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      審計體制改革

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      審計體制改革

      一、我國審計體制的現(xiàn)狀和評析

      (一)我國審計體制的現(xiàn)狀

      l.領(lǐng)導(dǎo)體制

      審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制,是指審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制,它具有三個顯著的特征:一是審計機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo);二是地方審計機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,同時受本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo);三是地方審計機(jī)關(guān)的審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

      2.機(jī)構(gòu)設(shè)置

      我國審計機(jī)關(guān)有兩種,即中央審計機(jī)關(guān)和地方審計機(jī)關(guān)。中央審計機(jī)關(guān)是在國務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計機(jī)關(guān),即審計署。審計署是國務(wù)院的組成部門,是我國的最高審計機(jī)關(guān),它具有雙重法律地位:一方面,它作為中央政府的組成部門,要接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的決定、命令,以獨(dú)立的行政主體從事活動,直接審計管轄范圍內(nèi)的審計事項(xiàng);另一方面,審計署作為我國的最高審計機(jī)關(guān),在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下,主管全國的審計工作。地方審計機(jī)關(guān),是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計機(jī)關(guān)。

      3.審計機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)

      審計法第十條規(guī)定:“審計機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要,可以在其審計管轄范圍內(nèi)派出審計特派員。審計特派員根據(jù)審計機(jī)關(guān)的授權(quán),依法進(jìn)行審計工作?!卑凑赵摋l規(guī)定,我國審計機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類,即審計機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門派出機(jī)構(gòu)。目前,審計署在地方18個城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu),稱審計署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門派出機(jī)構(gòu),是審計機(jī)關(guān)派駐本級政府其他部門的審計機(jī)構(gòu)?,F(xiàn)在審計署在國務(wù)院25個部門設(shè)立了派出機(jī)構(gòu),一些地方審計機(jī)關(guān)也根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立了駐部門派出機(jī)構(gòu)。

      審計機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是審計機(jī)關(guān)派出的工作機(jī)構(gòu),其審計職權(quán)依靠派出的審計機(jī)關(guān)授予。因此,它不是一級審計機(jī)關(guān),而是審計機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu),只能在審計機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開展活動,作出具體行政行為。

      4.審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和人員配置

      為保證審計機(jī)關(guān)及其審計人員依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán),我國遵循國際慣例對審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計人員的任職條件等,都作了嚴(yán)格規(guī)定。審計署審計長的任免程序是:由國務(wù)院總理提名,全國人民代表大會決定人選,全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定任免;審計署副審計長由國務(wù)院任免。全國人民代表大會有權(quán)罷免審計長。地方審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序是:正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名,本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免,報上一級人民政府備案;副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免。另外,地方各級審計機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免,應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見。

      在任期內(nèi)撤換審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人,必須符合下列條件之一:一是審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因犯罪被追究刑事責(zé)任;二是因嚴(yán)重違法失職受到行政處分;三是因身體健康原因不宜繼續(xù)擔(dān)任審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的;四是有不符合國家規(guī)定的其他任職條件的。否則,不得隨意撤換審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。

      審計監(jiān)督是一項(xiàng)原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作,要求審計人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì),具備與其所從事的審計工作相適應(yīng)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力。具體來說,審計機(jī)關(guān)配備的審計人員既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)和政策,掌握審計及相關(guān)專業(yè)知識,有一定的審計或者其他相關(guān)專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn),具有調(diào)查研究、綜合分析、專業(yè)判斷和文字表達(dá)能力,又要遵守依法審計、客觀公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實(shí)行回避、保守秘密等職業(yè)道德。

      5.經(jīng)費(fèi)來源

      審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證,是審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件。在我國立法中,行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對政府的財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督,與政府財政部門存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此,審計法規(guī)定,審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算,由本級人民政府予以保證。

      (二)對我國現(xiàn)行審計體制的評析

      在建立國家審計制度的初期,我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時期的國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時期,財經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重,弄虛作假和會計信息失真現(xiàn)象仍比較普遍,內(nèi)部控制和財務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn);在這種情況下,實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計模式,有利于更好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序,加強(qiáng)廉政建設(shè),促進(jìn)依法行政,保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在:一是有利于審計工作貼近政府出臺的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署,圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心,服務(wù)大局,切實(shí)加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計監(jiān)督,促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時效性比較強(qiáng)。在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下,審計機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財經(jīng)法規(guī)問題,積極配合有關(guān)部門查處大案要案,較好地發(fā)揮審計監(jiān)督在維護(hù)財經(jīng)秩序,促進(jìn)廉政建設(shè),懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用,從而促進(jìn)政府各部門依法行政,加強(qiáng)管理,完善法制,建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級人大更好地支持和監(jiān)督審計工作。按照我國《審計法》的規(guī)定,審計機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會報告本級預(yù)算執(zhí)行情況及其他財政收支審計工作報告,這為各級人大了解、支持和監(jiān)督審計工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級審計機(jī)關(guān)實(shí)行本級政府行政首長和上一級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,也有利于審計系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè),使全國審計工作形成一個有機(jī)的整體。

      審計機(jī)關(guān)成立以來,特別是黨的十五大以來,全國審計機(jī)關(guān)和廣大審計人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心,認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé),全面開展預(yù)算執(zhí)行審計和其他各項(xiàng)審計工作,取得了顯著成績。同時,審計事業(yè)也得到了很大發(fā)展,初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規(guī)范體系,形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計隊伍,審計工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此,從總體上講,我國現(xiàn)行審計體制是符合現(xiàn)階段國情的,能夠較.好地保障審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)。這些年來,從中央到地方,各級黨委、政府越來越重視和支持審計工作,各級人大和有關(guān)部門對審計工作也給予了有力支持和配合,審計執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善,為審計工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時也應(yīng)看到,在實(shí)際工作中,由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識和水平還比較欠缺,對審計工作的重要性認(rèn)識不夠,加上其他一些客觀原因,憲法和審計法的有些規(guī)定沒有切實(shí)得到貫徹落實(shí),現(xiàn)行審計體制下,還存在一些迫切需要研究解決的問題。具體表現(xiàn)在:

      1.審計工作的開展受政府領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識的影響

      由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對審計工作重要性認(rèn)識不足,法制觀念淡薄,在一定程度上影響了對本級政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督,少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開展。主要原因是,這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上,伯揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績,因而違反規(guī)定干預(yù)審計機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的I司題。有的還干預(yù)審計機(jī)關(guān)向本級人大常委會如實(shí)報告審計工作情況,人為地要求審計機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去,特別是當(dāng)審計查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時,往往從本地區(qū)利益出發(fā),對審計發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問題壓制不報,隱瞞事實(shí)真相,或避重就輕,輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計機(jī)關(guān)越是比較突出。

      2.政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計工作還未完全到位

      按照憲法和審計法的規(guī)定,審計工作應(yīng)由各級政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國目前大約還有1/3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計工作名義上由政府首長直接分管,但實(shí)際上一把手很少過問審計工作,而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管,而且往往是審計和財政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管,關(guān)系很不順,不利于審計機(jī)關(guān)對財政部門履行。正常的審計監(jiān)督職責(zé)。

      3.在配備地方審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時相應(yīng)的素質(zhì)與能力要求得不到保證

      地方審計機(jī)關(guān)接受上一級審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo),同時又是政府的職能部門,其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動、獎懲等都系于本級人民政府,各級政府是審計機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo),審計機(jī)關(guān)不得做出偏向同級政府的選擇。在審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上,一些地方較少考慮審計工作的特殊性,經(jīng)常未經(jīng)上一級審計機(jī)關(guān)的同意,就將一些不懂審計業(yè)務(wù)的干部安置到審計機(jī)關(guān)任職,從而造成審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正?,F(xiàn)象。

      4.審計機(jī)關(guān)履行審計職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證<

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