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現(xiàn)階段我國應該推出地方債，其內在依據(jù)是地方政府行使其職能的需要，體制依據(jù)是中央政府和地方政府的“分稅制”，環(huán)境依據(jù)則是現(xiàn)行我國金融市場已經有了一定程度的發(fā)展。從地方債的發(fā)展策略上來說，發(fā)行規(guī)模應由地方政府制定，中央政府協(xié)調，權力機構審批；發(fā)行方式應選擇適當多樣化；發(fā)行利率應與市場接軌；發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。

地方債是地方政府發(fā)行的債券。20世紀50年代，我國中央政府在發(fā)行國家經濟建設公債的時候，有些省份曾經發(fā)行過少量的地方債。以后很長的一段時間，國債和地方債都取消了。20世紀80年代初期，我國重新發(fā)行國債，但地方債一直沒有恢復。由此，擺在我們面前的問題是：地方債是否可以推出？如果推出，應該如何進行？

一、我國發(fā)行地方債的依據(jù)

筆者認為，我國應該發(fā)行地方債，而且現(xiàn)階段就可以推出，理由至少有如下方面。

第一，地方政府行使其職能的需要，是發(fā)行我國地方債的內在依據(jù)。

一國政府體系往往是由不同級次的政府組成的，如國外聯(lián)邦制國家的聯(lián)邦政府、州政府、地方政府。我國則分為中央政府和地方政府，地方政府又包括了省、市、縣、鄉(xiāng)等不同級次。可以想象，如果一國只有一個層次的政府，那么它面對國家全局和地方細小的各種事務，將無法有效地開展工作，對于一個大國來說尤其如此。因此，分級政府體系是必需的。在分級政府體系下，各級政府行使的職能有其側重方面。在政府的資源配置、收入分配、經濟穩(wěn)定增長三大職能領域，中央政府應該承擔的職能范圍是收入分配、經濟穩(wěn)定增長和資源配置中的提供全國性公共財貨，而地方政府應該承擔的職能范圍是資源配置中的提供地方性公共財貨。根據(jù)這一職能分工，地方政府應該享有充分的自主權，自己選擇收支項目和數(shù)量，這樣將有利于資源的合理配置。在這個過程中，一旦地方政府的稅收等正常財政收入與其支出發(fā)生脫節(jié)，不能滿足需要，則發(fā)行地方債籌資就是一個合理的途徑。

從我國現(xiàn)實情況來看，由于地方政府目前還不能自己出面舉債，而支大于收的情況在有些地方又客觀存在，于是只得借用其他辦法來解決，這些辦法同時也帶來了一些負面影響。一個影響是加重了中央財政的債務負擔。20世紀90年代中期以來，我國國債規(guī)模明顯膨脹，國債依存度自1995年開始超過了20％，高于國際上公認的警戒線。國債數(shù)量的增加，一方面是國家宏觀經濟政策的要求，另一方面也與中央財政支援地方財政有關。比如，近年來在財政部向商業(yè)銀行增發(fā)的長期國債中，有一部分就是由中央政府代地方政府舉借的。同時，中央財政每年補助地方的支出，占中央財政總支出的比重也不小。另一個影響是不利于地方財政進行規(guī)范的籌資。由于有些地方財政存在隱性赤字，而又沒有正常的舉債渠道，于是只得借助于“制度外收入”，增加不合理的收費。再有一個影響是使得企業(yè)債券的功能不能很好發(fā)揮。在我國目前的企業(yè)債券中，真正的公司債券只占很小的比重，大部分是屬于具有政府色彩的公用事業(yè)建設債券。在這種情況下，不少地方政府對這類企業(yè)債券進行了事實上的“擔?！薄Ｒ虼?，根據(jù)地方政府的職能，進行規(guī)范籌資，應該直接發(fā)行地方債。

第二，中央財政和地方財政的“分稅制”，是發(fā)行我國地方債的體制依據(jù)。

中央財政和地方財政的關系，有“一鍋吃飯”和“分灶吃飯”等不同的處理方式。改革以前，在統(tǒng)收統(tǒng)支和收入分成等體制下，地方財政基本上沒有財權和財力。改革以后，我國財政體制曾采用各種包干辦法，朝著擴大地方自主權的方向發(fā)展。1994年，比較規(guī)范的分稅制財政體制開始運行。

分稅制財政體制先要根據(jù)各級政府的事權劃分其支出范圍，然后在這一基礎上按稅種劃分各級政府的收入。應該說，完善的分稅制有利于理順并規(guī)范各級政府間的財政分配關系，消除政府之間財力分配的隨意性，使各級政府真正建立起獨立的一級預算。在分稅制財政體制下，地方政府的事權和支出范圍是明確的，地方政府的稅收也是明確的，它與中央政府的利益邊界已經界定，因此，地方政府作為發(fā)行債券的主體地位是可以成立的。

第三，現(xiàn)行金融市場的運作機制，是發(fā)行我國地方債的環(huán)境依據(jù)。

在我國改革開放的過程中，隨著思想的解放和理論的創(chuàng)新，市場經濟的發(fā)展方向得到了認同。目前，我國市場經濟運行的框架已經建立。市場經濟是各子市場的有效集合，其中，金融市場是一個重要的方面。20世紀90年來以來，我國金融市場發(fā)展迅速，在深度和廣度方面都取得了長足進步。在金融市場中，債券市場又是一個不可缺少的部分。

我國現(xiàn)行的債券市場就品種而言，有國債、金融債和企業(yè)債，缺少的就是地方債。國債、金融債和企業(yè)債都是從20世紀80年代開始發(fā)行的，已經有了廣泛的社會基礎，也有了多種發(fā)行方式。就流通而言，我國的債券二級市場自20世紀90年代中期以來一直比較規(guī)范，交易量穩(wěn)步上升，投資者群體也在不斷壯大。所有這一切，都為我國地方債的發(fā)行和流通提供了良好的市場環(huán)境。

總之，筆者認為，發(fā)行我國地方債的時機已經成熟。

二、我國地方債發(fā)行制度設計

如果推出地方債的政策得到肯定，接下去的問題就是相關的制度設計，其中，發(fā)行制度是首先要考慮的。這主要涉及發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、發(fā)行利率和期限、發(fā)行對象等方面。

第一，發(fā)行規(guī)模應由地方政府制定，中央政府協(xié)調，權力機構審批。

根據(jù)經濟學中的公共財貨提供原理，政府支出規(guī)模有一個合理的界限，這一界限決定于政府部門支出的邊際效益等于非政府部門支出的邊際效益。換言之，當兩者的邊際效益相等時，社會資源在政府和非政府之間得到了最優(yōu)配置，政府部門和非政府部門的支出規(guī)模分別實現(xiàn)了最佳的數(shù)量。從數(shù)量上來說，地方政府的支出規(guī)模也應該這樣確定。然后，在此基礎上，結合地方稅收和其他地方財政收入，差額即為地方債的合理數(shù)量。

在這一過程中，首先，地方債發(fā)行規(guī)模的制定權應該明確規(guī)定屬于地方政府。因為，地方政府對于每一時期需要其承擔的支出最為清晰，對于每一時期能夠得到的地方財政收入也有最精確的估計，從而，它制定的地方債發(fā)行規(guī)模也能夠比較合理。反之，如果讓中央政府來決定地方債數(shù)量，就容易產生兩個弊端。一是中央政府無法全面掌握各地方的具體情況，所作的決策可能偏離實際。二是中央政府代替地方政府決策，損害了地方的自主權。其次，在這一過程中還應該明確中央政府對各地方的舉債規(guī)模具有協(xié)調權。中央政府與地方政府相比，對國家全局性的經濟發(fā)展負有更直接的責任，它需要對每一時期政府借債總量作出合理規(guī)劃。因此，一旦各地方政府的舉債與國家宏觀經濟政策目標發(fā)生矛盾時，就需要中央政府進行協(xié)調。當然，這種協(xié)調是非指令性的，是通過提出建議和其他經濟手段來實現(xiàn)的。最后，還要明確權力機構對于地方債發(fā)行規(guī)模具有審批權。政府作為行政機構，其收支安排要受到權力機構的制約，這是政權體系中權力制衡的必然要求。對于地方政府舉債來說，同樣如此。所以，地方人民代表大會要對地方債實施有效的監(jiān)督和管理。

第二，發(fā)行方式應選擇適當多樣化。

對于地方債的發(fā)行，在方式上是可以多種多樣的。理由之一是因為地方債的品種不會單一，各地方可以根據(jù)自己的實際需要，發(fā)行不同的地方債，從而發(fā)行方式可能不一樣。理由之二是地方債發(fā)行可以分散在各個地區(qū)，不一定象國債那樣在全國范圍內統(tǒng)一發(fā)行，所以發(fā)行方式也可能不一樣。根據(jù)我國情況，筆者認為，如果現(xiàn)階段發(fā)行地方債，在發(fā)行方式上一可以考慮公募與私募并舉，二可以考慮定價和競價共存。

公募發(fā)行方式是向社會公開募集，不指定具體的發(fā)行對象。私募發(fā)行方式不向社會公開募集，只對一些特別的機構發(fā)行。在我國目前的國債發(fā)行中，絕大部分是采用公募發(fā)行。由于該方式的承購者可以是社會的各類投資者，在發(fā)行數(shù)量龐大的情況下，有利于發(fā)行任務的迅速完成。而在地方債發(fā)行中，筆者認為可以增加私募發(fā)行的比例，因為地方債一次發(fā)行量不象國債那么大，所以可以更多地向養(yǎng)老基金、保險基金等機構定向發(fā)行。

定價發(fā)行方式是由發(fā)行者根據(jù)市場情況制定債券價格和利率，競價發(fā)行方式是由發(fā)行者通過向投資者招標來決定債券價格和利率。在國債發(fā)行中，招標辦法經常采用，因為它面對的是全國性市場，有著廣泛的投資者群體。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對于那些社會影響大，在全國性市場發(fā)行的債券，可以采用招標發(fā)行。對于那些社會影響不大，在地區(qū)性市場發(fā)行的債券，可以采用定價發(fā)行。

第三，發(fā)行利率應與市場接軌，發(fā)行期限要更多地考慮地方政府用資需要。

實際上，不管是定價發(fā)行方式，還是競價發(fā)行方式，理想的目標都是要使地方債的利率與市場利率一致。當然，在我國目前情況下，基準利率并非市場化，金融機構存貸款利率由人民銀行直接規(guī)定。盡管如此，市場機制決定的利率還是存在的，如債券二級市場收益率，而且它與銀行存款利率聯(lián)動，共同構成了我國利率體系不可缺少的環(huán)節(jié)。因此，地方債發(fā)行利率的參照系統(tǒng)就是債券二級市場收益率和銀行存款利率。同時，考慮到不同舉債主體的信譽，地方債的利率可以稍微高于國債，但幅度應該很小，因為我們有理由相信，我國地方政府的信譽不會比中央政府差多少。

對于地方債的期限選擇，全面地考慮，應該有很多因素。比如，地方政府使用債務資金所需要的時間、投資者對于債券期限的偏好、降低舉債者債務負擔所要求的債券期限結構等等。在這些因素中，筆者認為，地方政府使用債券資金的需要是一個基本因素。因為，地方政府通過債券籌資的根本目的，是為了滿足其收入不足抵補支出的需要。然后，在此基礎上，再根據(jù)投資者偏好和舉債者籌資成本等情況給予適當調整。按照這一思路，我國地方債的期限主要應該是中長期的，因為地方政府的職能在于為地方提供公共財貨，舉債的投向是為再生產創(chuàng)造外部條件的大型公共設施，投資期限不會是短期的。

第四，發(fā)行對象應該廣泛，發(fā)行區(qū)域可以適當擴展。

地方債的發(fā)行對象也應該盡可能廣泛，除了私募債券是向特定機構發(fā)行外，公募債券對于投資者資格不必作過多的限制。盡管地方債的數(shù)量不如國債多，但建立一個龐大的投資者群體會有許多益處：其一，廣泛的投資者隊伍有利于地方債的快速發(fā)售；其二，廣泛的投資者隊伍有利于地方債流通市場的興旺；其三，廣泛的投資者隊伍形成了對地方債的巨大需求，從而有利于消除單邊供給市場對債券的不合理定價。

對于地方債的發(fā)行區(qū)域，筆者認為，可以適當擴展，不必局限于本地區(qū)。實際上，舉債籌資肯定會形成資源的流動，這種流動不僅要發(fā)生在舉債者和投資者之間，也可以發(fā)生在不同的地區(qū)之間。從理論上來說，只要這種資源流動能夠帶來高效率，那么它就是合理的。

三、我國地方債流通、償還和使用制度設計

從地方債運作過程考察，發(fā)行是第一步，隨后的環(huán)節(jié)便是流通、償還和使用。對于這些環(huán)節(jié)的制度設計，主要有以下方面。

第一，建立一個集中性債券交易市場，并在全國輻射出分散的柜臺市場。

我國的債券交易始于20世紀80年代末期，1988年4月6日分別在一些大中城市設立了債券柜臺市場，1990年12月證券交易所的債券市場開始運行，1997年6月銀行間債券市場建立。目前，我國的債券交易被分割在證券交易所市場和銀行間債券市場進行。

如果我國發(fā)展地方債，那么毫無疑問，地方債也要進入流通，因為流通是債券生命力的基點。鑒于目前我國債券交易市場的格局，現(xiàn)階段地方債交易應以證券交易所市場為中心，輔之于外圍的柜臺市場。即可以讓一些級別比較高的地方債（如省級地方債）在證券交易所上市交易，同時也要求債券自營商利用其經營網點開設柜臺市場，掛牌買賣其他地方債。之所以現(xiàn)階段不選擇以銀行間債券市場為交易中心，是因為這一市場帶有貨幣市場的性質，而地方債應該更多地帶有資本籌資的功能。

從將來的發(fā)展來看，筆者認為，可以讓證券交易所債券市場和銀行間債券市場分別從其原來體系中獨立出來，合并組建成一個全國性的債券交易市場，這樣可以消除市場分隔的弊端。同時還要以場外分散的柜臺市場為附屬。

第二，以地方財政收入和投資項目收入為償還地方債的后盾，明確地方政府的償還責任。

從國外地方債的品種來看，根據(jù)償債資金來源劃分，有一般債券和專項債券之分。前者是地方政府為緩解其資金緊張或解決臨時困難而發(fā)行的債券，后者是地方政府為籌集資金建設某項工程而發(fā)行的債券。對于一般債券的償還，地方政府通常以本地區(qū)的財政收入作擔保，而對于專項債券的償還，地方政府往往以項目建成后取得的收入作保證。

我國發(fā)行地方債，就長遠規(guī)劃而言，可以采取一般債券和專項債券兩者并舉的方針，不過在初創(chuàng)時期，為了控制地方財政赤字擴張以及積累經驗，應該以專項債券為主。專項債券籌集的資金，一般用于修建橋梁、道路、電廠、港口等，這樣既符合我國發(fā)行地方債的目的，同時也有一定的項目收入作保證。另外，考慮到某些項目的效益有較大的外溢，所以在其內部收入不足的情況下，應該規(guī)定允許用一部分地方財政收入作償還債務的后盾。還需要提到的一點是，中央政府不得為地方政府償還債務進行擔保，否則，容易造成地方政府任意擴大其債務規(guī)模。

第三，地方債收入的使用要強調生產性，并建立監(jiān)督體系。

促進經濟穩(wěn)定增長是中央政府的職能，因此它的債務政策要與實現(xiàn)社會供求平衡的目標一致，從而債務收入的使用方向可能是多方面的。地方政府的主要職能是為地方提供公共財貨，為地方經濟建設創(chuàng)造外部條件，因此它的舉債收入應該用于能夠發(fā)展地方經濟的基礎性公共設施。從這一層意義上講，地方債的使用要更強調生產性。

為了保證地方債的投向符合規(guī)定，同時也為了促進地方債使用的效益，建立一個行之有效的監(jiān)督體系是必需的。依筆者之見，這一監(jiān)督體系的核心是地方權力機構，它必須對地方債的全過程（不僅是使用，也包括發(fā)行、流通和償還）實施監(jiān)督，以約束和規(guī)范地方政府的債務收支行為。此外，中央政府也有責任對地方政府的借債進行監(jiān)控，其目的是促使地方債盡量與國家產業(yè)政策和宏觀經濟發(fā)展的目標協(xié)調。