縱向劃分應(yīng)建立以中央立法為主、地方立法為輔的立法格局。

（1）全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟影響較大的地方稅種，如營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等，由中央統(tǒng)一立法和解釋，稅收管理權(quán)相對集中在中央，地方享有在一定范圍和幅度內(nèi)的政策調(diào)整權(quán)。

（2）對區(qū)域性特征比較明顯的地方稅種，如資源稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅等，可以將具體的實施辦法、稅目、稅率的調(diào)整以及征收管理等權(quán)限賦予地方。

（3）將零星分布、征收成本較高的地方稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、印花稅等的立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)全部劃歸地方。

（4）省級地方政府可開征某些具有地方特色的稅種。

（三）加強地方財政權(quán)利和責(zé)任的匹配政府事權(quán)劃分是以政府職能作為基礎(chǔ)，在市場經(jīng)濟條件下，政府職能主要是從事社會管理和公共服務(wù)、進行收入再分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。從上述職能派生出的政府事權(quán)劃分，應(yīng)當(dāng)以各級政府對各項經(jīng)濟和社會事務(wù)的把握程度為基本原則，就省、市、縣、鄉(xiāng)各級地方政府而言，界定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是受益和規(guī)模，即政府活動或公共工程的規(guī)模龐大、技術(shù)要求高，收益對象為全省范圍內(nèi)的居民，則事權(quán)歸省，由省政府負(fù)責(zé)支出；若政府活動或公共工程規(guī)模小、技術(shù)要求低，收益對象是市(縣)、鄉(xiāng)范圍內(nèi)的居民，則事權(quán)歸市(縣)，由市(縣)政府負(fù)責(zé)支出。世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》中提出了一個按政府級別劃分支出的參考建議。針對我國國情，省級財政應(yīng)發(fā)揮中觀調(diào)控和承上啟下的作用，增強行政活力與效能，應(yīng)以負(fù)責(zé)區(qū)域性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、教育投入、省本級機關(guān)職能正常運轉(zhuǎn)和省管事業(yè)發(fā)展等地方性支出項目為主。市、縣政府應(yīng)改善公共設(shè)施，營造市縣域發(fā)展環(huán)境，具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。

（四）建設(shè)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的財政工作監(jiān)管機制一是繼續(xù)推進部門預(yù)算，構(gòu)建地方公共財政預(yù)算體系?？茖W(xué)和細(xì)化編制方法，使用預(yù)算編制規(guī)范、科學(xué)、公平、有效。在提高市縣財力的基礎(chǔ)上，擴大部門預(yù)算編制范圍，使有條件的市縣都編制部門預(yù)算。同時在增強預(yù)算的完整性、時間性和約束性上下功夫，努力解決預(yù)算編報不完整、不及時、以及執(zhí)行中不規(guī)范的問題。貫徹落實“收支兩條線”，加強對預(yù)算外資金的管理，突出綜合預(yù)算的特點，切斷各部門支出和該部門收入之間的聯(lián)系。二是建立效績評價體系，提高預(yù)算的效率。建立財政資金績效評價體系，用相應(yīng)的績效考核指標(biāo)體系來考證財政資金的使用是否科學(xué)、合理、高效。以此來評價上年預(yù)算編制水平，防止政府支出擴張。三是研究并實行國庫集中支付制度，改進政府采購制度。盡快在基層財政實行國庫集中支付和政府采購制度，是地方財政有限的資金避免浪費、提高資金使用效益和支出透明度的有效辦法。四是加強對預(yù)算編制、執(zhí)行的監(jiān)督，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加大對各種違規(guī)操作的懲罰力度。對財政性投資項目資金使用情況進行重點監(jiān)管，同時加強企事業(yè)單位財務(wù)的管理，改變其財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱、財經(jīng)紀(jì)律松弛的狀況。

（五）充分發(fā)揮公共財政的作用

第一，強化財政職能，首先要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，保證國家財政職能的完整和統(tǒng)一，使國家財政能夠通過實施財政政策，運用預(yù)算、稅收手段和預(yù)算內(nèi)外的綜合財力，著重調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)分配結(jié)構(gòu)，并與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策相配合，促進區(qū)域經(jīng)濟總量平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，要在企業(yè)改革和深化政府機構(gòu)改革的過程中，對政策與企業(yè)以及政府各部門之間的職能劃分做出必要的調(diào)整，使之更符合社會主義市場經(jīng)濟的管理原則。

第二，財政支持經(jīng)濟發(fā)展，要按照公共財政的要求，逐步退出經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域，轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要上來。通過集中財力，加大對基礎(chǔ)設(shè)施與公共領(lǐng)域的投資和政策扶持力度，改善經(jīng)濟發(fā)展的總體環(huán)境。進一步轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，促進經(jīng)濟持續(xù)較快協(xié)調(diào)健康發(fā)展。財政部門支持經(jīng)濟發(fā)展、做大經(jīng)濟蛋糕，不是要重新回到計劃經(jīng)濟的路子上，采取直接投資辦企業(yè)、上項目來發(fā)展經(jīng)濟，也不是回到用對個別企業(yè)實行減稅讓利的老辦法來支持經(jīng)濟發(fā)展，而是要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律、轉(zhuǎn)變支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，運用經(jīng)濟杠桿等間接手段來管理和調(diào)控經(jīng)濟，發(fā)揮財稅政策“四兩撥千斤”的作用，綜合運用國債、稅收、財政貼息等多種政策手段，積極推進國有企業(yè)改革，培育和發(fā)展包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類市場主體，逐步減輕國有企業(yè)歷史包袱，為企業(yè)的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造更加公平、開放、寬松的財稅環(huán)境，不斷增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者：叢桂芳單位：中國人民銀行黑河市中心支行