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[摘要]本文探討了我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)的重新定位問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)應(yīng)定位于：對(duì)有關(guān)政府金融管理機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，即對(duì)他們行使法定職能的管理績(jī)效審計(jì)。從國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、金融監(jiān)督和發(fā)揮金融審計(jì)職能以及金融監(jiān)督環(huán)境等方面來(lái)看，我國(guó)開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)勢(shì)在必行，也具有現(xiàn)實(shí)可能性。實(shí)現(xiàn)金融管理績(jī)效審計(jì)目標(biāo)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有效推進(jìn)實(shí)施金融管理績(jī)效審計(jì)需要夯實(shí)法律、監(jiān)管和質(zhì)量三項(xiàng)基礎(chǔ)工作。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家審計(jì)；金融審計(jì)；定位

管理學(xué)永恒的兩大主題就是做正確的事和正確地做事。國(guó)家金融審計(jì)經(jīng)過(guò)十來(lái)年的探索和總結(jié)，形成了一整套有效的審計(jì)方式方法，基本上解決了正確地做事的問(wèn)題。面臨新形勢(shì)和新要求，做正確的事的問(wèn)題應(yīng)該是我們國(guó)家金融審計(jì)人員不斷思考并需要解決的問(wèn)題。為有效發(fā)揮我國(guó)金融審計(jì)作用，本文將深入探討國(guó)家金融審計(jì)的重新定位問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出及國(guó)家金融審計(jì)的重新定位

目前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)仍面臨著審計(jì)任務(wù)繁重和審計(jì)力量不足的矛盾。如審計(jì)署南京特派辦成立15年以來(lái)，盡管每年都要投入大量的人力和財(cái)力，每年也只能審計(jì)一至兩家金融機(jī)構(gòu)，所檢查的金融分支機(jī)構(gòu)在10個(gè)左右，審計(jì)覆蓋面一般低于30%.至今，轄區(qū)內(nèi)的四大國(guó)有商業(yè)銀行中尚有中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行從未審計(jì)過(guò)，更不用提及審計(jì)中小金融機(jī)構(gòu)了。這對(duì)矛盾之所以比較突出，一方面是由于審計(jì)力量不足；但更重要的是與國(guó)家審計(jì)的職能和任務(wù)不盡明確有關(guān)。這主要表現(xiàn)在國(guó)家金融審計(jì)與政府金融監(jiān)督管理部門(mén)的職能劃分不清，存在交叉重復(fù)、政府資源使用效率低下的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題必須要考慮“做正確的事”的問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō)，根據(jù)新形勢(shì)的需要，我們有必要從理論上對(duì)國(guó)家金融審計(jì)重新定位問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

我們認(rèn)為，審計(jì)制度是國(guó)家的基本政治制度之一，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)在于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，在于對(duì)政府行為績(jī)效的監(jiān)督。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家金融審計(jì)目標(biāo)是，促進(jìn)政府金融管理機(jī)構(gòu)充分有效地行使權(quán)力，以防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保證國(guó)家的金融安全。國(guó)家金融審計(jì)的職能定位應(yīng)該是：對(duì)有關(guān)政府金融管理機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，即金融管理績(jī)效審計(jì)，包括對(duì)央行出臺(tái)的貨幣政策的合理性、財(cái)政部的有關(guān)金融企業(yè)政策及其資產(chǎn)管理情況以及對(duì)銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督效率和效果進(jìn)行審計(jì)。

根據(jù)上述目標(biāo)和定位，金融管理績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容是對(duì)政府金融管理部門(mén)行為的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“效果性”，即對(duì)金融管理績(jī)效進(jìn)行綜合考核和評(píng)價(jià)。具體地說(shuō)要考核和評(píng)價(jià)以下四項(xiàng)內(nèi)容：

1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策的調(diào)整是否及時(shí)有效；2.監(jiān)管內(nèi)控制度的健全性，包括監(jiān)管制度辦法是否完備，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置是否科學(xué)合理，崗位職責(zé)是否明確；3.監(jiān)管運(yùn)行的合規(guī)性，包括監(jiān)管政策法規(guī)是否得到貫徹落實(shí)，監(jiān)管是否全面、實(shí)施過(guò)程各個(gè)程序、環(huán)節(jié)是否都符合法律和制度規(guī)定；4.監(jiān)管內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行的有效性，其結(jié)果即表現(xiàn)為監(jiān)管績(jī)效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成監(jiān)管任務(wù)效率高、監(jiān)管成本低；有效果是指實(shí)施監(jiān)管取得預(yù)期結(jié)果；有效益是指監(jiān)管過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生了正的“外部效應(yīng)”，促進(jìn)了金融的創(chuàng)新與發(fā)展，維護(hù)了金融良好運(yùn)行。

二、開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)的必要性和可能性分析

近些年來(lái)，國(guó)家金融審計(jì)以財(cái)務(wù)收支真實(shí)性為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)質(zhì)量為主線(xiàn)，在促進(jìn)整頓和規(guī)范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要的作用。但著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，探索并積極開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)是由以下必要性和可能性所決定的。

（一）開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)是體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)、適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求

權(quán)力與制衡是現(xiàn)代民主國(guó)家政治制度的基本要素，也是確立國(guó)家政治制度的重要原則，而國(guó)家審計(jì)制度符合這一現(xiàn)代民主社會(huì)的法治原則。國(guó)家審計(jì)制度是國(guó)家政治制度的重要組成部分，其本質(zhì)就是促進(jìn)政府行為的規(guī)范，促進(jìn)政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高，從而最終促進(jìn)政府行政效率的提高。隨著我國(guó)社會(huì)主義民主化進(jìn)程的加快，行政體制改革的深入和政府職能的重大調(diào)整，開(kāi)展國(guó)家績(jī)效審計(jì)已成為我國(guó)民主政治建設(shè)的必然要求。

首先，加強(qiáng)對(duì)政府績(jī)效審計(jì)是民主政治的基本要求。開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，即對(duì)政府的投入產(chǎn)出、政府行為的效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，能夠滿(mǎn)足人民群眾監(jiān)督的需要，這是民主政治的基本要求。其次，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)有助于提高政府績(jī)效?？?jī)效評(píng)估有助于政府管理目標(biāo)的分化和資源的合理配置，促進(jìn)政府部門(mén)形成濃厚的績(jī)效意識(shí)，從而把提高績(jī)效的努力貫穿于行政管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這將從根本上促進(jìn)政府行政效率的提高，從而有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。同時(shí)，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)有利于提高政府信譽(yù)和形象，有助于廣大群眾了解、監(jiān)督和參與政府的工作，有助于提高政府透明度，從而推進(jìn)了社會(huì)主義民主政治的建設(shè)。

相應(yīng)地，作為國(guó)家審計(jì)重要組成部分的國(guó)家金融審計(jì)也應(yīng)將開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)作為今后工作的定位，這既體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的要求，也適應(yīng)了我國(guó)民主政治發(fā)展的必然要求。

（二）開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)是加強(qiáng)宏觀(guān)金融監(jiān)督、完善金融監(jiān)管體制的迫切要求

從轉(zhuǎn)軌國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要加強(qiáng)金融監(jiān)管，就必須首先加強(qiáng)對(duì)金融監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管部門(mén)腐敗行為的防范。

當(dāng)前，由于監(jiān)管法制不健全，監(jiān)管行為隨意性較為嚴(yán)重。同時(shí)，執(zhí)行監(jiān)管者缺乏監(jiān)督，也容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和尋租行為。金融監(jiān)管本身是為了維護(hù)市場(chǎng)機(jī)能的正常發(fā)揮，如果在這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，不僅金融市場(chǎng)的資源配置機(jī)能會(huì)受到扭曲，配置效率會(huì)大大降低，而且會(huì)由于公平競(jìng)爭(zhēng)的原則得不到維護(hù)，使得金融監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威和信譽(yù)受到損害，最終將有可能破壞整個(gè)信用體系，造成金融市場(chǎng)秩序混亂，危及國(guó)家金融安全，甚至導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

開(kāi)展金融管理績(jī)效審計(jì)，就是從審計(jì)監(jiān)督的角度對(duì)政府金融監(jiān)管部門(mén)實(shí)施再監(jiān)督，以完善金融監(jiān)管體制、規(guī)范監(jiān)管主體行為。一方面，通過(guò)對(duì)監(jiān)管運(yùn)行的合規(guī)性、科學(xué)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不斷促進(jìn)監(jiān)管體系的完善和監(jiān)管職能的改進(jìn)。只有監(jiān)管資源得到配置優(yōu)化，監(jiān)管運(yùn)行才能富有效率，也才能取得良好的監(jiān)管績(jī)效。另一方面，通過(guò)檢查并向有關(guān)利害關(guān)系人提供金融監(jiān)管責(zé)任履行情況的信息，促進(jìn)被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門(mén)改進(jìn)工作，更好地履行金融監(jiān)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任，其著眼點(diǎn)在于關(guān)注金融監(jiān)管的目標(biāo)和結(jié)果，評(píng)價(jià)金融監(jiān)管與金融體系運(yùn)行的關(guān)系，倡導(dǎo)和促進(jìn)形成一種全新的、面向結(jié)果的監(jiān)管理念。

（三）開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是充分發(fā)揮國(guó)家金融審計(jì)職能、搶占金融監(jiān)督制高點(diǎn)的要求

憲法規(guī)定我國(guó)實(shí)行的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度屬于最高效力的監(jiān)督形式，而國(guó)家金融審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度的一個(gè)重要范疇，也應(yīng)當(dāng)是一種最高效力的監(jiān)督形式。但在實(shí)踐中，國(guó)家金融審計(jì)往往被混淆或等同于政府金融監(jiān)管部門(mén)的金融監(jiān)管、財(cái)稅部門(mén)的財(cái)務(wù)稽查，甚至其他一些常規(guī)經(jīng)濟(jì)檢查。其主要原因在于國(guó)家金融審計(jì)的職能定位不準(zhǔn)，其主要表現(xiàn)為：

一是“群龍治水、重復(fù)監(jiān)管”。國(guó)家金融審計(jì)與其他金融監(jiān)督部門(mén)由于缺乏相互間權(quán)責(zé)的明確界定和職能的嚴(yán)格定位，使得這些部門(mén)常常利用其各自享有的行政監(jiān)督權(quán)各行其事，進(jìn)行無(wú)休止、短期應(yīng)景運(yùn)動(dòng)式的檢查，施以炫耀式的監(jiān)管措施。這必然造成“群龍治水”的局面。

二是國(guó)家金融審計(jì)有“越俎代皰”之嫌，導(dǎo)致“監(jiān)管誤區(qū)”和“監(jiān)管盲區(qū)”同時(shí)并存。一方面國(guó)家金融審計(jì)與其他金融專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)一樣直接將一些大型金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、負(fù)債和損益情況作為審計(jì)重點(diǎn)，但都缺乏關(guān)于經(jīng)營(yíng)效益和管理等深層次的分析評(píng)價(jià)和比較研究。另一方面，國(guó)家金融審計(jì)卻很少審計(jì)中小銀行及資產(chǎn)管理公司、信托公司、信用社、證券公司、各種基金等非銀行金融機(jī)構(gòu)，更不用說(shuō)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管情況進(jìn)行再監(jiān)督。

回顧多年來(lái)的國(guó)家金融審計(jì)，基本上是根據(jù)政府的要求查處問(wèn)題，缺乏從金融整體運(yùn)行上揭露問(wèn)題。再?gòu)膶徲?jì)的覆蓋面和審計(jì)的深度來(lái)看，也難以達(dá)到防范和預(yù)防整體金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融安全的目標(biāo)。重復(fù)監(jiān)管必然造成“監(jiān)管過(guò)度”和“監(jiān)管真空”并存，不僅沒(méi)有觸及金融企業(yè)不完善的治理結(jié)構(gòu)，反而影響金融企業(yè)內(nèi)部正常的經(jīng)營(yíng)管理，造成對(duì)金融監(jiān)管理念的扭曲、監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管資源的損失浪費(fèi)。

為了擺脫這一困境，國(guó)家金融審計(jì)的職能亟需明確定位，而將這一職能定義為金融管理績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)，不僅為金融審計(jì)賦予了全新的內(nèi)涵，而且為金融審計(jì)開(kāi)辟了更為廣闊的天地。

一方面，隨著對(duì)金融政策制訂部門(mén)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督，可以從更高層次上發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在金融監(jiān)督領(lǐng)域中的作用，促進(jìn)被監(jiān)管者——政府金融監(jiān)督和管理部門(mén)改進(jìn)工作，更好地履行金融監(jiān)管經(jīng)濟(jì)責(zé)任。