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摘要：對(duì)于企業(yè)型政府，古德塞爾曾經(jīng)這樣批評(píng)：“政府應(yīng)該為公共利益服務(wù)，而不是滿足企業(yè)家的自我”。并且企業(yè)化政府這個(gè)稱謂本身就與其公共服務(wù)基本的職能和宗旨相矛盾。雖然企業(yè)化的政府在大大提高行政效率方面做出了不可磨滅的功績(jī)。但是，日漸凸顯的“副作用”應(yīng)當(dāng)引起我們對(duì)政府企業(yè)化改革的反思。本文以企業(yè)化改革最為成功的新西蘭政府為例，對(duì)政府企業(yè)化改革的不理想方面做出一些分析，以對(duì)我國(guó)行政管理改革提供啟示。

關(guān)鍵詞：企業(yè)化政府；副作用；啟示和反思

一、新西蘭政府企業(yè)化改革的內(nèi)容

新西蘭的行政改革在20個(gè)世紀(jì)最后20年的西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中占有十分重要的地位，其特點(diǎn)可以概括為以下幾點(diǎn)：一是改革有一系列的法律作保障，二是改革有充分的理論準(zhǔn)備，三是改革的徹底性，四是改革的持續(xù)一致性，五是成效的顯著性。這五個(gè)特點(diǎn)使得新西蘭的改革引起了國(guó)際上的廣泛關(guān)注，被許多國(guó)家譽(yù)為改革的典范。

新西蘭的改革受到國(guó)際上各種理論思潮的影響，其中最主要的是公共選擇理論、委托一理論、交易成本理論和管理主義。新西蘭政府的改革內(nèi)容有：

(一)對(duì)政府核心部門的改革是全面、系統(tǒng)、自上而下的改革。

上至中央政府各部門，下至地方行政部門，都卷入了改革的大潮之中。改革的主要目標(biāo)是提高決策質(zhì)量和對(duì)績(jī)效的責(zé)任感，提高公共部門的效率。在組織形式方面，把部門內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變成獨(dú)立性質(zhì)的單位，而單位的負(fù)責(zé)人也不再是官僚，而是被賦予了編制、人事、財(cái)務(wù)等大權(quán)的經(jīng)理。這被稱為“公司化的改革模式”。在這種新的關(guān)系模式之下，政府上級(jí)主要負(fù)責(zé)決策，中下級(jí)已經(jīng)公司化的部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行。在管理方式上，由于上下級(jí)之間決策和執(zhí)行的分離，上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制完成了由著眼于工作過程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變。在結(jié)果導(dǎo)向的影響之下，政府的管理也從傳統(tǒng)的過程管理轉(zhuǎn)向績(jī)效管理。

(二)通過公共服務(wù)的市場(chǎng)化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

新西蘭模式的特別之處就在于其政府在整個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域全面實(shí)行績(jī)效管理，建立公共服務(wù)委員會(huì)管理績(jī)效合同，與供貨部門簽訂績(jī)效框架協(xié)議，同意以特定的價(jià)格生產(chǎn)特定數(shù)量與質(zhì)量的產(chǎn)品。政府既可以與私營(yíng)部門簽訂供貨協(xié)議，也可與公共部門簽訂類似的協(xié)議，這就形成了公共部門與私有企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以激發(fā)各個(gè)部門降低成本，提高效率。

(三)通過公司化、民營(yíng)化等方式，優(yōu)化政府職能。

新西蘭在國(guó)有資產(chǎn)的公司化與民營(yíng)化方面的徹底程度更甚于英國(guó)等國(guó)家。國(guó)有企業(yè)通過公司化必須按照私營(yíng)企業(yè)的方式運(yùn)作，注重效率和產(chǎn)出。當(dāng)然，公司化最終是為民營(yíng)化服務(wù)。包括國(guó)有銀行、航空、保險(xiǎn)、電信、造船等企業(yè)都由私人經(jīng)營(yíng)。這樣，政府就退出競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的商業(yè)活動(dòng)，從大量的社會(huì)事務(wù)中解脫出來。把屬于市場(chǎng)的職能還給市場(chǎng)，把屬于社會(huì)的職能交給社會(huì)，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織承擔(dān)。政府赤字也大幅下降。這樣就可以將資金充分投入到提供市場(chǎng)和社會(huì)很難提供的公共物品上，把每一分錢都用到刀刃上，使提供質(zhì)量大大上升。

二、對(duì)新西蘭政府企業(yè)化改革副作用的分析

改革之后，新西蘭在經(jīng)濟(jì)、政治或是其他方面都有了很大改善是不爭(zhēng)的事實(shí)，但是隨著時(shí)間的推移，很多舉措的成果都應(yīng)當(dāng)做出及時(shí)的評(píng)估。新西蘭政府對(duì)改革進(jìn)行了至少兩次大規(guī)模的評(píng)估。兩次評(píng)估都得出積極的結(jié)論，同時(shí)也指出一些領(lǐng)域需要繼續(xù)注意。其中不太積極的成果包括：

1、改革的費(fèi)用沒有認(rèn)真計(jì)算，但很可能偏高。這包括大范圍的工作中斷，持續(xù)性和“機(jī)構(gòu)記憶”的喪失。

2、已經(jīng)坐到更加關(guān)注產(chǎn)出，但有時(shí)是以不注意后果作為代價(jià)的。

3、對(duì)于機(jī)構(gòu)中不同的“皇家實(shí)體”的責(zé)任性和監(jiān)督安排不是很清楚。

根據(jù)以上資料，我們可以看出任何一種新的改革方案都有積極的一面也有消極的一面。以私有企業(yè)的運(yùn)作方式來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的目的，這個(gè)過程中的公私利益如何平衡，運(yùn)作中的行為規(guī)范由誰來監(jiān)管等問題使得整個(gè)公共行政管理的改革再次陷入一個(gè)管理的困境圈子。而將企業(yè)力量引入公共產(chǎn)品的輸出過程在經(jīng)過這么多年的實(shí)踐當(dāng)中又出現(xiàn)了什么樣的力量博弈。

下面將針對(duì)新西蘭的三個(gè)改革的不理想方面做出一些分析：

(一)以結(jié)果為導(dǎo)向引起的問題

在公共責(zé)任的個(gè)人化以及任期制的多重壓力下，企業(yè)型政府官員工作的結(jié)果導(dǎo)向會(huì)更加明顯，從而存在為了完成目標(biāo)達(dá)到結(jié)果而忽視過程正當(dāng)性甚至合法性的危險(xiǎn)。而這正是新公共管理運(yùn)動(dòng)中“結(jié)果導(dǎo)向”(resultdriven)被人廣為批評(píng)的一大“罪狀”。改革通常的做法是在包括專門的個(gè)人目標(biāo)和重點(diǎn)的年度合約或準(zhǔn)合同中寫上所要求的成績(jī)。改革通常只是部分的一年限和資格仍然是整體衡量的因素一但要使公務(wù)員更關(guān)注專門的而且是短期目標(biāo)的意圖很明顯。

一些學(xué)者指出：“企業(yè)型政府在某些時(shí)候違背了公共服務(wù)的傳統(tǒng)，不利于提供服務(wù)”。由于其過分重視結(jié)果，而在某些時(shí)候忽視了必要乃至正當(dāng)?shù)某绦?。因此，在某些時(shí)候是一種不民主的制度安排，使有些公共企業(yè)家為了效率和結(jié)果而犧牲部分公共利益。庫(kù)珀指出，民主是行政倫理的核心價(jià)值之一，為了效率和結(jié)果而犧牲民主的做法往往是不可取的。

(二)市場(chǎng)化方案暴露出的問題

市場(chǎng)化方案有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。隨著實(shí)踐的開展，在市場(chǎng)機(jī)制與公共職能的結(jié)合的改革中也暴露出一些問題。例如，私營(yíng)部門追求營(yíng)利、效率，而公共部門不單純追求效率而更注重責(zé)任與公平。兩者目標(biāo)的不同，導(dǎo)致了在高度民營(yíng)化與合同出租中存在缺乏責(zé)任問題，將公共責(zé)任以合同的形式轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門，在某些情況下將變成一種責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，結(jié)果是減少了公共責(zé)任與公共精神的范圍，責(zé)任機(jī)制不能很好落實(shí)。企業(yè)型政府將本應(yīng)該由自己承擔(dān)的責(zé)任與私人責(zé)任交換不僅產(chǎn)生了行政倫理問題，而且是對(duì)公民與政府關(guān)系的又一次破壞。面對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，古德塞爾明確指出：“處理公共問題應(yīng)該具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊”。對(duì)于新合同主義，還有學(xué)者提出其他方面的批評(píng)：“合同出租是市場(chǎng)導(dǎo)向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任的范圍，也妨礙了公共管理有民眾的聯(lián)系與溝通?！?/p>

(三)政府中的企業(yè)家精神風(fēng)險(xiǎn)

在成熟的商業(yè)文化背景下，企業(yè)家往往是與冒險(xiǎn)和孤注一擲聯(lián)系在一的。在傳統(tǒng)的公共行政模式下，公共行政領(lǐng)域中，尤其是在提供公共服務(wù)的過程中，幾乎是沒有風(fēng)險(xiǎn)可言的，政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷使得風(fēng)險(xiǎn)最小化。公共企業(yè)家繼承了私營(yíng)企業(yè)家的衣缽，同樣有大規(guī)模投資的欲望傾向，而且他們進(jìn)行的投資往往更缺乏論證和可行性研究(因?yàn)殄X是納稅人的，公共企業(yè)家可以不必?fù)?dān)心資金的來源問題)，這也給財(cái)政資源被濫用增加了風(fēng)險(xiǎn)。在民主社會(huì)，這是相當(dāng)嚴(yán)重的行政倫理問題。企業(yè)家精神引入政府部門必然要經(jīng)過一個(gè)改造的過程，但是如何改造。以及如何在降低公共利益風(fēng)險(xiǎn)和保持企業(yè)家創(chuàng)新精神和銳氣之間找到一個(gè)平衡，還是一個(gè)值得長(zhǎng)期探討的課題。

三、對(duì)我國(guó)行政改革的啟示和反思

毋庸置疑，新西蘭政府企業(yè)化改革可以為世界各國(guó)公共服務(wù)改革提供有益的借鑒和啟示。而對(duì)正處于市場(chǎng)導(dǎo)向的中國(guó)行政改革來說，除了學(xué)習(xí)其改革成果之外，還應(yīng)當(dāng)通過對(duì)利弊的分析，針對(duì)自己的國(guó)情來進(jìn)行一些思考。

(一)對(duì)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的思考

中國(guó)不少地方都實(shí)行過“一票否決”制，即如果在某個(gè)方面，如GDP增長(zhǎng)速度、計(jì)劃生育率等方面達(dá)不到要求。就可能被通報(bào)批評(píng)或調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子。如果一個(gè)地方的績(jī)效突出，除了精神方面的激勵(lì)外，還為主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人職務(wù)晉升創(chuàng)造了更好的機(jī)會(huì)。政府績(jī)效評(píng)估需要公眾參與，但我們也應(yīng)該辯證對(duì)待群眾的評(píng)價(jià)。一個(gè)官員的任免不能僅憑群眾一票說了算，而應(yīng)該依據(jù)組織發(fā)和公務(wù)員法等有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行。

我們要明白，現(xiàn)代意義的績(jī)效評(píng)估，其根本目的在于通過評(píng)估查找問題，尋求改善管理的途徑和對(duì)策，建設(shè)高效政府。為此，面對(duì)績(jī)效結(jié)果，要又冷靜的思考，切勿將獎(jiǎng)懲的大棒作為控制和對(duì)付下屬的唯一手段。尤其在公共部門，如果過于頻繁的使用這種手段，就可能會(huì)養(yǎng)成公職人員斤斤計(jì)較的習(xí)慣，而失去了公共精神的培養(yǎng)和發(fā)揚(yáng)。政府績(jī)效評(píng)估的目的永遠(yuǎn)都是為了更好的向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，除此之外，別無他圖。因此，如何通過績(jī)效評(píng)估，在公共部門養(yǎng)成良好的績(jī)效導(dǎo)向的意識(shí)，以低績(jī)效為恥、以高績(jī)效為榮，在公共服務(wù)方面形成精益求精的良好氛圍。是一個(gè)需要我們嚴(yán)肅對(duì)待的問題。

(二)對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化的思考

相關(guān)研究和統(tǒng)計(jì)資料顯示，公共服務(wù)民營(yíng)化在節(jié)約政府開支、提高效率、提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)價(jià)格等方面都有較明顯的成效，因此，基本證明了民營(yíng)化的積極意義。

在中國(guó)，公共服務(wù)民營(yíng)化中也出現(xiàn)了由于缺乏國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)作不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄和推出機(jī)制不健全等原因而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的情況。民營(yíng)化是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，涉及資產(chǎn)評(píng)估、股票市場(chǎng)和監(jiān)管機(jī)制等，還涉及多元主體之間的博弈。因此，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要縝密的考慮與操作。但是民營(yíng)化往往是在政府大規(guī)模改革浪潮中倉(cāng)促推進(jìn)的，難念出現(xiàn)一些紕漏，國(guó)有資產(chǎn)流失就是民營(yíng)化的一個(gè)“副產(chǎn)品”就像政治和社會(huì)運(yùn)動(dòng)高潮中的情景，容易沖動(dòng)而導(dǎo)致一些過激的行為。許多國(guó)有企業(yè)是以大大低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格出售的，這表現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)股票上市不久，股票價(jià)格便大幅度上漲。有關(guān)資料顯示，出售國(guó)有企業(yè)的許多股票價(jià)格在短短幾年后，平均增長(zhǎng)率116％。

其次，民營(yíng)化使公共服務(wù)的公平性缺失。在傳統(tǒng)公共服務(wù)由公共部門提供的模式中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間是間接的關(guān)系，公眾集體付費(fèi)，政府集體供給。在排除特權(quán)和腐敗的情況下一般不存在消費(fèi)中的差異。如一些福利項(xiàng)目，基本醫(yī)療保障和義務(wù)教育等。但民營(yíng)化后，原有的單一供給制被打破，私營(yíng)資本的逐利性特點(diǎn)會(huì)驅(qū)使他們偏重發(fā)展那些能給其帶來更多利益的項(xiàng)目，而對(duì)那些較難獲利或者獲利較少的方面則消極提供。例如，公共交通民營(yíng)化后，私營(yíng)公交公司就可能不發(fā)展那些偏僻的公交線路或減少這些線路的投資，醫(yī)院民營(yíng)化是那些窮苦民眾失去了基本的醫(yī)療保障，基礎(chǔ)教育民營(yíng)化使一部分人失去了享受基本教育的權(quán)利。

因此，我國(guó)行政管理改革，在學(xué)習(xí)和借鑒西方公共服務(wù)市場(chǎng)化成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要做到兼收并蓄，博采眾長(zhǎng)，又要立足國(guó)情，善于創(chuàng)新，從而探索出一條有中國(guó)特色的行政管理改革的道路。