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摘要：作者在闡明我國耕地現狀的基礎上，指出由于人口增長和經濟發(fā)展，造成了我國人地矛盾的嚴重激化和耕地的持續(xù)減少。從可持續(xù)發(fā)展的角度，我國提出了保持耕地總量動態(tài)平衡，作為新一輪土地利用總體規(guī)劃的指導思想，提出了協(xié)調人地關系，實現耕地保護的保障機制。

關鍵詞：耕地總量動態(tài)平衡；土地開發(fā)復墾與整治；保護與改造利用；可持續(xù)發(fā)展

1.耕地總量動態(tài)平衡的內涵

目前，我國對耕地總量動態(tài)平衡的內涵有多種看法，其區(qū)別在與對耕地總量的認識不同，主要有以下四種觀點。

1.1第一種觀點認為耕地總量是耕地面積的總量，耕地總量動態(tài)平衡就是保證耕地數量的動態(tài)平衡。這一觀點已被廣大的土地行政管理部門所接受和使用，在新一輪土地利用總體規(guī)劃中得到實施，但其可能導致土地質量下降。

1.2第二種觀點認為耕地總量是耕地的數量和質量的總和，保持耕地總量動態(tài)平衡是保持一定質量的耕地數量的動態(tài)平衡。其能保證耕地的數量和質量，較前一觀點有較大進步。其保證的耕地總量依然是一個絕對的概念。

1.3第三種觀點認為耕地總量是耕地面積總數、耕地質量水平和耕地產出水平的總和。此觀點與前兩個觀點的最大區(qū)別是耕地總量是一個相對概念，所謂保持耕地總量不變是保持耕地的產出不變，因我國提出保持耕地總量動態(tài)平衡就是為了滿足人們的糧食要求。這一觀點提出了一個系統(tǒng)觀。

1.4在江蘇南通市，市委、市政府在1997年提出在本市內力爭實現跨世紀人均耕地動態(tài)平衡的新目標，而且提出了相應的條件和實施措施。其所指的耕地總量是人均耕地面積。

前述四種觀點，無論耕地總量的內容和內涵如何，都是現狀水平，沒有考慮人口、科技對糧食生產的影響；而且耕地問題只是人地問題中的一部分。因此我們討論耕地問題應放在人地關系這一大的系統(tǒng)中去探索、思考，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，去處理耕地問題。在這種思路的指導下，耕地總量是指在規(guī)定的生活質量和營養(yǎng)水平下，按正常水平的科技投入，其產出能滿足我國人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地總量動態(tài)平衡就是保持前述耕地數量及質量的動態(tài)平衡。在這種觀點的指導下，我們能保證人口對糧食的需求，也能保證社會、經濟的健康、持續(xù)和有序發(fā)展。

2.我國耕地資源的現狀和主要問題

2.1耕地總量銳減，人均耕地面積不斷下降

近10年來，因各項建設占用、農業(yè)結構調整、災毀等減少耕地達1.03億畝，周期開發(fā)復墾增加耕地7400萬畝，增減相抵，耕地凈減少2899萬畝，年均凈減少耕地290萬畝，相當于每年減少了3個中等縣的耕地面積。

從人均耕地面積看，建國初期我國人均耕地面積約2.7畝，而從1978年到1994年，人均占有耕地又從1.55畝減少至1.19畝，相當于世界平均水平的1/4，全國有1/3的?。▍^(qū)、市）人均耕地不足1畝，其中廣東、福建、浙江人均耕地在0.6畝以下，已低于日本人均0.7畝耕地的水平。

2.2耕地質量嚴重衰退

2.2.1水土流失

全國耕地水土流失總面積為6.81億畝，每年流失土壤10億噸。其中黃土高原和西南地區(qū)最為嚴重；其次東北、華北和長江中下游地區(qū)。人為因素是造成水土流失的主要原因。隨著人口不斷增加，涵養(yǎng)水土的林地和草地面積越來越少，特別是在許多不宜開墾的陡坡地進行開墾，造成嚴重的水土流失。

2.2.2耕地沙化

全國沙化耕地面積為3800多萬畝，其中東北、華北和西北地區(qū)的11個?。ㄊ校既珖郴孛娣e的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是過度開墾、過度放物、工交城建破壞植被、水資源利用不當等人為因素。

2.2.3土壤鹽漬化

我國鹽漬化耕地面積為11450萬畝，主要分布在黃淮平原，黃土高原和沿海地帶。鹽漬化土壤的有機質含量低，微生物活動能力差，土壤板結。這是我國主要中低產耕地類型之一，嚴重制約了水稻、玉米、大豆、小麥等農作物產量的提高。

2.2.4耕地污染

耕地污染主要來自工業(yè)“三廢”和農業(yè)大量使用化肥、農藥，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對耕地造成的污染較為嚴重。此外，污水灌溉利用不當，也使耕地受到金屬和有機物質的污染。

2.2.5地力衰竭

由于缺乏地力補償機制，以及農業(yè)收入太低，農民負擔太重，造成農民忽視培肥地力，采用粗放經營，掠奪性使用土地，結果使耕地肥力不斷下降，農業(yè)生產發(fā)展后勁日漸不足。而且，由于農民缺乏養(yǎng)肥土地的知識，用肥結構不合理，使耕地有機質含量低，地力下降速度加快。

2.4耕地保護措施不力

2.4.1土地使用審批不權不當

一些省（區(qū)、市）以地方立法的形式層層下放土地審批權，造成土地審批失控。另外，普遍存在建設項目用地不按規(guī)定權限和程序審批的情況。2.4.2土地的宏觀調空能力弱

由于土地利用規(guī)劃和計劃執(zhí)行不力，削弱了土地的宏觀調空能力，很多地方對開發(fā)區(qū)域或大面積的建設項目用地，在沒有投資或項目的情況下一次性供地，造成土地閑置。

2.4.3土地法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴

現有法律法規(guī)對集體非農業(yè)用地流轉管理規(guī)定不具體、不明確，制止自發(fā)交易較難，致使集體土地流轉秩序混論，造成大量耕地浪費。此外，土地法律法規(guī)等的執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法難的問題長期沒有解決。

2.4.4現行土地產權制度不合理

土地產權是指以土地作為財產客體的各種權利總和。在現行城市土地產權制度中，由于城市土地產權主體不明確直接導致耕地難以有效保護；城市土地產權結構不合理，加速了對耕地的蠶食。在現行農村土地產權制度中，集體土地所有權產權不明確；集體土地產權界定不明晰；現行集體地產權結構不合理；集體土地產權制度安排不合理，導致土地資源配置和耕地質量保護困難。

2.4.6中低產田大量存在

據國家土地管理局的研究材料，我國中低產田面積約為總耕地面積的80%以上。如在今后20~30年中能將中低產田全部加以改造，以畝增100公斤糧計，則可獲1600億公斤糧，按當前畝產算也等于增加耕地7億畝。

3.實現耕地總量動態(tài)平衡的措施

目前，探討方法主要從技術角度出發(fā)，提出了“開源、節(jié)流、挖潛”及相應的技術手段。

3.1制度創(chuàng)新

所謂制度創(chuàng)新是指能夠使創(chuàng)新者獲得追加利益的現存經濟體制及運行機制的變革，而產生一種更有效益的變遷過程。一個較高效率制度的建立能充分協(xié)調耕地問題各方的關系，優(yōu)化配置土地，使勞動、資本、技術等充分發(fā)揮作用，從而促使社會的協(xié)調發(fā)展。我國改革開放的實踐已經證明了這一點。

3.2技術創(chuàng)新

科學技術的每次突破性進展總能導致人地關系的組織水平、組織結構、組織形式的革新。據有關專家的研究，中國糧食單產的提高主要依靠科技的進步。1976年開始推行雜交水稻，水稻平均畝產量提高了20%，七八十年代的農業(yè)科技革命使糧食單產提高40%。因此，應在種子、栽培、農藥、灌溉、農機、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創(chuàng)新，提高糧食作物的單產，改善耕地質量。

3.3文化創(chuàng)新

我們常說思想是行動的指南，只有在思想上人人都了保護耕地的意識，才能保證各項政策的順利執(zhí)行。首先要在全民中進行國土資源教育，糾正以往“地大物博”的不正確思想，改變傳統(tǒng)社會中不自覺保護環(huán)境、保持耕地的機制和規(guī)范，建立完善的“人口、資源、環(huán)境”協(xié)調發(fā)展的意識；其次要摒棄掠奪性的生產方式和生活方式，創(chuàng)造新的生活方式；再次緊跟世界潮流，追蹤科學技術的發(fā)展，具有創(chuàng)新精神；最后，要發(fā)揮民族文化，辨證地吸收其他國家的生活方式，使其符合我國的國情。

3.4加強耕地資源的綜合管理

針對前述的我國耕地資源現狀和現有問題，要進行加強耕地資源的綜合管理。目前，由于數據管理、更新、輔助決策等方面的原因，而使耕地資源幾套數據并存的狀況，需要形成一套完整可靠的分級耕地動態(tài)監(jiān)測和管理系統(tǒng)，以實現對耕地資源的有效保護和耕地的分級目標管理責任制。各地政府和有關部門還要繼續(xù)加強有關耕地資源的信息交流。要計劃使用耕地，國家重點企業(yè)建設用地，應進行論證，盡可能用非耕地和次等耕地；城鎮(zhèn)擴建要盡量少占優(yōu)質耕地。制度、技術、文化創(chuàng)新是解決耕地問題的相互關聯(lián)的子系統(tǒng)，制度創(chuàng)新是保障，技術創(chuàng)新是動力，文化創(chuàng)新是前提，三者的結合導致最終目標：耕地總量動態(tài)平衡。

參考文獻：

[1]唐世界.耕地總量動態(tài)平衡及實施措施,2000年1月.

[2]宋立平.我國耕地資源持續(xù)利用管理策略,1998年8月.

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