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一、公共政策正義性的價(jià)值基礎(chǔ)

從統(tǒng)治行政到管理行政，從服務(wù)型政府到公共治理，政府的服務(wù)范圍越來越寬泛，介入的社會(huì)事務(wù)越來越多，需要處理的社會(huì)問題和矛盾同公民的需求和愿望有很大差距，作為利維坦的怪獸是不得不必須的罪惡，但隨著民主進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的粗暴、強(qiáng)制性命令手段已不適應(yīng)決策民主化、科學(xué)化進(jìn)程，根據(jù)中國歷史文化傳統(tǒng)和制度延續(xù)，學(xué)者王紹光把政策議程的設(shè)置歸為“關(guān)門模式、內(nèi)參模式、上書模式、動(dòng)員模式、借力模式、外壓模式”。隨著利益分化的加劇，專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的作用越來越來，關(guān)門模式和動(dòng)員模式日漸式微，內(nèi)參模式成為常態(tài)，上書模式和借力模式時(shí)有耳聞，外壓模式出現(xiàn)頻繁。單一行政命令的動(dòng)員型管理正轉(zhuǎn)向多元化回應(yīng)型服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政府履行的職能越來越多，雖然有制度和技術(shù)層面的支撐，但“市場(chǎng)失靈”下的政府干預(yù)同樣會(huì)陷入“政府失靈’的怪圈。作為理性治理方法的公共政策擔(dān)負(fù)著資源配置和利益分配的重任，因此，公平、公正就是政策評(píng)估繞不過去的“卡夫丁”峽谷。和諧社會(huì)決不是一個(gè)沒有利益沖突的社會(huì)，而是一個(gè)有能力解決和化解利益沖突，并由此實(shí)現(xiàn)利益大體均衡的社會(huì)。利益表達(dá)是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達(dá)渠道有助于公共政策問題的認(rèn)定和保證政策的利益取向，也是化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。探究我國公共政策制定中利益表達(dá)所存在的問題并有針對(duì)性地加以完善，才能保證公眾利益訴求得以廣泛表達(dá)，確保公共政策公平公正。權(quán)威專家俞吾金教授提出，公平正義是當(dāng)代文明社會(huì)的基本價(jià)值觀念,作為后發(fā)國家的中國還缺乏作為現(xiàn)代公平正義價(jià)值觀念的支援意識(shí)的文化土壤。就分配正義而言，孔孟儒家主張政治的目的在于實(shí)現(xiàn)和保障民眾的私利，公家之利則用于維持國家的運(yùn)轉(zhuǎn)及養(yǎng)老、救濟(jì)、賑災(zāi)等社會(huì)福利，這些觀念轉(zhuǎn)化為歷史上的土地、賦稅、農(nóng)商、教育、社會(huì)保障等相關(guān)制度。”就政治哲學(xué)而言，孔孟從“天”、“正名”和“民本論證政治合法性的根據(jù)，其中蘊(yùn)含有公共責(zé)任意識(shí)和民權(quán)意識(shí)的萌芽。”因此，程序正義是前提，效果最優(yōu)是目標(biāo)。公共政策程序正義是在公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)與終止的過程中，依照憲法與行政法規(guī)的要求，按照法定的順序、方式與步驟作出政策選擇的行動(dòng)。其內(nèi)在價(jià)值在于確保政策選擇不偏離公共性的方向，以及國家公共權(quán)力在決策過程中對(duì)公民權(quán)利的尊重和社會(huì)秩序的自覺合理建構(gòu)。

二、公共政策評(píng)估的方法演進(jìn)

西方政策評(píng)估研究自19世紀(jì)末開始至現(xiàn)在可分為四個(gè)階段，第一階段是政策效果評(píng)估階段，自19世紀(jì)末到二戰(zhàn)前夕，主要關(guān)注點(diǎn)是政策實(shí)施的效率與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，第二階段是1945年至20世紀(jì)70年代初，關(guān)注點(diǎn)是評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和實(shí)用性分析；第三階段是20世紀(jì)70年代至80年代中期，關(guān)注點(diǎn)是政策價(jià)值取向，即政策所體現(xiàn)的社會(huì)公平、公正問題；第四階段是20世紀(jì)80年代中期以后，關(guān)注點(diǎn)是政策評(píng)估過程中的多方需求，多元互動(dòng)，綜合了對(duì)政策效率、政策公正性的共同關(guān)注。美國學(xué)者豪斯曾將西方政策評(píng)估方法劃分為八類；近代以來，弗里曼和瓦斯康塞洛斯等人提出，評(píng)估的目標(biāo)是為了增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)公正、意識(shí)形態(tài)，特別是民主的發(fā)展，于是，他們提出了批判社會(huì)理論評(píng)估，執(zhí)行過程中采取價(jià)值堅(jiān)持和價(jià)值批判的立場(chǎng)，并擁護(hù)政治民主理念，與此同時(shí)，在社會(huì)價(jià)值觀方面與利益相關(guān)者批判性地銜接，綜合運(yùn)用多種方法進(jìn)行評(píng)估，如響應(yīng)式評(píng)估、參與式評(píng)估、民主審議評(píng)估等。我國對(duì)公共政策科學(xué)性的研究肇始于20世紀(jì)80年代中后期，陳振明認(rèn)為,公共政策評(píng)估方法主要有前后對(duì)比法、實(shí)驗(yàn)和準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ头?、影子控制法等。徐家良認(rèn)為,公共政策評(píng)估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個(gè)方面去進(jìn)行。公共政策評(píng)估除了項(xiàng)目驗(yàn)證等技術(shù)性的分析之外，還應(yīng)從組織情景、組織理念、問題情景、社會(huì)目標(biāo)、社會(huì)基本價(jià)值理念等方面對(duì)公共政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)復(fù)述、分析、批判、再復(fù)述、再分析等不斷的辯證評(píng)價(jià)。

三、改進(jìn)和提升評(píng)估的措施與手段

1956年，政策科學(xué)家拉斯韋爾把政策過程研究分解為情報(bào)、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止和評(píng)估七個(gè)階段，這種根據(jù)政策過程劃分不同階段的理論被稱為階段論或階段模型。80年代中后期以來，又出現(xiàn)了制度性的理性選擇理論、間斷—平衡框架、政策評(píng)估框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和多源流分析框架等。保羅·薩巴蒂爾（Sabatier，PaulA）與漢克·C·簡(jiǎn)金斯·史密斯（Jenkins—SmithHankC）提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架較好地分析了導(dǎo)致政策變遷的演化路徑，關(guān)注政策子系統(tǒng)中基于不同信念而結(jié)成的倡導(dǎo)聯(lián)盟，同時(shí)注意聯(lián)盟之間的互動(dòng)關(guān)系與政策子系統(tǒng)外部要素與環(huán)境相互作用而備受學(xué)界關(guān)注；此外，約翰、金登在1984年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中提出的多源流分析模型也非常適應(yīng)目前我國的實(shí)際情況，通過問題流、政策流和政治流三股溪流的并行與交匯，以焦點(diǎn)事件的觸發(fā)機(jī)制為時(shí)機(jī)，用調(diào)查實(shí)驗(yàn)和定性分析，讓不同的利益相關(guān)者參與到評(píng)估過程中，用多元的方法全面感知與把握政策效果，查找政策漏洞，修正與改善政策的實(shí)施效果。首先，轉(zhuǎn)變政策制定和評(píng)估理念。公共政策評(píng)估主體就是直接或間接地參與公共政策評(píng)估過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。政策制定時(shí)要考慮到不同的支持聯(lián)盟與焦點(diǎn)問題，要體現(xiàn)統(tǒng)治階層的意志和公民的利益訴求，要及時(shí)地感知和搜素問題流，用科學(xué)的判斷前瞻性的眼光來解決社會(huì)問題。例如，可以設(shè)立專門評(píng)估委員會(huì)，該委員會(huì)由各利益集團(tuán)的代表所組成，委員會(huì)的成員并不直接參與政策的制定和執(zhí)行過程，也不作為評(píng)估主體或客體出現(xiàn)，它的作用在于整個(gè)過程的具體工作上，避免人為因素導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果丟失或瞞報(bào)。其次，完善制度，形成多方參與評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估組織的作用。對(duì)于政策的評(píng)估，要以法律形式確保其能夠長(zhǎng)效保持。不是一個(gè)偶然的公民或社團(tuán)組織參與，也不是一個(gè)象征性的意見調(diào)查。而是作為一個(gè)考核政府的指標(biāo)實(shí)實(shí)在在的把公平評(píng)估結(jié)果放入到社會(huì)管理實(shí)踐中。目前，公共政策評(píng)估缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)和認(rèn)真態(tài)度，評(píng)估的工作方法與方式主要是以政府為主，評(píng)估成本意識(shí)不強(qiáng)，評(píng)估積極主動(dòng)性孱弱，往往是花費(fèi)大量時(shí)間金錢，評(píng)估結(jié)果多傾向與有利于政府自身的方向，造成評(píng)估結(jié)果的可信度下降。政策評(píng)估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評(píng)估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評(píng)估活動(dòng)之中，即可稱之為政策評(píng)估中的公民參與。⑨因此，要注重介于政府和民眾之間的第三方中介組織，由官員、專家、學(xué)者、政策受益對(duì)象共同組成評(píng)估組織，通過權(quán)威性和廣泛性的聯(lián)盟，避免內(nèi)耗造成能量場(chǎng)的散失，凝聚力與感召力不強(qiáng)的局面出現(xiàn)，用政治流和政策流的適時(shí)交匯來打開“機(jī)會(huì)之窗”，政策制定、實(shí)施、修正、終結(jié)各個(gè)階段都進(jìn)行跟進(jìn)式評(píng)估，及時(shí)糾偏，努力提升政策評(píng)估的效用。再次，評(píng)估指標(biāo)與方法要切合中國國情。制度生長(zhǎng)的土壤具有共性和個(gè)性。西方的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)是在后工業(yè)化時(shí)期和信息化時(shí)代基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，目前我國尚處于工業(yè)化初期，在工業(yè)化向信息化躍進(jìn)的階段，用過高的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和過于現(xiàn)代化的評(píng)估技術(shù)手段會(huì)不適應(yīng)我國現(xiàn)代化的實(shí)際，所以，構(gòu)建適合我國國情的公共政策評(píng)估指標(biāo)體系，比如GDP的績(jī)效增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)措施的同步進(jìn)行，收入差距的縮小與人民幸福感指數(shù)的提升，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品提供的完善程度，養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的推進(jìn)程度等等，都必須與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。復(fù)次，評(píng)估信息化和常態(tài)化。目前的政策評(píng)估多是在實(shí)踐中遇到了阻力和問題才進(jìn)行聽證、論證，沒有建立信息庫與常態(tài)化評(píng)估模式。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)時(shí)代信息化的優(yōu)勢(shì)，廣泛搜尋與政策內(nèi)容相關(guān)的關(guān)注信息，進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)評(píng)與數(shù)據(jù)采集，適時(shí)分析輿論傾向，少用價(jià)值判斷引導(dǎo)，多用事實(shí)證據(jù)論證，用數(shù)據(jù)和事實(shí)驗(yàn)證，用豐富的信息資料內(nèi)容來讓政策對(duì)象理解政策，進(jìn)行合理化評(píng)估；常態(tài)化的評(píng)估方式就要有健全的組織與人員，積極主動(dòng)地形成慣例和制度，每出臺(tái)一項(xiàng)政策就要注意配套相應(yīng)的評(píng)估辦法、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和參與途徑，充分保障廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，行使好自身的權(quán)利與義務(wù)。

四、結(jié)語

政策評(píng)估應(yīng)該具有適用性、適當(dāng)?shù)膬r(jià)值導(dǎo)向、應(yīng)該簡(jiǎn)單易行。評(píng)估既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)，評(píng)估的價(jià)值取向與方法一定程度上是政策環(huán)境的產(chǎn)物，是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，由于受到統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的影響，受到預(yù)算資金和價(jià)值導(dǎo)向的限制，缺乏系統(tǒng)性的分析，因此，設(shè)計(jì)和選擇評(píng)估模式與方案時(shí)要具有正確的普世價(jià)值，評(píng)估應(yīng)專注于政策目的，不應(yīng)為迎合和緊密聯(lián)系統(tǒng)治階級(jí)而成為證明“現(xiàn)有政策和統(tǒng)治是卓越而有效”的工具。應(yīng)把政策評(píng)估是否以提高社會(huì)效率和增加社會(huì)福利作為一個(gè)客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，用量化和統(tǒng)計(jì)分析的方法避免自身價(jià)值傾向影響評(píng)估效果。公平、正義作為人類具有永恒意義的價(jià)值追求和基本行為準(zhǔn)則,是時(shí)值21世紀(jì)的中國乃至世界呼喚的時(shí)代主題。在我國由一個(gè)傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)型過程中,公平、正義的實(shí)現(xiàn)程度更是衡量社會(huì)進(jìn)步的重要指標(biāo)。公共利益是公共行政研究的邏輯起點(diǎn),是現(xiàn)代政府公共政策制定和執(zhí)行的價(jià)值取向。公共利益作為一種價(jià)值主要體現(xiàn)為正義價(jià)值。公平、正義是評(píng)價(jià)公共利益正當(dāng)與否的價(jià)值性標(biāo)準(zhǔn)，亦是公共利益獲得正當(dāng)性評(píng)價(jià)的結(jié)果,這種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了公共利益與正義的統(tǒng)一性。以公平、正義的標(biāo)準(zhǔn)來審視當(dāng)前中國城市化進(jìn)程中公共利益的實(shí)現(xiàn)問題是最恰當(dāng)?shù)慕嵌取?/p>

作者：周榮超單位：河南大學(xué)民生學(xué)院