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從建國到1980年《學位條例》頒布的30余年，我國的全國人大及其常委會并沒有制定有關(guān)教育的法律，更不用說高等教育相關(guān)法。30多年來，主要依靠政策，依靠黨和行政部門指示、決定、意見對教育領(lǐng)域的社會關(guān)系進行調(diào)整，體現(xiàn)出較強的“人治”色彩。這種治理方式的特點是政策變動較頻繁，已經(jīng)取得的法制成果往往很快又失去。如1949年-1956年，我國高等教育建立起了集中統(tǒng)一的管理模式。1958年，為了實現(xiàn)教育，中央大規(guī)模向地方放權(quán)，鼓勵地方多樣化辦學，辦“紅專大學”。結(jié)果地方隨意修改教學計劃和教學大綱，鼓勵學生自編教材，教育質(zhì)量明顯滑坡。1961年中央又收回管理權(quán)，形成了現(xiàn)行《高等教育法》的基礎(chǔ)的《高教六十條》。1998年制定《高等教育法》時，才將《高教六十條》作為我國在辦高等教育方面“自己的東西”固定下來。

1980年《學位條例》制定后，一系列有關(guān)高等教育的法規(guī)、規(guī)章先后出臺；1998年制定《高等教育法》以后，更對此前實施過的法規(guī)、規(guī)章適時修改并上升為法律，如1997年的《社會力量辦學條例》被2003年制定的《民辦教育促進法》取代。這就為高等教育的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。當然，這并不意味著高等教育領(lǐng)域內(nèi)法治狀態(tài)已經(jīng)形成，除了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提到的“六修四立”外，需要做的還很多。比如，為了提高教育質(zhì)量、建設(shè)世界一流大學，我們先后實施了“211工程”、“985工程”和“2011計劃”，為建設(shè)高水平大學提供了機遇。但無論是“211工程”還是“985工程”，入選高校的遴選都沒有一個公開、公平、公正的出線規(guī)則，造成了一些不利于改革發(fā)展穩(wěn)定的因素。相對而言，“2011計劃”的實施就明確了相對公正的評審機制、評審程序。

建國之初，“需要人‘急’，需要才‘?！?，教育為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)是社會共識。1952年院系調(diào)整時，改變了院系設(shè)置的無政府狀態(tài)，把高校調(diào)整為任務(wù)比較明確的大學、多科性工學院、各種專門學院及?？茖W校，使多數(shù)工、農(nóng)等學院獨立出來，其目的就是為了培養(yǎng)當時急需的大量專門人才。這次院系調(diào)整，對于高等教育地區(qū)分布不平衡問題也有所緩解。1980年制定的《學位條例》是新中國第一部關(guān)于學位工作的條例，也是新中國第一部與教育有關(guān)的法律，它規(guī)定了授予學位的主體、條件和程序。新中國第一部教育相關(guān)法不是《義務(wù)教育法》而是《學位條例》，這固然是恢復高考后的第一屆大學生畢業(yè)的需要，也反映了黨和政府著力培養(yǎng)高級人才的急切之情。以《高等教育法》為例，體現(xiàn)效率價值的有：第1條立法目的“為了實施科教興國戰(zhàn)略”，第4條教育方針“為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”，第5條高等教育的任務(wù)“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才”。體現(xiàn)公平價值的有：第8條“幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展高等教育事業(yè)，為少數(shù)民族培養(yǎng)高級專門人才”，第9條“國家采取措施，幫助少數(shù)民族學生和經(jīng)濟困難的學生接受高等教育。高等學校必須招收符合國家規(guī)定的錄取標準的殘疾學生入學，不得因其殘疾而拒絕招收?！眱H從條文數(shù)量看，體現(xiàn)效率就比體現(xiàn)公平的條文數(shù)多。從“211工程”、“985工程”建設(shè)的目標看，為了建設(shè)世界一流大學，中央投入巨資重點建設(shè)一批高水平大學，進一步拉開了各地高等教育資源分布的差距。在建設(shè)的過程中，除少數(shù)高水平的教育部直屬院校外，一般按“一部一校，一省一?！钡脑瓌t遴選，來實現(xiàn)利益平衡、相對公平。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，也使中央直屬高校區(qū)域分布更加集中。2011年開始實施的“2011計劃”則不再以重點大學為載體，堅持面向各類高校開放，以協(xié)同創(chuàng)新中心為載體，在一定意義上更好地體現(xiàn)了公平。

從強調(diào)秩序到保障自由建國后，我們建立起了高度集中的高等教育管理體制，體現(xiàn)出部門辦學的特征。改革開放后確立了中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級管理體制。2000年左右，原中央各部委（單位）直屬的高校被下放到地方，原國務(wù)院有關(guān)部門直接管理的367所高校，近250所實行省級政府管理、地方與中央共建的體制，基本解決了部門辦學的問題，擴大了地方辦高等教育的職權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要擴大高校辦學自主權(quán)。1986年的《高等教育管理職責暫行規(guī)定》及隨后的系列法規(guī)擴大了高校的自主權(quán)。1995年的《教育法》規(guī)定了學校的權(quán)利。1998年的《高等教育法》第32~38條則規(guī)定了高校在招生、專業(yè)設(shè)置、制訂教學計劃、開展科研和社會服務(wù)、學術(shù)交流、機構(gòu)設(shè)置和財產(chǎn)資金使用等方面的自主權(quán)。2012年起實施的《高等學校章程制定暫行辦法》明確要求高校制訂章程，依據(jù)章程自主管理。2014年3月1日起實施的《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》要求高校建立學術(shù)委員會，遵循學術(shù)規(guī)律、尊重學術(shù)自由。這一系列改革確立了高等學校獨立的法人主體地位，規(guī)定了大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尤其是突出了學術(shù)委員會在大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的作用，使大學回歸學術(shù)本位。

恢復高考后，最初實行全國統(tǒng)考，1985年，教育部決定上海自主命題。2001年，北京開始自主命題。到2014年高考，全國16個省市自主命題，超過了31個省、自治區(qū)、直轄市的一半。建國之初很長一段時間，大學畢業(yè)生“包分配”。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》要求建立由學生“自主擇業(yè)”的就業(yè)制度。1997年大多數(shù)學校按新制度運作，2000年基本實現(xiàn)新舊體制轉(zhuǎn)軌，學生自主擇業(yè)。1990年制定的《普通高等學校學生管理規(guī)定》將學生視為需要呵護和管教的對象，對學生的權(quán)利不著一字，都是基于管理、管教的角度來立法的。2005年修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》則專章規(guī)定學生的權(quán)利和義務(wù)，學生并不因考入大學而失去憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。這些都體現(xiàn)了我國高等教育政策法規(guī)從強調(diào)秩序向保障自由的轉(zhuǎn)變。

實質(zhì)正義是一種結(jié)果的正義，程序正義強調(diào)只要是基于普遍規(guī)則的執(zhí)行，結(jié)果就是正義的。我國法制建設(shè)具有強烈的“重實體、輕程序”的傳統(tǒng)，高等教育法制建設(shè)也是如此。1980年的《學位條例》甚至未見對學位申請人的權(quán)利保護以及救濟的規(guī)定，而是主要體現(xiàn)了國家對學位授予的制度設(shè)計，“自上而下”地對學位授予進行國家控制，對大學學位授予權(quán)進行行政審批，其背后的理念支撐是國家干預可以保證學位質(zhì)量以達成公正的利益與資源的分配，形成嚴謹?shù)闹刃颉?998年的《高等教育法》全文八章六十九條，除附則第66條規(guī)定“對高等教育活動中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”外，并無其他關(guān)于“法律責任”的規(guī)定。事實上，《高等教育法》的條文符合法律規(guī)范“假定條件+行為模式+法律后果”三要素的并不多。比如第60條“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應”就只是政策宣示，究竟“主”和“輔”各自的比例是多少？與“經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應”是什么意思？就更談不上責任主體承擔什么責任的問題了。2005年修訂的《普通高等學校學生管理規(guī)定》除了規(guī)定學生的權(quán)利和義務(wù)、對學生的處分規(guī)定之外，第55條規(guī)定“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、處分適當”，第56條規(guī)定“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯”，這就確定了程序正義的原則。在1994年“田永訴北京科技大學案”中，法院認為“按退學處理，涉及到被處理者的受教育權(quán)，從充分保障當事人權(quán)益的角度出發(fā)，作出處理決定的單位應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達、允許被處理者本人提出申辯意見。沒有照此原則辦理，忽視當事人的申辯權(quán)利，這樣的行政管理行為不具有合法性。”同樣要求學校對學生學籍、學位的處分行為應符合正當程序原則。2012年教育部的《全面推進依法治校是實施綱要》要求：學校應當建立相對獨立的學生申訴處理機構(gòu)，其人員組成、受理及處理規(guī)則，應當符合正當程序原則的要求，并允許學生聘請人參加申訴。學校處理教師、學生申訴或糾紛，應當建立并積極運用聽證方式，保證處理程序的公開、公正。

總之，我國高等教育法制的建設(shè)與發(fā)展是我國法制建設(shè)的縮影，在很大程度上體現(xiàn)了我國法制建設(shè)發(fā)展的共同特點與普遍趨勢，也是依法治國方略在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。即將于今年10月召開的中共十八屆四中全會的主題是“全面推進依法治國”。相信隨著法治中國建設(shè)的進一步深入，高等教育法制建設(shè)必將迎來更美好的明天。

作者：管華單位：西北政法大學行政法學院