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—、改革開放的步驟和進程

黨的十一屆三中全會確定了對內搞活、對外開放的方針，從根本上打破了長期閉關鎖國的狀態(tài)，并把實行對外開放確立為基本國策:積極發(fā)展對外經濟技術合作和交流，擴大對外貿易往來，吸收國外資金，引進先進技術，努力吸收世界先進經濟管理經驗，發(fā)展生產力，加速現(xiàn)代化進程。興辦經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)是我國執(zhí)行對外開放方針的重大戰(zhàn)略決策。經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)在我國改革開放十幾年來逐步形成的全方位、多元化、分層次的對外開放格局中具有重要的戰(zhàn)略地位。

1979年國務院決定廣東、福建兩省在對外經濟活動中實行特殊政策和靈活措施，其中包括試辦經濟特區(qū)。根據(jù)這一決定，1980年開始先后興辦了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區(qū)，經過幾年建設取得了重大進展，發(fā)揮了巨大作用。1984年3~4月，國務院決定進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海等14個沿海港口城市和海南島，之后又先后在12個沿海開放城市建立了1刁個經濟技術開發(fā)區(qū)。1985年國務院把珠江三角洲、長江三角洲和閩南廈、漳、泉三角地區(qū)辟為沿海開放地區(qū)。1988年又增辟了遼東半島和山東半島。同年，七人大一次會議通過了海南建省，并舉辦經濟特區(qū)，成為全國最大的經濟特區(qū)。進入90年代，我國對外開放邁出大步，開始全方位開放的新格局，先后作出了沿邊、沿江開放以及批準上海浦東作為全國重點開發(fā)區(qū)的重要舉措。1992年6月國務院決定進一步開放長江三角洲和沿長江地區(qū)的28個城市和8個地區(qū)，至此全國形成了沿海、沿邊、沿江全方位、多元化、分層次的開放格局。

二、世界各類經濟性特區(qū)模式

世界上第一個以出口加工(exportPr企cessing)作為主要經濟活動的現(xiàn)代的“特區(qū)”先鋒是1956年建立在愛爾蘭的香儂國際航空港(shannonInternationatAirport)[‘〕。近二三十年來，各類經濟性特區(qū)在全球發(fā)展很快，從二次世界大戰(zhàn)前的75個猛增到900多個，并且其貿易額的總和已占世界貿易額總和的20%左右圖，在各國民族經濟及世界經濟交流中發(fā)揮著十分重要的作用。目前設立經濟性特區(qū)的國家地區(qū)已達1習O個，而且其類型不同，名稱繁多。這類經濟性特區(qū)一般是指一個國家和地區(qū)通過法令劃出一定的范圍，在對外經貿和技術交流中，采用較其他地區(qū)更開放、靈活的特殊政策，實行減免關稅等一系列優(yōu)惠措施，建立高效的管理體制，提供良好、安全、可靠的貿易和投資環(huán)境，以吸引外商投資。其基本模式大致有以下幾種閣:

1、自由港亦稱免稅港，它憑借自身所具有的良好的碼頭，先進的運輸裝卸設施、開展貨物的儲存、轉運、分類、改裝等業(yè)務的便利，以及豁免進口貨物關稅、海關監(jiān)督的優(yōu)惠等，發(fā)揮其商品集散中心的作用，達到促進本國或自由港鄰近地區(qū)經濟發(fā)展的目的。

2、自由貿易區(qū)又稱免稅貿易區(qū)、對外貿易區(qū)、自由關稅區(qū)等等，自由貿易區(qū)是從自由港發(fā)展演變而來的，可以在港區(qū)也可以設在內陸。它除具有自由港功能外，還增加了吸引外資、引進技術、開展工業(yè)加工、旅游服務、金融保險等多項業(yè)務，具有綜合功能。

3、保稅倉庫又稱免稅倉庫。保稅倉庫多設在沒有開辟自由港或自由貿易區(qū)的國家和地區(qū)，專門供貨物轉運、儲存和集散。保稅倉庫允許外國貨物不辦理進口手續(xù)就可連續(xù)長時期儲存，進口貨物可暫不繳納關稅，如再出口亦可免納關稅。

4、過境區(qū)也叫轉口區(qū)。相鄰的國家為方便進出口貨物，根據(jù)雙方協(xié)定，劃定某些港口、碼頭或國境城市的一個地區(qū)，作為過境貨物的自由區(qū)。過境貨物簡化海關手續(xù)，免征關稅或僅征小額過境稅。

5、自由邊境區(qū)設在本國邊境的一些地帶，通過種種優(yōu)惠待遇，吸引外商投資辦廠，目的在于開發(fā)、繁榮邊區(qū)的經濟，區(qū)內設廠所需的機器、設備、原材料及消費品可免稅或減稅進口。

6、出口加工區(qū)一般是一個國家或地區(qū)在港口或鄰近港口的地區(qū)劃出一塊地方，利用經濟上的優(yōu)惠政策和良好的基礎設施吸引外資，引進技術以及改變進出口貿易不合理的結構，擴大出口，提高生產技術水平和經營管理水平，帶動并促進國內經濟的發(fā)展。在出口加工區(qū)內，一般對生產所需的原料、機器設備免、減征進口稅，對產品出口免、減征出口稅，并對區(qū)內的外資企業(yè)實行所得稅稅率和利潤匯出的優(yōu)惠。出口加工區(qū)與工業(yè)型自由貿易區(qū)相似，但更側重于工業(yè)加工制造，產品以出口為主。

7、科技工業(yè)園又稱科技工業(yè)園區(qū)、科研工業(yè)區(qū)、高技術園區(qū)、工業(yè)科學園、科學城等。它是以大學和科研機構為依托，依靠本國的科技力量，研制開發(fā)新產品，創(chuàng)立新興產業(yè)，出口高、精、尖產品，引進外國先進技術及資金，使其在促進設區(qū)國的產品更新?lián)Q代、產業(yè)結構的調整與升級中起先導作用。

隨著經濟的發(fā)展及世界經濟格局的不斷變化、重組，世界各類經濟性特區(qū)在不斷完善和發(fā)展自身功能的同時，也在進行相互間的交叉滲透和影響。當今世界經濟性特區(qū)表現(xiàn)出以下新趨勢〔‘〕:大規(guī)模、綜合性的經濟特區(qū)在崛起;科技型經濟特區(qū)蓬勃發(fā)展;傳統(tǒng)的自由貿易經濟特區(qū)得到發(fā)展;世界經濟特區(qū)正在升級換代，產業(yè)結構日趨多元化和高度化;世界經濟特區(qū)在國際貿易和國際經濟技術合作中的地位日趨重要，并且隨著世界經濟集團化、地區(qū)化、一體化趨勢，世界各類經濟性特區(qū)必將成為國際貿易領域的生長極。

我國從80年代創(chuàng)辦特區(qū)的十幾年中，相繼創(chuàng)辦各種類型的經濟性“特區(qū)”，到目前為止有5個國家經濟特區(qū)，國務院正式批準的經濟技術開發(fā)區(qū)達到27個(截止到1993年5月)，國務院正式批準、國家科委審批的高技術開發(fā)區(qū)52個，海關總署審批的保稅區(qū)13個，國家旅游局審批，經國務院批準的國家級旅游度假區(qū)n個[s]。各種類型的經濟性特區(qū)都在改革開放及經濟體制轉換進程中擔當著不同的角色，發(fā)揮著舉足輕重的作用。很多城市一市就有多種類型的經濟性特區(qū)，如天津市1984年12月由國務院批準在塘沽區(qū)建立“天津經濟技術開發(fā)區(qū)”，總面積33平方公里;1988年3月經國家科委批準在市區(qū)西南的南開區(qū)建立“夭津市新技術產業(yè)園區(qū)”，占地43平方公里;1991年經國務院和海關總署批準建立“天津港保稅區(qū)”，占地1.2平方公里。實踐已經證明，“三區(qū)鼎立”構成了天津市對外開放的全新格局，成為天津經濟發(fā)展及帶動腹地發(fā)展的契機。

三、市場經濟體制的“試驗田”

我國經濟特區(qū)處于對外開放的前沿，是我國吸引外資、利用外資、引進先進技術、走向國際市場的一個特殊渠道，是我國改革的綜合試驗場所之一，充分發(fā)揮了技術、管理、知識和對外開放政策的四個窗口作用和對內對外兩個扇面輻射作用。

國務院規(guī)定我國經濟技術開發(fā)區(qū)的作用是“大力引進我國急需的先進技術，集中興辦中外合資、外商獨資企業(yè)和中外合作的科研機構，發(fā)展合作生產，合作研究設計，開發(fā)新技術，研制高檔產品，增加出口收匯，向內地提供新型材料和關鍵零部件，傳播新工藝、新技術和科學的管理經驗。有的經濟開發(fā)區(qū)，還要發(fā)展為國際轉口貿易基地。”因此可以明確無論特區(qū)還是開發(fā)區(qū)，其所有制結構都是國營、集體、私人企業(yè)和外商投資企業(yè)等多種所有制體制并存;而各企業(yè)有權在國家法律、法規(guī)和批準合同的范圍內，自行制定生產和經營計劃，籌措、運用資金，采購生產資料，銷售產品。企業(yè)生產什么，生產多少，用什么價格銷售，銷到什么地方等等都由企業(yè)根據(jù)市場進行決策配置，因而是一種分權決策的方式。而且，企業(yè)還有權確定其機構設置和人員編制，自行決定其工資形式、標準和獎勵、津貼制度等等。因此這種特征已經標志出我國經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)實行的是在國家宏觀調控下的市場經濟體制。

十幾年來經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)在全國改革的大系統(tǒng)下，集中于向市場經濟體制轉軌的改革取向上，實現(xiàn)與大的國際市場接軌(實現(xiàn)產品國際化、市場發(fā)育國際化、運行機制國際化)，因此，無疑成為我國經濟體制改革的“試驗田”，其經驗和成果也隨著全國經濟體制改革的深入，不斷地向內地推行。比如土地有償出讓和轉讓制度，基建工程投標、招標，勞動用工的合同制和干部人事的聘用制以及推行以公有制為主體的股份制、建立國有資產管理公司等等。

經濟特區(qū)是伴隨我國改革開放，實現(xiàn)經濟體制轉換過程中出現(xiàn)的一種特殊的“新城”，它是國家對外開放的窗口，同時也具有對內、對外兩個扇面的輻射作用。經濟技術開發(fā)區(qū)一般都依托老城而建，而且是所依托城市的組成部分，受所在市人民政府領導，雖然內部有一些配套的居住和公共服務設施，但只能說是所依托城市的一個區(qū)別于老市區(qū)的執(zhí)行特殊政策、以發(fā)展生產型外商投資企業(yè)為主、賦有帶動區(qū)域經濟發(fā)展和促進老城企業(yè)改造使命的特定新工業(yè)區(qū)域，或以高科技為主，或以辦公、旅館等為主的具有特殊性質的新區(qū)。我國的經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)建立和發(fā)展都帶有新的對外開放的經濟政策色彩和肩負帶動國家經濟發(fā)展和經濟體制轉換的重任。因此，經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)在我國城市和經濟發(fā)展史上更具有時代特征和歷史意義。

四、開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設實踐

1.從區(qū)域范圍進行戰(zhàn)略分析

開發(fā)區(qū)的規(guī)劃建設首先應制訂開發(fā)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，要正確選擇發(fā)展道路，明確今后發(fā)展的方向，選擇開發(fā)區(qū)的目標模式，明確發(fā)展的步驟。開發(fā)區(qū)是我國對外開放和轉換經濟體制過程中的產物和客觀需求，因此開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略的選擇應以國家政策導向為依據(jù)，同時也應運用市場調節(jié)機制，適應國內和國際兩個市場的需求，尋求戰(zhàn)略方向。從物質空間看，開發(fā)區(qū)是一定區(qū)域(腹地)對外經濟貿易的橋梁、窗口和經濟體制轉換的“試驗田”，因此，開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略分析和制訂必須從區(qū)域角度出發(fā)，充分考慮開發(fā)區(qū)及其腹地的區(qū)位條件、生產資料及勞動力市場狀況，充分發(fā)揮腹地的特色和優(yōu)勢。開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略目標的選擇直接影響整個腹地產業(yè)結構的調整和構成。開發(fā)區(qū)規(guī)劃必須同區(qū)域經濟戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相適應，協(xié)調發(fā)展。

2.建立與舊城的協(xié)調關系

開發(fā)區(qū)所依托的老城是開發(fā)區(qū)建立和發(fā)展的基礎，而開發(fā)區(qū)的發(fā)展又會進一步促進舊城的改造和發(fā)展，開發(fā)區(qū)與其所依托的舊城之間存在著辯證統(tǒng)一的關系。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃和建設應建立在與所依托舊城協(xié)調發(fā)展的基礎上。從選址上看，我國已建立的開發(fā)區(qū)與所依托舊城之間有以下三種模式:(l)衛(wèi)星城式。在遠離老城的外部設有明顯地理界限的封閉區(qū)域，這種模式要求開發(fā)區(qū)有一定的規(guī)模，而且綜合性強，投資也比較大;(2)市區(qū)邊緣式。將開發(fā)區(qū)建在老市區(qū)邊緣，充分利用老城基礎設施和生活服務設施，使開發(fā)區(qū)與老城成為一體，這樣既有利于開發(fā)區(qū)很快形成規(guī)模，而且也有利于帶動舊城的改造;(3)子城擴展式。充分發(fā)揮母城附近的子城或衛(wèi)星城的作用，開發(fā)區(qū)與子城相結合，充分利用子城的基礎設施，既緩解了母城的壓力，又帶動了子城發(fā)展，增強母城的輻射能力。

開發(fā)區(qū)與老城的協(xié)調關系還體現(xiàn)在開發(fā)區(qū)的建設往往同老城企業(yè)的改造和產業(yè)結構的調整是分不開的，而且開發(fā)區(qū)的建設也給老城的更新改造帶來契機。實踐證明開發(fā)區(qū)的建設與所依托舊城間相互制約、相互依托，因此，必須建立開發(fā)區(qū)與舊城的協(xié)調關系。

3.投資環(huán)境的創(chuàng)造

開發(fā)區(qū)的投資環(huán)境是指圍繞著投資這一主體的各種因素相互制約所形成的矛盾統(tǒng)一體。一般而言，投資環(huán)境包括國家政策穩(wěn)定狀況、政策、法規(guī)等對投資活動的影響等的政治環(huán)境和圍繞經濟體制所構成的經濟結構及其發(fā)展水平，生產資料及勞動力市場狀況等等的經濟環(huán)境，以及自然環(huán)境和社會環(huán)境等等。投資環(huán)境是政治、經濟、自然及社會環(huán)境在特定時間和空間上的組合。開發(fā)區(qū)投資環(huán)境作為多層次、多樣性的綜合體，具有整體性、主導性、動態(tài)性、差異性和區(qū)域性等特點。開發(fā)區(qū)投資環(huán)境往往被作為全國投資環(huán)境的“晴雨表”，因此開發(fā)區(qū)投資環(huán)境的建設顯得尤為重要。

開發(fā)區(qū)投資環(huán)境可以說是一項龐大的系統(tǒng)。從形態(tài)上看，可以分為“硬”環(huán)境和“軟”環(huán)境兩個方面?！坝病杯h(huán)境主要指與物質形態(tài)相關的“七通一平”及環(huán)境保護、社會服務等設施系統(tǒng);“軟”環(huán)境則指物質形態(tài)以外的政策、法規(guī)、辦事效率、服務水平、觀念形態(tài)及勞動力素質等等。因此投資環(huán)境建設在于“硬”、“軟”兩方面環(huán)境不斷地完善和健全，并且使其逐漸適應和符合國際貫例。

4.市場經濟下的規(guī)劃方法

開發(fā)區(qū)的規(guī)劃本質上仍然是城市規(guī)劃，城市規(guī)劃的一般規(guī)律、原則和方法仍然適用。開發(fā)區(qū)的規(guī)劃與我國長期以來計劃經濟下的城市規(guī)劃也是有根本區(qū)別的。董鑒私先生曾形象地把這兩種規(guī)劃比作請吃飯，“一種是擺好筵席，然后請客人人座就餐，另一種是事先說明是何種筵席，然后請客人人座后自己點菜”，[61這很鮮明地解釋了兩種體制下的城市規(guī)劃的不同之處。經濟開發(fā)區(qū)的規(guī)劃就是后一種方式。要以市場機制進行資源配置，“坐標”就是市場，因此，開發(fā)區(qū)的規(guī)劃要求具有一定的靈活性和彈性，而且同時要體現(xiàn)出規(guī)劃的原則，使規(guī)劃具有較強的可操作性和控制性。針對開發(fā)區(qū)是我國市場經濟體制的“試驗田”的特點，伴隨體制轉變所引起的變化，諸多相關領域也都將影響著開發(fā)區(qū)的規(guī)劃，如土地使用制度、成片開發(fā)機制等等。

開發(fā)區(qū)的規(guī)劃是一種受市場經濟制約的“被動式的規(guī)劃”，其彈性主要體現(xiàn)在規(guī)模、規(guī)劃內容和規(guī)劃結構的可變性上。我國經濟技術開發(fā)區(qū)規(guī)模都比較大，首批14個開發(fā)區(qū)總規(guī)劃面積122.375平方公里，起步區(qū)域為17.08平方公里，其中規(guī)模較大的天津、閡行和大連開發(fā)區(qū)起步區(qū)分別為1.9、2.13和3.3平方公里，而臺灣楠梓、臺中、高雄三個出口加工區(qū)合計僅為1.82平方公里。開發(fā)區(qū)規(guī)劃規(guī)模比較大，為今后開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了發(fā)展的方向，在當前開發(fā)能力不足的情況下，這個優(yōu)勢是潛在的。與規(guī)劃內容和規(guī)劃結構的可變性相適應，必須有一套靈活的規(guī)劃方法，目前我國開發(fā)區(qū)規(guī)劃中普遍采用“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃—修建性詳細規(guī)劃”這樣一個規(guī)劃程序，充分運用分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃的指標體系。實踐證明，這種程序和體系下的規(guī)劃靈活性、可操作性和控制性都比較強，可以很好地適應市場經濟下的不可預見性。當然其中一些具體的指標選擇、地塊劃分的細度、如何與城市設計總體相結合及貫徹機制的選擇和完善等都有待進一步深化。

5.開發(fā)區(qū)盲目建設與生態(tài)環(huán)境的保護從1991年以來，各地紛紛掀起了搞開發(fā)區(qū)的“熱潮”，除了國務院及中央有關部門批準建立的國家級開發(fā)區(qū)外，還相繼建立起省級、省轄市級及縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)。這反映出經濟特區(qū)和沿海開放城市經濟技術開發(fā)區(qū)的建設成功，增強了全國經濟發(fā)展的信心，但這股“熱潮”的盲目性和隱患著實讓人擔優(yōu)。全國各級開發(fā)區(qū)的具體數(shù)字似乎很難統(tǒng)計得出，據(jù)國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計，全國共有各級各類開發(fā)區(qū)2700多個。而開發(fā)區(qū)所占的土地又有多少呢?國務院有關部門統(tǒng)計表明，到1992年7月，10個省市的開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積為4694平方公里。而另具有關統(tǒng)計表明，劃定的開發(fā)區(qū)中有80%是耕地。

開發(fā)區(qū)大面積的劃定，一方面濫占了大量耕地，另一方面也是與我國當前經濟實力不相符的。如果每平方公里基礎設施投人按已建成的16個沿海開放城市的開發(fā)標準1.3~1.5億元/平方公里，那么僅基礎設施建設一項全國開發(fā)區(qū)投入就達近l萬億元，這是我國1992年國內生產總值的一半(23938億元)，遠遠超過1992年全年社會固定資產投資(7582億元)，就我國國力，如何能承受得了?搞開發(fā)區(qū)是我國在經濟體制轉換進程中，迅速帶動經濟發(fā)展的有效的、成功的途徑，具有中國特色。但是開發(fā)區(qū)必須建立在充分可行性論證的基礎上，這里要有區(qū)位條件的優(yōu)越性，要有一定的經濟發(fā)展水平，要與城市和區(qū)域范圍內的社會、經濟發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)體系、城市總體規(guī)劃協(xié)調。沒有一定的條件和優(yōu)越性，即使開發(fā)區(qū)掛了牌也只是名有實無，不僅不能產生經濟效益，反而會造成環(huán)境效益和社會效益的損失。

開發(fā)區(qū)盲目建設，一方面是“一哄而起、互相攀比”的“運動經濟病”的產物，一方面也有“短期行為”、“急功近利”的“政治經濟病”的傾向，因此，越是在經濟體制轉換、經濟迅速發(fā)展時期，我們越是應該保持清醒的頭腦，用辯證唯物主義思想統(tǒng)一認識，作為我們思想、行動的指南，否則，勢必要重蹈歷史上唯心主義舊轍，那將是貽誤千秋，悔之不及的。