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政府危機管理

一、國外危機管理理論概述

(一)危機管理學(xué)科的產(chǎn)生及研究現(xiàn)狀

危機管理理論產(chǎn)生于經(jīng)濟管理、公共事務(wù)管理、政治學(xué)、外交決策理論等多個學(xué)科。20世紀(jì)60—70年代以后，出現(xiàn)了有關(guān)企業(yè)危機管理、政府行政危機管理、國際重大危機事件管理方面的著作。在危機理論探索中，對本課題研究更有參考意義的主要是國際政治、公共管理、政治學(xué)、外交決策領(lǐng)域的研究著作。主要代表著作有齊摩門的《政治暴力、危機和革命：理論與研究》(1983)，格爾的《政治沖突手冊：理論與研究》和《人們?yōu)槭裁磁褋y》，亨廷頓的《變動社會的政治秩序》，艾利森的《決策的實質(zhì)》等。這些學(xué)者的研究主要集中在三個領(lǐng)域：即決策層的功能失控與國家的體制失調(diào)、政治沖突與政治暴力、突發(fā)事件管理。

印年代后，美國政治學(xué)界所謂“政治學(xué)新革命”的興起，增強了政治學(xué)研究者解決現(xiàn)實社會危機的責(zé)任感；科學(xué)技術(shù)的進步與研究方法的更新，使學(xué)者們有能力利用計算機等工具，構(gòu)筑全新的危機分析框架。學(xué)者們開始超越對單個危機事件的分析，而走向橫向、縱向的比較研究、綜合研究，從而將危機管理研究向前大大推進了。

20世紀(jì)如年代以后，伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，危機管理的研究范圍和重點也有所改變。國家之間重大突發(fā)事件以及一國國內(nèi)的重大政治事件雖然仍屬危機管理研究的重要內(nèi)容，而非傳統(tǒng)安全問題的重要性大大上升，成為新的研究重點。

(二)危機的定義

政治家和學(xué)者們對危機的定義有100多種。1972年，危機研究的先驅(qū)赫爾曼給危機下了一個經(jīng)典的定義：危機是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標(biāo)的一種形勢，在這種形勢中，決策集團做出反應(yīng)的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團驚奇的方向發(fā)展。對于這種“決策取向型”的定義，有學(xué)者認(rèn)為過于狹窄，他們傾向于把危機定義為一個過程，修改為：危機是一種嚴(yán)重威脅社會系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價值規(guī)范的形勢，在這種形勢中，決策集團必須在很短的時間內(nèi)、在極不確定的情況下作出關(guān)鍵性決策。這一論述目前被學(xué)術(shù)界所普遍接受。這個定義強調(diào)了危機的三個要素：威脅性、不確定性、緊迫性。

(三)危機的類型

危機的分類方法很多，按照危機發(fā)生前后的持續(xù)時間以及影響，可分為以下四個類型：

1.“龍卷風(fēng)型”危機。即危機突然發(fā)生后會很快平息，來去匆匆，不會給社會帶來長久的影響。如劫機、劫持人質(zhì)、空難導(dǎo)致的危機。一般認(rèn)為，采用突擊隊攻擊是解決劫機事件的最佳選擇。在學(xué)者們看來，面對此種危機，政府必須采取果斷行動，即使行動失敗也比不采取行動好。

2.“腹瀉型”危機。這種危機發(fā)展醞釀有一個過程，但爆發(fā)后很快結(jié)束。此類的典型案例是美國德克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教邪教危機和日本的奧姆真理教事件。在政府采取斷然措施后，危機迅速結(jié)束。

3.“長投影型”危機。這種危機爆發(fā)具有突然性，但其后續(xù)影響深遠(yuǎn)；長時間內(nèi)難以平息。形成此類危機有兩種：一是未能充分治理危機的根源。如1965年美國洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，危機雖然很快平息了，但事后人們意識到，種族問題才是這一危機爆發(fā)的真正原因，其根源很難消除。1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生暴亂。二是危機處理失當(dāng)，使一個小危機產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。例如2003年初的“非典”災(zāi)難，實際上2002年底就在我廣東省有病例發(fā)現(xiàn)，由于處理不當(dāng)，應(yīng)對有誤，結(jié)果在較長的時間里產(chǎn)生影響，給我國社會和經(jīng)濟帶來了不可低估的損失。

4.“文火型”危機。這種危機開始緩慢，逐漸升級，甚至沒有明顯的爆發(fā)過程，結(jié)束得也很緩慢。比較典型的案例是越南戰(zhàn)爭，美國卷入后，隨著代價逐漸增大，美國決策者騎虎難下。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識到?jīng)Q策失誤而決定從越南抽身時，卻感到十分困難，越南戰(zhàn)爭整整拖了10年。

(四)危機的周期

一般而言，危機具有四個發(fā)展階段。專家芬克認(rèn)為，危機好比疾病，可以借用醫(yī)學(xué)名詞來表述：

第一階段是潛伏期。這個時期較長，危機的苗頭還沒有明顯出現(xiàn)，但是造成危機的結(jié)構(gòu)、因素已經(jīng)形成，培養(yǎng)危機的“溫床”已經(jīng)就緒。因此，早期發(fā)現(xiàn)并處理處在潛伏期的危機非常重要。

第二階段為爆發(fā)期。爆發(fā)期時間短而猛烈?！?·11”恐怖襲擊事件在兩個小時內(nèi)就完成了。爆發(fā)期也是危機最激烈、最緊迫的時期，處理的關(guān)鍵在于盡量控制其范圍和強度。

第三階段為后恢復(fù)期。是自我恢復(fù)、自我療傷的過程。睿智的決策者往往利用這段時間，分析問題出在什么地方，并盡可能采取補救措施。這個時期的長短不一，但其重要性不可忽視。紐約市長朱利安尼在“9·11”后馬上成立撫慰遇難職員家屬的基金會，同時采取一系列措施預(yù)防新的恐怖襲擊，受到普遍好評，為后來成功地應(yīng)對大停電事故打下了良好的基礎(chǔ)。

第四階段是解決期。在經(jīng)過恢復(fù)期后，此類危機仍有可能再度復(fù)發(fā)。所以，政府決策者和管理者應(yīng)注意危機征兆的再現(xiàn)，反思上一次危機中的過錯得失，并做好應(yīng)對下次危機的準(zhǔn)備。比如，美國就在“9·11”后成立國土安全部，出臺了新的國家安全報告，明確了反恐戰(zhàn)略。

(五)新興系統(tǒng)威脅：21世紀(jì)的危機趨勢

經(jīng)合組織(OECD)認(rèn)為，21世紀(jì)經(jīng)合組織國家和其他一些國家將主要面臨“新興系統(tǒng)風(fēng)險”。所謂新興系統(tǒng)風(fēng)險，就是人類賴以生活的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運輸系統(tǒng)、能源供應(yīng)系統(tǒng)、食品和水供應(yīng)系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)遭受到的威脅。此類危機對各國政府和人民都是嚴(yán)峻的考驗。新興系統(tǒng)威脅之所以存在，緣于當(dāng)今社會經(jīng)濟發(fā)展的四大趨勢：第一個趨勢是城市化進程的加速。世界人口目前仍處在快速增長階段。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，未來50年，世界人口將增長50%，這些增長的人口基本上都將涌現(xiàn)在發(fā)展中國家的城市。這些城市將以不夠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟實力和不夠充足的管理經(jīng)驗來承受城市急速擴張帶來的沉重壓力。第二個趨勢是氣候和環(huán)境的變化給人類帶來的安全隱患。世界正面臨著氣候變暖、水資源緊張、生物多樣性的破壞等嚴(yán)峻形勢。第三個趨勢是科技的負(fù)面影響使現(xiàn)代社會系統(tǒng)的“脆弱性”增大。近兩年來，美國遭受炭疽、蓖麻病毒襲擾，美加的停電事故，信息犯罪等一系列事件，已經(jīng)嚴(yán)重地影響了國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。社會系統(tǒng)對科技的依賴程度越大，科技的負(fù)面影響對社會系統(tǒng)的損害也越大。第四個趨勢是現(xiàn)代經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)展中出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象和政府治理能力的相對下降。20世紀(jì)80年代以來，全球都出現(xiàn)了私有化和放松管制的趨勢，即所謂的新自由主義。這股潮流導(dǎo)致了兩個結(jié)果，一是經(jīng)濟要素迅速向大城市以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)集中，出現(xiàn)了相對貧困的社會階層，另一個是國家的角色和作用受到削弱，政府治理的范圍在縮小。當(dāng)危機來臨時，政府發(fā)現(xiàn)自己手上所擁有的資源和可以調(diào)動的資源其實并不多。

(六)危機管理的發(fā)展趨勢

1.危機管理體現(xiàn)綜合性的特點。這種“綜合性”表現(xiàn)在三個方面：首先，強調(diào)“治理”的理念，使危機管理成為一種實現(xiàn)了分權(quán)、分層次、分目標(biāo)的多元化系統(tǒng)管理。其次，危機管理不僅僅是政府的事情，企業(yè)和個人都要有意識地參與危機管理的各個環(huán)節(jié)，與政府形成良性互動。如美國的危機管理機制是由美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者組織、民間團體、私人企業(yè)等共同組成的。第三，重視各部門的協(xié)調(diào)和信息共享。

2.各國政府在分權(quán)的同時，危機管理職能卻在強化。面對頻發(fā)的危機，各國已經(jīng)把危機管理能力作為政府的基本職能之一，把大城市危機管理水平的高低，看作政府管理水平的重要指標(biāo)。

3.各國情報部門成為政府危機管理的重要依托。危機管理的首要環(huán)節(jié)是預(yù)警，最成功的危機管理應(yīng)該是將危機消除于萌芽狀態(tài)。當(dāng)前國際恐怖活動猖獗，外國政府紛紛整合資源加以應(yīng)對，其中情報機構(gòu)的作用非常關(guān)鍵。第一，保護境外人員及機構(gòu)安全成為情報機構(gòu)的重點工作。日本為此整合情報機構(gòu)，擬以內(nèi)閣情報調(diào)查室為基礎(chǔ)，成立了類似于美國中央情報局的機構(gòu)，人員由目前的150人增加到1000人。第二，本著“大情報”意識，強調(diào)情報來源多元化與情報資源共享。德國情報機構(gòu)雇傭當(dāng)?shù)厝艘栽黾忧閳髞碓础Ｈ毡疽蟾魇诡I(lǐng)館在當(dāng)?shù)亟⑶閳笏鸭w系，除搜集公開情報，還委托當(dāng)?shù)刂伟踩藛T幫助搜集。第三，利用情報機構(gòu)的特殊渠道和快速反應(yīng)機制處理危機。1998年印尼騷亂時，日本駐外警察廳依靠與當(dāng)?shù)刂伟矙C關(guān)的長期業(yè)務(wù)關(guān)系，向國內(nèi)提供準(zhǔn)確情報，并幫助使領(lǐng)館組織撤僑護僑。第四，情報機構(gòu)的社會化功能突出。美國中央情報局每年公開發(fā)表多份“恐怖威脅報告”，用各種機會發(fā)表公開談話，以強化公眾的安全意識。

4.國際交流與合作趨于加強。我國在抗擊非典的過程中，重視了國際交流與合作，取得了良好的效果。學(xué)者們目前正在探討，在聯(lián)合國、APEC、博鰲亞洲論壇的框架內(nèi)，是否可以建立類似于“大城市危機管理論壇”的機制，使世界各大城市的相關(guān)官員、專家學(xué)者能夠就危機管理，特別是大城市危機管理這一議題展開交流。

二、危機管理體系

現(xiàn)代危機管理體系構(gòu)建主要有四個方面：危機管理的法律原則；危機管理的機制；危機管理與媒體；危機管理與社會參與。

(一)危機管理的法律原則

1.各國對危機狀態(tài)的法律界定

在法治國家，公共危機管理需要依法進行。為了嚴(yán)格規(guī)范在危機時政府行使的緊急權(quán)力，大多數(shù)國家都在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的法律界限，同時制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使危機管理權(quán)力，同時也保護公民的基本憲法權(quán)力不因緊急狀態(tài)而遭到侵害。

危機狀態(tài)一詞，在世界各國的立法中，用法不統(tǒng)一，名稱提法各異，有的稱為“緊急事件”、“緊急情況”、“緊急狀態(tài)”，有的稱為“非常狀態(tài)”、“戒嚴(yán)狀態(tài)”、“特別狀態(tài)”。在各國立法中，對危機狀態(tài)的解釋也不一樣，有的國家廣義地理解危機狀態(tài)，即只要有擾亂社會正常秩序的事情發(fā)生，均可稱為危機狀態(tài)或緊急狀態(tài)，小到局部騷亂，大到內(nèi)戰(zhàn)、外敵入侵等等。分析許多國家的立法和國際公約的規(guī)定，在法律上危機狀態(tài)的存在，一般應(yīng)滿足以下基本條件：(1)危機事實的存在；(2)危機事實的高度危險性；(3)緊急措施的必要性；(4)合法程序的確認(rèn)與宣布。

在危機管理的實踐中，就危機狀態(tài)的發(fā)展進程而言，危機管理權(quán)可分為確認(rèn)和宣布危機的權(quán)力、應(yīng)對危機的權(quán)力、延長危機管理狀態(tài)的權(quán)力和終止危機管理狀態(tài)的權(quán)力；就權(quán)力行使者角度而言，可分為立法機關(guān)、行政機關(guān)、國家元首、司法機關(guān)、軍事機關(guān)的危機管理權(quán)；就行使方式而言，可分為戒嚴(yán)權(quán)、軍事管制權(quán)、宵禁權(quán)、動員權(quán)等。這些都從不同方面說明了危機管理權(quán)的法律性質(zhì)及其依法行使的途徑。

(二)危機管理機制

1.危機管理的組織體系構(gòu)成

所謂危機管理機制就是以擔(dān)負(fù)危機管理職能的國家政治機構(gòu)為核心，在社會系統(tǒng)其他重要因素影響下，按照相應(yīng)組織結(jié)構(gòu)運作從而對危機事態(tài)進行預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)的組織體系。危機管理組織體系應(yīng)包括：(1)中樞指揮系統(tǒng)在應(yīng)對危機中發(fā)揮核心作用。危機發(fā)生后，必須迅速地作出決策和反應(yīng)。危機中樞指揮系統(tǒng)一般由兩部分組成：一是危機的決策中樞機構(gòu)。二是要有由一批經(jīng)驗豐富的危機管理專家組成的智庫。(2)支援和保障系統(tǒng)是處置危機的直接機構(gòu)。它是一個包括軍隊、警察、消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、社會保障等部門的龐大系統(tǒng)。其職責(zé)是迅速有效地貫徹危機中樞指揮系統(tǒng)決策，在最短的時間內(nèi)調(diào)度所有的社會資源應(yīng)對危機。(3)信息管理系統(tǒng)承擔(dān)著情報和信息獲取、研判、傳遞的職能。它的主要功能就是為決策者提供及時、準(zhǔn)確的情報，同時它還承擔(dān)向民眾傳遞適當(dāng)信息的重要職責(zé)。

2.各國的危機管理機制

一般來看，各主要國家的危機管理機制都基本上是以國家元首或政府首腦為核心，以國家安全決策機構(gòu)和執(zhí)法部門為主體，以強大的情報信息資源為基礎(chǔ)，有外交、軍事、情報、財政等各部門共同參與的重大決策體制。具有“小核心、大范圍”的特征。所謂的“小核心”，是指指揮中樞高度集權(quán)，位高權(quán)重、反應(yīng)迅速、決策果斷、處置有力；所謂“大范圍”，是指危機管理系統(tǒng)包括了軍隊、外交、情報、警察、消防、醫(yī)療、防化、交通、通信等職能部門。該體系能在第一時間內(nèi)快速反應(yīng)，堅決貫徹危機指揮中樞的決策，調(diào)動一切必要的社會資源，按照事先擬定的預(yù)案和應(yīng)變方案控制、化解危機。

(1)美國是法律先行，總統(tǒng)掛帥，國家安全委員會協(xié)調(diào)，各部門參加的危機管理模式。美國國家安全委員會是專門負(fù)責(zé)處理國家安全事務(wù)的危機管理機構(gòu)，該委員會的最高領(lǐng)導(dǎo)人是總統(tǒng)，日常事務(wù)由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理負(fù)責(zé)。國家安全委員會職責(zé)是評估美國家安全狀況，協(xié)調(diào)政府部門討論對策。此外，由于經(jīng)濟事務(wù)在國家安全中的地位重要，克林頓任期內(nèi)仿照國家安全委員會建立了國家經(jīng)濟委員會，在經(jīng)濟安全中發(fā)揮類似職能。而小布什則在“9·11”之后，建立了國家國土安全部。

(2)俄羅斯的應(yīng)急反應(yīng)機制較為完備和統(tǒng)一。俄羅斯現(xiàn)今的應(yīng)急反應(yīng)機制是普京任總統(tǒng)后確立的。俄聯(lián)邦安全會議是俄危機管理機制的常設(shè)機構(gòu)，會議主席由聯(lián)邦總統(tǒng)擔(dān)任，會議秘書由總統(tǒng)直接任命并向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。會議常委包括總統(tǒng)、會議秘書、總理、外長、國防部長、聯(lián)邦安全局長，其他部門首長則是安全會議委員。俄聯(lián)邦安全會議下設(shè)12個常設(shè)的跨部門委員會，涉及憲法安全、國際安全、獨聯(lián)體合作、軍事安全、信息安全、國防工業(yè)安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、邊防政策、居民保健、社會犯罪、反腐敗、反犯罪等領(lǐng)域，其任務(wù)是向安全會議提供建議和咨詢。這些委員會基本囊括了現(xiàn)代社會可能導(dǎo)致國家危機的緊急事態(tài)各個方面。

(3)日本的危機管理機制存在明顯的弱點。日本的危機最高指揮機構(gòu)由首相掛帥，安全保障會議、內(nèi)閣成員會議、中央防災(zāi)會議為協(xié)調(diào)機構(gòu)。安全保障會議由首相擔(dān)任議長，內(nèi)閣官房長官任委員長，其他內(nèi)閣大臣參加。會議下設(shè)專門對策委員會，為決策提供建議。此外，內(nèi)閣官房下設(shè)內(nèi)閣安全保障與危機管理室。日本危機管理機制對個人依賴過強，主要依靠首相推動。

(4)以色列的危機管理機制是一種全民動員的準(zhǔn)軍事機制。作為一個危機頻發(fā)的國家，以色列具有“全民皆兵”的特點，其應(yīng)急反應(yīng)機制從結(jié)構(gòu)上與美國十分類似，最高處理機構(gòu)是總理辦公室下屬的國家安全委員會，成員包括安全內(nèi)閣成員、總參謀長、總理顧問以及情報機構(gòu)首腦。

(三)危機管理中媒體的作用

1.媒體在危機管理中的作用

在全球化與信息化迅猛發(fā)展的今天，大眾傳媒已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，對人類的社會環(huán)境、生活方式、思維模式、價值觀念、文化結(jié)構(gòu)、教育等產(chǎn)生著重要影響。

在危機管理過程中，媒體的作用主要表現(xiàn)：發(fā)現(xiàn)危機征兆；滿足公眾對危機信息的需求；引導(dǎo)公眾情緒和公眾參與；影響政府決策；塑造政府形象。

2.各國在危機中的媒體管理

政府對媒體的管理一般遵從四大原則：安全(即管制的時機和方式有利于社會的穩(wěn)定和危機管理)；正確(即基本尊重事實)；適當(dāng)(力度要適宜，內(nèi)容要經(jīng)過選擇)；協(xié)調(diào)(要符合政府的相關(guān)政策)。此外，還應(yīng)注意以下方面：(1)政府或以政治經(jīng)濟手段直接控制、管理國內(nèi)主要傳媒，或者與各傳媒集團保持密切關(guān)系。(2)一旦危機發(fā)生，政府一定要反應(yīng)迅速。政府不能采取“堵、瞞”的做法，應(yīng)變被動為主動，提供經(jīng)過精心挑選的信息，將信息的主動權(quán)掌握在自己手里。(3)加強對網(wǎng)絡(luò)媒體(也被稱為“第四媒體”)和手機短信(有“第五媒體”之稱)的管制?？刂崎T戶網(wǎng)站的主流信息。必要時采取封鎖及屏蔽措施。(4)及時封鎖危機敏感區(qū)域，對媒體實行有條件開放并控制其活動范圍。(5)重大事件中建立新聞記者團制度，嚴(yán)禁個人自由采訪。(6)建立和完善各級新聞會制度，統(tǒng)一報道口徑。

(四)危機管理中的社會參與

1.危機管理中政府與民眾的良性互動是化解危機的關(guān)鍵世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

通常情況下，公眾是受危機事件直接威脅的對象。因此，公眾的生命和財產(chǎn)安全便成為政府危機管理最為重要的內(nèi)容，而公眾自身的危機意識、危機預(yù)防能力和危機應(yīng)對水平便成為決定政府危機管理質(zhì)量的重要因素。有效的公共危機管理需要以政府為主體，建立起有效的動員機制，發(fā)動國內(nèi)和國際社會各種力量共同參與公共危機的管理。

在危機管理領(lǐng)域，由于政府在資源、人力、組織體系等方面存在各種局限，因此各國都非常重視在危機管理的各個階段發(fā)揮非政府組織和民間團體的作用，積極吸納全社會廣泛參與危機管理。非政府組織可以充當(dāng)有效的社會控制中介，在國家與社會之間、國家與公民之間起到一種緩沖作用。

2.強民眾反危機意識的教育世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

危機管理中社會整體的內(nèi)在有序和恢復(fù)能力，不僅來源于專門性危機管理機構(gòu)的運作，也取決于全民反危機意識和能力。作為政府反危機戰(zhàn)略的一部分，政府在平時要積極有效地通過警示宣傳、自救互救培訓(xùn)、學(xué)校教育、社會演習(xí)等各種方法和手段，最大可能地增進社會整體應(yīng)對危機的能力。