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摘要:財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求,在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中,需要對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行正確的定位,也就是財(cái)政過去的一些職能應(yīng)改變,一些職能需進(jìn)一步加強(qiáng),即初步建立公共財(cái)政的框架,而這個(gè)框架的建立,又需要采取轉(zhuǎn)變觀念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。

一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求

財(cái)政是以國家為主體對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系,財(cái)政的職能和國家的職能密切聯(lián)系,并受其制約。財(cái)政職能是財(cái)政固有的客觀功能,不以人們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。在財(cái)政分配過程中,財(cái)政通過與國民經(jīng)濟(jì)各組成部分之間相互作用而表現(xiàn)出自己的功能,并獲得一定的效果。改革開放20年來,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步深化,國家財(cái)政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化:高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制成為過去,符合及與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生)和培育,即“兩職能說(分配和監(jiān)督職能)”→“三職能說[分配(籌集資金和供應(yīng)資金)、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能]”→“四職能說(分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能)”。分配職能:是財(cái)政固有的功能,導(dǎo)源于分配關(guān)系,是財(cái)政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國家為了實(shí)現(xiàn)自己的職能,把財(cái)政作為一種分配手段,從社會(huì)再生產(chǎn)過程中籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料,然后供應(yīng)安排出去的客觀功能。配置職能:這是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政特有的職能。

國家通過財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資源進(jìn)行直接干預(yù),影響資源的流向和流量以達(dá)到符合意向的資源分布狀況來彌補(bǔ)市場失靈所造成的資源浪費(fèi)。調(diào)控職能:政府財(cái)政通過稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策,彌補(bǔ)市場缺陷,引導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)行為符合宏觀發(fā)展目標(biāo),實(shí)現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能:財(cái)政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)過程中,對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的活動(dòng)狀況進(jìn)行綜合反映和制約的客觀功能。不論什么性質(zhì)的國家、什么類型的財(cái)政都有其職能上的共性:維護(hù)國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國財(cái)政則有自己的特點(diǎn):國家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身分,通過政策的制定和實(shí)施,向社會(huì)取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國民經(jīng)濟(jì)的市場化管理為邏輯前提的一種財(cái)政。或者具體地說在以國家為主體的統(tǒng)一的財(cái)政前提下分為公共財(cái)政和國有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場資源配置所不能解決的問題,滿足公共需要。后者是財(cái)政代表國家以生產(chǎn)資料所

有者的身分從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國有資產(chǎn)和資源進(jìn)行宏觀管理和經(jīng)營,并確保國有資產(chǎn)的保值、增值,以壯大國有經(jīng)濟(jì)。其資金來源主要是國有資產(chǎn)收益(資產(chǎn)占用費(fèi)、利潤、租金、股息、紅利等)和發(fā)行的公債。公共財(cái)政的活動(dòng)局限在市場失效的范圍內(nèi),是一種供給型財(cái)政:國有資產(chǎn)管理財(cái)政活動(dòng)于市場有效運(yùn)行的范圍內(nèi),是一種經(jīng)營性的活動(dòng)。這是目前我國財(cái)政理論界基本得到認(rèn)可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財(cái)政模式。經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行,也為我國財(cái)政的理論和實(shí)踐的建設(shè)提出了新的要求,即財(cái)政作為國家宏觀調(diào)控的主要政策工具,要按政企分開、政資分開的市場經(jīng)濟(jì)體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域,把精力主要放在公共支出上。也說是說,適應(yīng)形勢的需要,國家財(cái)政必須加強(qiáng)其宏觀調(diào)控功能,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說,這些年來財(cái)政體制改革進(jìn)展順利,取得的成績顯著。

但面對(duì)21世紀(jì)新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大趨勢,我國的財(cái)政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方:財(cái)政職能的界定還不夠明確和規(guī)范,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整,有些重點(diǎn)方面還要突出和加強(qiáng)。一些應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)其他方面承擔(dān)的職責(zé),財(cái)政還未完全放開,還在過多過細(xì)參與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財(cái)政代表國家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負(fù)起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費(fèi)”,不僅造成財(cái)力分散,而且還是貪污浪費(fèi)、導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要原因。這些矛盾集中起來,突出表現(xiàn)為國家財(cái)政集中的財(cái)力,特別是中央財(cái)政集中的財(cái)力與國家賦予的職責(zé)不相適應(yīng):與世界其他國家相比,財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重都低得多。這種財(cái)力狀況,不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的要求,與一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國的客觀需要有著明顯的差距。加之,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理,有些該辦的事沒錢辦,不該管的事管多了,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此,建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變,振興國家財(cái)政,迫切需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革,加快財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。

二、財(cái)政職能的定位——“初步建立公共財(cái)政的框架”

在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過程中,要重新界定、規(guī)范財(cái)政的職能,就必須總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)和借鑒西方國家先進(jìn)的市場經(jīng)濟(jì)體制中對(duì)我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確,國家作為宏觀調(diào)控的主宰,必須保持穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ),即保證必要的財(cái)力,尤其是中央的財(cái)力。因?yàn)檫@是進(jìn)行必要公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平分配、增強(qiáng)社會(huì)保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說,財(cái)政過去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變,一些職能需要進(jìn)一步加強(qiáng),重點(diǎn)解決其“越位”與“缺位”問題。

1999年,項(xiàng)懷誠部長在全國財(cái)政工作會(huì)議上的講話明確指出:“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),初步建立公共財(cái)政的基本框架。”公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,建立我國公共財(cái)政的框架體系也成為必然。國際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明,公共財(cái)政模式最能切合市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求,也是迄今為止惟一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相互促進(jìn)的模式。它要求政府財(cái)政活動(dòng),應(yīng)以彌補(bǔ)市場失靈為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作,以“公共”的角度為財(cái)政定位。也就是說,資源主要應(yīng)由市場來配置,政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部交給市場機(jī)制去調(diào)節(jié),財(cái)政職能的范圍只能是公共財(cái)政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域:

1.有效配置資源。提供市場機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù),包括行政、國防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。

2.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。世界公認(rèn)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)是:充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長、國際收支平衡。財(cái)政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策,并與貨幣等其他政策配合,建立多層次、多方位、多形式的宏觀調(diào)控體系,監(jiān)管國有資產(chǎn)的運(yùn)營,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),增加就業(yè),防止通貨膨脹,使社會(huì)總供需平衡,努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。

3.調(diào)控收入的分配。即通過稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具,從宏觀上調(diào)控分配,縮小收入分配差距,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)情況,公共財(cái)政的框架建設(shè)及改革應(yīng)從以下方面著手:(1)財(cái)政支出主要用于公共支出,一般說來不再投資國有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設(shè)。(2)財(cái)政對(duì)國有企業(yè)的管理,應(yīng)從過去直接的管理向間接管理轉(zhuǎn)變。(3)對(duì)國有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府代表分級(jí)分類監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營的方法,促使其保值和增值。(4)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政,應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)限,減少事務(wù)性管理,規(guī)范并充分調(diào)動(dòng)地方的理財(cái)積極性。(5)各級(jí)財(cái)政都應(yīng)公開辦事規(guī)則,規(guī)范辦事程序,克服隨意性,增強(qiáng)透明度,完善監(jiān)督機(jī)制,提高辦事效率。(6)強(qiáng)化財(cái)稅政策的政令統(tǒng)一,加強(qiáng)資金的統(tǒng)一管理,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理方法,堅(jiān)決、有步驟地推行“費(fèi)改稅”,實(shí)行收支“兩條線”,下決心堵塞亂收費(fèi)的源頭。加強(qiáng)國家財(cái)政對(duì)政府內(nèi)外債務(wù)的統(tǒng)一管理,繼續(xù)有重點(diǎn)、有步驟地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),切實(shí)向公共財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變。

三、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,建立公共財(cái)政體制基本框架的措施

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政觀,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)性財(cái)政為主的傳統(tǒng)觀念由于我國屬于發(fā)展中國家,生產(chǎn)力水平較低,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不很合理,市場機(jī)制不健全,尤其是金融市場發(fā)展滯后,資源配置效率低,過去政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力較強(qiáng),使得財(cái)政在國家資金配置方面起著主導(dǎo)作用,突出表現(xiàn)為財(cái)政(政府)投資額在社會(huì)總投資額中所占的比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家(后者則不到30%)。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國有企業(yè),而發(fā)達(dá)國家的財(cái)政支出中社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利占的比重較大,生產(chǎn)性投資比重很小,其主要用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),投資于國有企業(yè)的支出比例很低。回顧我國20年所走過的路及改革開放前的情況,由于財(cái)政支出的剛性作用和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力過強(qiáng),致使在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低、金融體系很不健全的情況下,反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)常受阻。為此,我們應(yīng)抓住機(jī)遇,積極進(jìn)取,向效率更高的體制目標(biāo)邁進(jìn)。

第一,正確認(rèn)識(shí)和處理好推進(jìn)國有大中型企業(yè)、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫(yī)療、金融制度和政府機(jī)構(gòu)的改革與深化財(cái)政體制改革的關(guān)系:為建立一個(gè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系,一個(gè)以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系,一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度,一個(gè)以按勞分配為主,效率優(yōu)先、兼顧公平的分配制度,適合中國國情的社會(huì)保障制度等努力創(chuàng)造條件。

第二,要深化財(cái)政體制改革,盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變,改變過去財(cái)政重收入、重分配、輕監(jiān)管的狀況。財(cái)政資金運(yùn)用要逐步退出由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)到滿足社會(huì)公共需要方面來,從根本上解決財(cái)政的“越位”和“缺位”問題。通過深化財(cái)政改革,逐步建立起適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政的基本框架,重視和加大科教投入,依靠科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)的提高,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式的改變。

第三,做好思想準(zhǔn)備,認(rèn)清形勢,有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。1994年財(cái)稅體制改革以來,中央與地方各級(jí)財(cái)政的支出范圍已接近公共財(cái)政的領(lǐng)域,或已具有公共財(cái)政的某些重要特征,只有基本建設(shè)投資、企業(yè)技改和新產(chǎn)品試制費(fèi)兩項(xiàng)支出,歷來為人們所重視,認(rèn)為它們占中央和地方的支出總額的比重過低。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長期形成的生產(chǎn)性財(cái)政觀念根深蒂固,且具有慣性,其實(shí)這兩項(xiàng)中,也有一部分屬于公共支出,要看具體的項(xiàng)目,才能分清其歸屬。因此,要轉(zhuǎn)變財(cái)政職能,建立一整套符合中國國情和改革發(fā)展要求的新型的公共財(cái)政體制,必須做好充分思想準(zhǔn)備,認(rèn)清其艱巨性和復(fù)雜性,周密計(jì)劃,有步驟、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。把公共支出、促進(jìn)公平分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化配置資源等作為財(cái)政的主要任務(wù),逐步向公共財(cái)政職能的方向根本轉(zhuǎn)變。

2.處理好職能和財(cái)源建設(shè)的關(guān)系,要繼續(xù)建設(shè)財(cái)源,努力把“蛋糕”做大“發(fā)展才是硬道理”,體現(xiàn)到財(cái)政上,可以說就是“把蛋糕做大”或進(jìn)行財(cái)源建設(shè)。為了使財(cái)政收入能滿足日益增長的財(cái)政支出的需要,最根本、有效的辦法是在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上增加財(cái)政收入,這樣財(cái)政才有可供分配的物質(zhì)基礎(chǔ),財(cái)政調(diào)控也才有力量。有人認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難由生產(chǎn)嚴(yán)重過剩造成,過剩的原因是需求不足,而貧富差距即少數(shù)人占據(jù)大量財(cái)富、大多數(shù)人手中財(cái)富有限從而行不成有效需求,所以主張調(diào)整分配。筆者認(rèn)為,這種殺富濟(jì)貧的平均主義思想對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。一個(gè)國家要進(jìn)步,首先必須發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì),就是說要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問題,一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿意的。做“大蛋糕”或財(cái)源建設(shè),說到底實(shí)際上是一種具有財(cái)政效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”,還是市場經(jīng)濟(jì)條件下的“公共財(cái)政”,政府都承擔(dān)著宏觀管理經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)源建設(shè)的職責(zé)。政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)上都發(fā)揮著非常重要的作用,如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)源建設(shè),主要靠指令和行政命令,由少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)經(jīng)干部運(yùn)籌于“帷幄”之中,商討于會(huì)議之上,奔走于部門之間,吵體制、爭項(xiàng)目、爭投資,討價(jià)還價(jià),把目光都集中到財(cái)政這塊“蛋糕”上,以致相當(dāng)一部分的財(cái)源建設(shè)在“政策”與“對(duì)策”的對(duì)奕和互占互擠的角斗中被耗掉;加之一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中追求“政績”的短期行為而造成的負(fù)面效應(yīng)就更大。事實(shí)證明,財(cái)源建設(shè)整體運(yùn)作機(jī)制存在弊端——財(cái)源的開發(fā)培育缺乏社會(huì)內(nèi)在動(dòng)力。市場經(jīng)濟(jì)體制下,財(cái)政職能轉(zhuǎn)向滿足社會(huì)公共需要之后,給財(cái)源的建設(shè)賦予了新的含義、提出了新的要求,決不是不再抓財(cái)源建設(shè),尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),解決財(cái)政困難的根本出路在于培植和壯大財(cái)源。因此,在財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的過程中,財(cái)政參與財(cái)源的建設(shè),應(yīng)在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢、注意調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)科技進(jìn)步和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制等方面多花力氣,重點(diǎn)放在保持主體財(cái)源、拓展新興財(cái)源、培育后續(xù)財(cái)源上,確保財(cái)政實(shí)力的不斷壯大。具體地說,公共財(cái)政下的財(cái)源建設(shè),我們認(rèn)為應(yīng)具有以下特點(diǎn):

第一,財(cái)源建設(shè)的主體不再是政府,更不是單純的財(cái)政行為,而是全社會(huì)各類經(jīng)濟(jì)成分的市場主體。

第二,政府不再插入微觀經(jīng)濟(jì)的具體經(jīng)營管理,著重于公共管理、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的條件和環(huán)境;同時(shí)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和鼓勵(lì)競爭的原則,為各類經(jīng)濟(jì)的企業(yè)提供公平的稅收政策,不搞特殊化的稅收優(yōu)惠和稅收歧視,堅(jiān)持依法理財(cái),堅(jiān)持“國民待遇”原則。

第三,改革預(yù)算管理,推進(jìn)依法理財(cái),堅(jiān)持早編預(yù)算,細(xì)編預(yù)算,并從基層編起,按標(biāo)準(zhǔn)、定額和具體項(xiàng)目落實(shí)預(yù)算內(nèi)容,加大預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排力度,提高政府宏觀調(diào)控能力。

第四,實(shí)施縣級(jí)財(cái)政綜合改革,努力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)源建設(shè),加大對(duì)困難縣的支持力度,推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政上規(guī)模、上水平,改變?cè)S多地、縣“吃飯財(cái)政”的局面?？h級(jí)財(cái)政是國家財(cái)政體系的重要組成部分,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的紐帶;縣級(jí)財(cái)政狀況的好壞,是能否振興地方經(jīng)濟(jì)、加快貧困地區(qū)開發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此,縣級(jí)財(cái)政狀況如何,直接制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,只有縣級(jí)財(cái)政搞活了,財(cái)源充裕了,地方經(jīng)濟(jì)才能振興,國家財(cái)政的振興也才真正有望。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),堅(jiān)持科學(xué)的財(cái)政支出順序按照公共財(cái)政的范圍要求,在當(dāng)前聚財(cái)有限和用財(cái)無限的矛盾非常突出的情況下,重新界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍,嚴(yán)格支出順序,保證重點(diǎn)需要。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)體制改革,對(duì)現(xiàn)有財(cái)政供給部門進(jìn)行全面調(diào)查,嚴(yán)控人員編制和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),下決心壓縮一些不必要的行政事業(yè)費(fèi),堅(jiān)持抑制財(cái)政供養(yǎng)人員及其經(jīng)費(fèi)增長過快的勢頭。對(duì)用在建設(shè)方面的財(cái)政資金應(yīng)把握以下原則:第一,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、天然壟斷的產(chǎn)業(yè)及公共工程建設(shè)方面。第二,對(duì)關(guān)系國計(jì)民生、控制國民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政還要投資,但必須保證效果,避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè),要真正對(duì)這部分資金的使用負(fù)責(zé)。第三,嚴(yán)防財(cái)政資金投入到一般加工工業(yè)上,即財(cái)政應(yīng)堅(jiān)決退出生產(chǎn)領(lǐng)域。

4.逐步理順財(cái)政和國有企業(yè)的關(guān)系建立公共財(cái)政,矛盾的焦點(diǎn)主要集中在長期以來財(cái)政已在競爭性領(lǐng)域進(jìn)行了大量投資,建立了為數(shù)眾多的國有企業(yè),這些國有企業(yè)仍是我國財(cái)政收入的支柱和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這樣,理順財(cái)政和國有企業(yè)的關(guān)系,調(diào)整財(cái)政對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的投入,也就成為財(cái)政轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。

第一,建立公共財(cái)政的關(guān)鍵,首先必須是實(shí)現(xiàn)財(cái)政由生產(chǎn)性向非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)變,但這并不意味著財(cái)政要退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政不要向競爭性領(lǐng)域延伸,要把對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營方面的投入逐步轉(zhuǎn)到支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和其他社會(huì)公共需要方面(也就是說財(cái)政逐步減少向競爭性領(lǐng)域的投資)。因此,要處理好財(cái)政和國有企業(yè)的關(guān)系,首先必須發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控職能,即財(cái)政作為兩大宏觀調(diào)控的政策工具之一,要在堅(jiān)持優(yōu)化國有資產(chǎn)配置、正確認(rèn)識(shí)和處理好國有資產(chǎn)合理流動(dòng)和制止國有資產(chǎn)流失的關(guān)系方面充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞,我國國有資產(chǎn)總量已有8萬多億元,這是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速、穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)第二、三步戰(zhàn)略目標(biāo)的雄厚物質(zhì)力量。但現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不合理,經(jīng)營粗放、管理滑坡、效益不好,必須下大決心、花大力氣推進(jìn)國有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新,果斷地進(jìn)行其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整(包括企業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整),積極發(fā)展資本市場,引導(dǎo)和盤活國有資產(chǎn)存量,促進(jìn)其合理流動(dòng)和有效配置。在這個(gè)過程中,要合理調(diào)整分配格局和支出結(jié)構(gòu),切實(shí)履行財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督的功能,解決好分配不公、混亂的狀況。通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu),以必要的增量帶動(dòng)國有資產(chǎn)在較大范圍、數(shù)量上的合理流動(dòng)促進(jìn)其在流動(dòng)中增值增效;通過投入方式的轉(zhuǎn)變,為市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)平等競爭創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境,充分發(fā)揮財(cái)政在國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的宏觀調(diào)控作用,更有力地支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

第二,進(jìn)一步減少財(cái)政對(duì)國有微觀企業(yè)的事務(wù)性管理,這是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)。同時(shí)也要徹底取消財(cái)政對(duì)國有企業(yè)的經(jīng)營性乃至政策性虧損補(bǔ)貼,使那些長期虧損、資不抵債的國有企業(yè)依法破產(chǎn),國家財(cái)政不應(yīng)再對(duì)企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任,只以投入的資本額對(duì)其債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。應(yīng)促使企業(yè)盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,這樣,財(cái)政才能真正卸下“包袱”,從而也才真正能把有限的財(cái)力用到調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化配置資源、調(diào)節(jié)收入的分配等公共職能上。

5.建立和完善財(cái)政法規(guī),這是轉(zhuǎn)換財(cái)政職能、建立公共財(cái)政框架的保障建立公共財(cái)政需要與之相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)體系作保障,使之具有穩(wěn)定性、普遍性和規(guī)范性。公共財(cái)政有一個(gè)建立、發(fā)展和完善的過程,而與之相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)體系也有一個(gè)建立、發(fā)展和完善的過程。因此,必須認(rèn)真總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),勇于探索、創(chuàng)新,圍繞公共財(cái)政“職能明確,體制完善,調(diào)控有力,支出規(guī)范,保障可靠”的總體目標(biāo),制定一部《公共財(cái)政法》,為建立公共財(cái)政的框架創(chuàng)造良好條件。

6.實(shí)施規(guī)范的政府采購制度

政府采購是實(shí)現(xiàn)反經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)、合理配置資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的強(qiáng)有力工具。必須健全和完善之,規(guī)范其運(yùn)作行為和程序,逐步把采購范圍擴(kuò)大到財(cái)政專項(xiàng)支出領(lǐng)域。

7.將社會(huì)保障基金納入財(cái)政預(yù)算管理

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“社會(huì)保障”的本質(zhì)涵義是政府保障。從我國的情況來看,社會(huì)保障制度不健全的原因很多,其中政府財(cái)力有限、財(cái)政支持力度不夠應(yīng)是主要原因。因此,我國社會(huì)保障制度的健全與發(fā)展,很大程度上依賴于國家財(cái)政的財(cái)力支持。總之,在宏觀調(diào)控這個(gè)廣闊舞臺(tái)上,要謀求政府財(cái)政職能的逐步轉(zhuǎn)變及作用更大程度的發(fā)揮,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須適應(yīng)

形勢,轉(zhuǎn)變思路,高瞻遠(yuǎn)矚,進(jìn)一步提高理財(cái)水平和駕馭全局的能力,推進(jìn)跨世紀(jì)公共財(cái)政的改革與發(fā)展。

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