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預(yù)算外資金是指不納入預(yù)算管理，但卻用于滿足政府履行其職能需要的財政性資金。目前，由于對預(yù)算外資金認識上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。因此，正確認識并解決預(yù)算外資金管理缺位問題，是財政改革中亟待解決的問題。

一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)

（一）預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破。根據(jù)《預(yù)算外資金管理實施辦法》，各預(yù)算單位應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長的辦法編制并下達預(yù)算外資金收支計劃。收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，而沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清；支出時，由于沒有明確的定額標準，資金使用“以收定支”。預(yù)算外資金管理粗放，使用款單位擠占挪用資金有了可乘之機。

（二）納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金仍作為預(yù)算外資金管理，使政府宏觀調(diào)控能力減弱。我國由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達省份長期處于財政困難狀況，嚴重制約著經(jīng)濟和社會的發(fā)展。從財政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算管理的資金游離于財政預(yù)算管理之外。究其原因：一是收費單位原為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理范圍；二是有些行政事業(yè)單位的收費收入不能抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，改變財政管理方式，就要增加財政負擔加；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預(yù)算管理后其經(jīng)費沒有保障，還有一些單位錯誤地認為預(yù)算外資金“誰收誰用”，不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。

（三）監(jiān)督機制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式。目前，預(yù)算外資金的管理監(jiān)督普遍存在重收入輕支出現(xiàn)象，一味強調(diào)納入財政專戶資金的管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政部門撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出后，用款單位如何使用資金卻不能掌握。同時，由于收費經(jīng)費化，使部門間存在分配不公、苦樂不均現(xiàn)象。從更深層次看，它還造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。

（四）資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)，導(dǎo)致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)。盡管近幾年來各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學(xué)，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地（州、市）、縣（市、區(qū)）三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財政預(yù)算管理，但具體的征管模式卻是：由地縣基層單位負責(zé)收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但按級次入庫的資金由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有采取一定的監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當?shù)貒鴰?，又不納入專戶儲存的體外循環(huán)資金。

（五）相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實?！额A(yù)算外資金管理實施辦法》規(guī)定，行政主管機構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體的規(guī)定，致使一些單位超標準收費、使用不合法票據(jù)以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些取消的收費項目，但由于沒有及時理順和解決相關(guān)單位的經(jīng)費，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負擔的政策無法落到實處。

二、加強與完善預(yù)算外資金管理的措施

第一，深化“收支兩條線”改革，積極推進綜合財政預(yù)算。建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。因此，首先要將明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務(wù)收支計劃和財政綜合預(yù)算；預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財政統(tǒng)籌安排，逐步改變按收入比例提取經(jīng)費的做法，比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費支出，實行“預(yù)算制”，進而促進執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。同時，各級財政部門要改變重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的理財觀念，充分認識宏觀調(diào)控和財政監(jiān)管的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預(yù)算編制，提高財政資金的管理能力。

第二，借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度。規(guī)范預(yù)算外資金管理，就要堵塞收入漏洞，做到應(yīng)收盡收。以收費票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財政票據(jù)的信息功能，借助收費單位、代收銀行、財政部門之間強大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，建立起一個“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系。所有收費通過銀行代收，不僅便于財政性資金集中納入財政管理，增強財政部門的調(diào)控能力，使財政專戶發(fā)揮“準國庫”功能，而且通過銀行代收，還可構(gòu)建財政部門與執(zhí)收單位間高效的收費票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高財政部門對執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止自立收費項目、自定收費標準等亂收費行為。

第三，切實完善配套措施和法規(guī)建設(shè)，提高預(yù)算外資金的管理效率。預(yù)算外資金管理改革是一項政策性較強、難度較大的工作，它不僅是權(quán)力、利益的調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費供給以及內(nèi)部減員等問題。因此，只有把它與財政管理制度改革、政府機構(gòu)改革以及經(jīng)濟體制改革等結(jié)合起來，才能相互促進。因此，要對政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金列收列支的管理方式作更進一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預(yù)算，真正發(fā)揮財政部門應(yīng)有的管理監(jiān)督作用。盡快建立、發(fā)展和完善市場經(jīng)濟條件下的法制體系，為財政體制改革提供制度保障。另外，還要澄清對預(yù)算外管理資金的模糊認識，扭轉(zhuǎn)“三權(quán)不變”和“誰收誰用”的運行慣例，為進一步推動綜合預(yù)算管理創(chuàng)造良好的條件。

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