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一、由積極的財政政策向穩(wěn)健的財政政策的重大轉變

縱觀世界各國的財政政策，大致可分為緊縮的財政政策、擴張的財政政策和穩(wěn)健的財政政策三種類型。新中國成立50多年來，長期實行的是穩(wěn)健的財政政策，這是世界各個國家和社會所追求的目標。為了實現(xiàn)這一目標，各個國家針對一些特殊情況，而采取了暫行的或過渡性的財政政策。

穩(wěn)健的財政政策既有利于財政的需求管理，又有利于財政的需求供給。積極的財政政策是一種典型的凱恩斯主義需求管理政策，其核心和內(nèi)容都是圍繞激勵需求而采取的政策措施。當前我國宏觀調(diào)控的主要問題不只是消費需求不旺，還包括供給需求結構不合理。實行穩(wěn)健的財政政策，可以克服積極的財政政策時代那種以國債投資為主的單一的財政支付手段。而穩(wěn)健的財政政策能夠采取綜合性的財政手段，如：財政補貼與政府性基金，固定資產(chǎn)投資與國有資產(chǎn)轉讓、保值、增值、財政轉移支付、政府采購、稅收、國債、行政事業(yè)性收費、稅式支出等。實現(xiàn)穩(wěn)健的財政政策可以實現(xiàn)中期的目標——解決“三農(nóng)”問題和就業(yè)問題，還可以實現(xiàn)遠期的目標——使我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展、全面發(fā)展。

二、穩(wěn)健的財政政策的基本內(nèi)容、性質、地位

（一）我國實行穩(wěn)健財政政策的基本內(nèi)容。概括地說：（1）控制財政赤字。截至2003年，我國政府赤字達2916億元，相當于當年國民收入的2.5%，超過了一般的警戒線。從2004年開始，財政赤字有所下降，但是離要求還有一定的距離。（2）推進改革。只有改革才能發(fā)展；深化改革才能科學發(fā)展；改革需要財政支持、付出成本；改革產(chǎn)生效益，增加財政收入。（3）調(diào)整結構。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)品結構與消費結構、城鄉(xiāng)結構、供需結構，尤其是實現(xiàn)農(nóng)、輕、重結構，這是戰(zhàn)略任務，是財政收入的源泉。（4）增收節(jié)支。這是長期的財政方針，我們決不能實行一邊任意擴大支出，一邊隨意減少收入的自殺政策，以實現(xiàn)財政收支平衡。這四項內(nèi)容相互聯(lián)系，缺一不可。穩(wěn)健的財政政策與積極的財政政策的根本不同點是：穩(wěn)健的財政政策不僅包括財政收支供給與需求總量的調(diào)控平衡，而且還包括社會、經(jīng)濟、教育、文化等結構的調(diào)整與均衡發(fā)展。

（二）我國實行穩(wěn)健財政政策的性質。穩(wěn)健的財政政策既不是擴張的，也不是緊縮的，而是在財政預算收支上有壓有保，有保有限，有嚴有寬；在項目建設上有上有下，有長線有短線，壓與保、嚴與寬、下與上相結合，適度在其中；始終保持預算收支基本平衡、結構均衡。穩(wěn)健的財政政策是平衡的、勻稱的財政政策，它既不“缺位”，也不“越位”，可以稱之為“中性”財政政策。

（三）穩(wěn)健的財政政策是一個國家根本性的、長期性的、基本的，而不是保守的或停滯的財政政策。所謂保守的財政政策是重在溫室保養(yǎng)與保重，維持舊的狀態(tài)，不求改革，而穩(wěn)健的財政政策，是規(guī)模與效益、速度與質量相統(tǒng)一，是高水平、高質量的財政政策。穩(wěn)健的財政政策同“發(fā)展是硬道理”、“發(fā)展是第一要務”相適應，具體解決的是發(fā)展什么和怎樣發(fā)展這個全局性的財政政策問題。

三、穩(wěn)健的財政政策需要嚴密的、持久的法制保障

（一）穩(wěn)健的財政政策既為財政法制建設提出了更嚴格的要求，又為提升財政法制建設創(chuàng)造了更有利的條件。所謂提出了更嚴格的要求，是由這種基本的財政政策的內(nèi)在結構的嚴密性、發(fā)展的協(xié)調(diào)性以及操作的可靠性所決定的。它既有必要又有可能實行民主理財、法制管財、公開用財、實行征信制度。所謂創(chuàng)造了更為有利的條件，是由這種基本的財政政策的長期性、根本性所決定的。財政法制建設不是朝令夕改的暫時規(guī)定，而是具有經(jīng)常性、持久性的財政規(guī)律在法律上的反映，也是與穩(wěn)健的財政政策的長期性、根本性相一致、相符合的。

（二）按照穩(wěn)健的財政政策的立法要求，必須加快財政法律的制定、修訂步伐

穩(wěn)健的財政政策是一個系列或系統(tǒng)的財政機制，它注重的是綜合效益，因此要求相應的財政立法必須完善，財政法制環(huán)境必須優(yōu)良。按照十屆全國人大常委會提出的，應在5年內(nèi)完成和基本完成76件法律的制定和修改規(guī)劃，其中財稅法律占8件，約占10%.然而時過兩年了，卻還沒有一件財稅法律出臺，面對基本性的財政政策的轉變，財政法的制定與修改必須加快步伐。

（三）穩(wěn)健的財政政策既是完善市場經(jīng)濟體制的基本政策，又是推進和健全公共財政體制的重要方針

事實證明：積極的財政政策在發(fā)展完善市場經(jīng)濟體制的關系和作用方面，遠不如穩(wěn)健的財政政策更為重要。而公共財政體制不僅是市場經(jīng)濟體制國家的必然選擇，也與穩(wěn)健的財政政策一拍即合。公共財政既能完整地體現(xiàn)黨和國家的施政方針和政策，又能全面體現(xiàn)政府的職能[1]，還能按照以人為本的科學發(fā)展觀的要求運作，因而更有利于依法治稅、民主理財；更有利于調(diào)節(jié)國家與社會分配，構建和諧社會；更有利于在生產(chǎn)、交換、分配和消費環(huán)節(jié)獲得良性循環(huán)發(fā)展。比如：從2005年起，財政部對去年超收的5300億元的財政資金的計劃安排，就充分體現(xiàn)了穩(wěn)健的財政政策與公共財政的關系。按照財政部的安排，在5300億元中，中央可支配的是2250億元，在2250億元中，1050億元將用于退稅，405億元用于退耕還林，還有增加對農(nóng)民的扶持、減免農(nóng)業(yè)稅需要158億元。在社會保障方面，增加100億元的社?；穑偣彩?66億元。此外，轉移支付、扶持中西部需要332億元。同時，還要拿出200多億元用于支持國有企業(yè)改革。剩下的138億元將用于國防事業(yè)，還有一些主要用于救災和救濟等方面[2].這表明了財政分配的公共性和公開性。

四、按照需要與可能，著重做好三個層面的財稅立法執(zhí)法工作

這三個層面在一定程度上體現(xiàn)了穩(wěn)健的財政政策的基本思想和內(nèi)容。

（一）全國性的財稅法律的修訂和制定

1.修改合并兩個企業(yè)所得稅法迫在眉睫。對《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》與《內(nèi)資企業(yè)所得稅暫行條例》的合并修改，必須加緊進行。我國加入WTO已經(jīng)3年了，WTO要求必須實行國民待遇，但上述法律和法規(guī)存在嚴重問題：法律形式有明顯的差別；名義稅率與實際稅率差別很大（名義稅率高，實際稅率低）；減免優(yōu)惠和列支扣除內(nèi)外資企業(yè)不一致（內(nèi)資緊，外資松）；實際執(zhí)行中名義規(guī)定的優(yōu)惠少，實際中的優(yōu)惠多，顯失公平；與個人所得稅、合伙企業(yè)、私人企業(yè)所得稅不銜接。

2.修改《個人所得稅法》再也不能遲延。目前，《個人所得稅法》雖然已經(jīng)經(jīng)歷了1991年和1999年兩次修訂，但該法的基礎還是1980年時制定的格局。對個人生計扣除標準還是%/$&年規(guī)定的每人每月扣除300元，這顯然過時了；名義稅率偏高，“灰色收入”偷逃稅現(xiàn)象比較普遍；減免優(yōu)惠和列支扣除，有的已經(jīng)過時，有的需要補進；內(nèi)外資企業(yè)人員征收不統(tǒng)一；有些省市已修改了稅率，全國各地執(zhí)行不一。為了維護法律的嚴肅性和稅種的調(diào)節(jié)作用，必須抓緊在

3.改革房地產(chǎn)稅、制定《物業(yè)稅條例》。用物業(yè)稅代替房地產(chǎn)稅制的改革，雖然屬于地方稅收體制的改革，但必須由國務院統(tǒng)一制定物業(yè)稅行政法規(guī)。按照我國現(xiàn)行稅法和政府規(guī)定，直接涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅費達）種以上。如內(nèi)資企業(yè)及個人的房產(chǎn)稅和外資企業(yè)及個人的城市房地產(chǎn)稅（或房租費）、城鎮(zhèn)土地使用稅和農(nóng)村耕地占用稅；涉及對土地使用權的出讓、轉讓，房屋的買賣、贈與、典當、交換時訂立契約的契稅、涉及房屋產(chǎn)權轉移、土地使用權轉移的印花稅、營業(yè)稅中的銷售不動產(chǎn)稅、個人所得稅中的房屋租賃收入稅等。還有土地增值稅、城市維護建設稅也涉及房地產(chǎn)稅內(nèi)容。房地產(chǎn)稅還涉及尚未但可能要開征的遺產(chǎn)稅與贈與稅，以及社會保障稅等均涉及房地產(chǎn)的問題，目前的土地出讓金費用也不低。如果把房地產(chǎn)稅視為財產(chǎn)稅，還包括資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、車輛購置稅等。總之，我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅存在稅費不分，內(nèi)外資稅負不公平、不統(tǒng)一，稅種繁多，重復征稅情況普遍，負擔重，不能適應市場經(jīng)濟對我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求等弊病。因此，必須進行改革，建立統(tǒng)一的物業(yè)稅，并應以此為契機，系統(tǒng)建立我國房地產(chǎn)業(yè)或財產(chǎn)業(yè)稅收體系和征管體系，加強研究，適當提高房地產(chǎn)業(yè)在我國稅收收入中的比重。

按照2003年10月黨的十六屆三中全會的《決定》中明確提出的：“實行城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關收費”的要求，開征物業(yè)稅必須具備一定的條件。筆者認為，以下四個條件是開征物業(yè)稅所必須的：（1）對不動產(chǎn)的所有權、使用權、承包權等產(chǎn)權要明晰，對存量要有正確的統(tǒng)計和估價。（2）清理整頓房地產(chǎn)業(yè)評估市場，進而搞清現(xiàn)行房地產(chǎn)市場的弊端，建立我國自己的物業(yè)課稅價值評估制度體系。（3）科學測算和確定人均免征稅價值，確立調(diào)整稅種的主體，按用途分物業(yè)稅的征稅對象，可分為自用房地產(chǎn)類、他人（非使用）房地產(chǎn)類。對自用房地產(chǎn)的征稅價值要低于他人（非自用）的房地產(chǎn)稅價值。（4）建立和開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，與建立財產(chǎn)類稅制通盤考慮、同時進行，或者當作改革和建立整個財產(chǎn)稅制的一部分進行。

（三）地方財稅立法和執(zhí)法

按照集中稅權、適當分權的原則，調(diào)動中央和地方兩個積極性，在中央適當放權的情況下，擴大地方立法權限和增強地方自主性是十分必要的。其內(nèi)容主要包括：

1.注意地方的財權和稅權以及地方財稅體系制度的建設。在合理劃分中央與地方經(jīng)濟社會事務的管理權限以及全國統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當?shù)亩愂展芾頇?，完善地方稅種。從體制層面來說，1994年實施的新稅制，除中央稅、共享稅外，歸屬地方稅收管理的稅種十幾個，在這次深化稅制改革中，按照分稅制和公共財政體制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要適當調(diào)整，有的要重新設立。

2.注意地方稅收與土地資源管理的關系。地方稅收制度與土地資源管理的關系是很密切的，具體表現(xiàn)在三個方面：一是在地方稅收制度中有城鎮(zhèn)土地使用稅、農(nóng)村耕地占用稅、房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、農(nóng)牧業(yè)稅等稅種的納稅對象或者說征稅客體是土地，沒有土地資源及其收入，我們就沒有征稅的對象和客體了，也就很難有這些稅種的存在了。二是這些相關稅種的開征，其目的和土地資源管理的目的是一致的，都是為了加強對土地資源的保護、開發(fā)、利用。管理得愈好，相關的稅種就愈有前途，愈重要，愈能發(fā)揮作用；稅收作為一種經(jīng)濟手段參與土地資源的管理，也起著保護土地資源和調(diào)控土地資源的特殊作用。三是相關的地方稅種是地方政府財政收入的重要來源，而地方政府的財政支出又能更好地支持和保護土地資源的開發(fā)利用和生態(tài)建設。我國不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是對中國土地使用稅稅源的普查。

3.地方政府及其部門財稅工作的重點不在于立法，而在于執(zhí)法。按照我國的財政體制，中央集權、地方適當分權的原則，立法權和財力分配權集中在中央，對地方來說，重點在對法律的執(zhí)行和對財力的使用。所以，地方在執(zhí)法和財力使用過程中，比較多的是針對具體情況采取具體措施，完善規(guī)章制度，檢查落實，確保實施的效果。

另外，財稅之間、財稅與金融之間、財稅金融與經(jīng)濟制度及經(jīng)濟立法之間的交叉層面也是很明顯的。為了推進穩(wěn)健的財政政策，還要注意與穩(wěn)健的貨幣政策相結合，財政立法與金融立法相協(xié)調(diào)，相互滲透，相互交叉。對此，筆者認為，在新的政策、新的經(jīng)濟關系、新的經(jīng)濟秩序的變化面前，既要著力總結現(xiàn)有法律制度中行之有效的交叉規(guī)定，又要注意預測和研究將要產(chǎn)生和發(fā)展的新的交叉規(guī)定。

如果說人類社會總是在生產(chǎn)、交換、分配、消費的系統(tǒng)中循環(huán)往復、不斷更新的良性循環(huán)中生存和發(fā)展，那么我們曾因一個時期對交換（流通）重視不夠出現(xiàn)過梗塞，但在大力發(fā)展交通、信息、市場經(jīng)濟后，這一問題基本上得到了解決。我們也曾因一個時期對消費重視不足，出現(xiàn)過消費滯后，但在上世紀末到本世紀初，在擴大內(nèi)需政策的形勢下也已經(jīng)基本上得到了解決。然而對分配這個環(huán)節(jié)，至今在認識和行動上還做得很不夠，無論分配采取哪種形態(tài)（包括五種形態(tài)即價格分配、財政分配、信貸分配、按勞分配、按資分配），但財政分配至今還起著主導作用?，F(xiàn)在我們可以看到新的一屆政府用科學發(fā)展觀統(tǒng)領財政改革與發(fā)展的全局的安排和部署，這無疑是切實解決分配問題的一道曙光，也為完備我國財政法制創(chuàng)造了有利的時機。

「注釋」

[1]按照《中國共產(chǎn)黨第十六屆全國代表大會報告》，完善政府職能包括：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。

[2]見《金融時報》2005年1月15日

[3]劉隆亨、周紅滔：《我國稅收基本法制定的意義，特征和框架》，載《法學雜志》2004年第5期。

[4]金人慶：《用科學發(fā)展觀統(tǒng)領財政改革與發(fā)展全局》，2004年12月21日在全國稅務工作會議上的報告。