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社會主義公有制條件下的我國政府具有雙重職能：公共治理職能和國有資產(chǎn)所有者代表職能。公共治理職能是政府通過行使憲法所賦予的國家機(jī)關(guān)行政權(quán)力，實現(xiàn)國家和社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，國有資產(chǎn)所有者代表職能是政府通過行使法律所賦予的國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值和有效利用的目標(biāo)。在法定的邊界內(nèi)，兩者職能殊途同歸，共同實現(xiàn)社會主義國家的制度目標(biāo)。國有資產(chǎn)治理體系的建立，則在于把政府的兩種職能在行使方式上分開，因此，從國有資產(chǎn)的保值增值和有效利用角度而言，政府履行所有者代表職能的過程應(yīng)該是國有資產(chǎn)的經(jīng)營治理和有效利用過程，國有資產(chǎn)治理體系應(yīng)分為國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系和國有資產(chǎn)監(jiān)督治理體系。

國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系

國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系是國家對于為實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，促使國有資產(chǎn)在社會范圍內(nèi)優(yōu)化配置，提高國有資產(chǎn)整體經(jīng)濟(jì)效益所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動的相關(guān)制度安排。國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系建立模式的主導(dǎo)思想是將國有資產(chǎn)運營區(qū)分成不同的經(jīng)營方式，而不是經(jīng)營層次上的劃分，既在國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使對國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，選擇國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式：純粹的國有資本運營，純粹的生產(chǎn)經(jīng)營，資本與生產(chǎn)經(jīng)營的結(jié)合，從而形成既分門別類，又集合統(tǒng)一的國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系框架。

（一）國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)

國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)是歸屬于政府部門的非凡機(jī)構(gòu)，其代表政府詳細(xì)履行國有資產(chǎn)所有者代表職能。按照憲法所確定的中央與地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，分為國務(wù)院國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)與地方政府國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)。

目前學(xué)界對國有資產(chǎn)監(jiān)督治理委員會成立宗旨的共識為：一是解決國有資產(chǎn)所有者缺位；二是使政府的公共治理職能和出資人職能分開。而筆者認(rèn)為：

第一，憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，《民法通則》規(guī)定“全民財產(chǎn)屬于國家所有”，從法律規(guī)定而言，國有資產(chǎn)所有者并不缺位，國有資產(chǎn)的所有者是國家。由于國家是一個政治主權(quán)概念，不能親自行使所有者的權(quán)利，必須界定由誰來代表國家行使所有權(quán)，將國家所有權(quán)在法律上人格化，而我們現(xiàn)行的法律并沒有明確界定。因此，從嚴(yán)格意義上而言，國有資產(chǎn)所有者并不缺位，而是在國家作為所有者的非凡情境下國有資產(chǎn)所有者代表的缺位；

第二，國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)履行的是所有者的職能，而非單純的出資人職能。（1）根據(jù)民法和公司法原理，所有者權(quán)利與出資人權(quán)利范圍是不同的。在公司法上出資人享有資產(chǎn)收益權(quán)，重大決策權(quán)和選擇治理者的權(quán)利，出資人對于已投入到企業(yè)的財產(chǎn)不享有任意的支配權(quán)。在民法上，所有人可以任意支配所有物，并享有對所有物的支配所產(chǎn)生的各種權(quán)利。出資人的權(quán)利是所有人行使對物支配權(quán)的一種方式，出資人對所出資的財產(chǎn)只享有股權(quán)，而不享有所有權(quán)。既國家所有者在行使所有權(quán)而對企業(yè)出資后，所有權(quán)轉(zhuǎn)化成為公司法意義上的股權(quán)，國家在身份上由所有權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的出資人。（2）作為所有人在其權(quán)能的行使上，既可以自己行使，也可以授權(quán)他人行使，權(quán)利范圍依法律規(guī)定具有廣泛性。而出資人權(quán)利在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是有限的，出資人只是依據(jù)其投資的份額享有權(quán)利，且權(quán)利限定在公司法規(guī)定的范圍內(nèi)。因此，假如將國有資產(chǎn)經(jīng)營治理機(jī)構(gòu)只作為出資人的代表，從理論上既是將國有資產(chǎn)所有權(quán)行使分散化，只解決了國有資產(chǎn)在采取股權(quán)經(jīng)營方式時的股東代表問題，而沒有解決所有權(quán)其他行使方式的權(quán)利代表者問題。（3）國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于政府序列，其他政府機(jī)構(gòu)是代表政府履行公共治理職能，而國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)是代表政府履行所有者的職能，這是公有制條件下政府非凡職能的體現(xiàn)。

第三，國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)與企業(yè)以產(chǎn)權(quán)為紐帶，一是國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)動是國有資產(chǎn)所有者依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)的市場發(fā)展前景，配合國家宏觀政策而進(jìn)行的一種利益上的選擇，即所有者本身的一種投資方向的選擇，而不是企業(yè)行為；二是企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略的運行方式的選擇，是企業(yè)在市場競爭中的一種自我利益實現(xiàn)的選擇，而不是國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)的行為，國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)只能依據(jù)投資份額按照公司法規(guī)定行使權(quán)利。

第四，成立國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)在于使政府的公共治理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開，因此，國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個經(jīng)營治理機(jī)構(gòu)，而不是一個單純的監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)。其要運用市場法則實現(xiàn)國有資產(chǎn)價值量的增加，要分析市場動態(tài)和國家宏觀經(jīng)濟(jì)運行趨勢，決定國有資產(chǎn)的投資方向和投資領(lǐng)域，決定以什么樣的方式運營國有資產(chǎn)。

第五，國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)的組成應(yīng)該是經(jīng)營治理職業(yè)精英的積聚，而不是現(xiàn)在的政府各職能部門的一種合并。國有資產(chǎn)代表機(jī)構(gòu)的成立只解決了國有資產(chǎn)所有者或國有企業(yè)出資人法律上的代表人問題，但更深層次是選擇什么樣的自然人來代表國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)行使所有者或出資人的職責(zé)。

（二）國有資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)

依據(jù)國有資產(chǎn)所選擇的經(jīng)營方式不同，國有資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)可以劃分為：純粹從事國有資本運營的機(jī)構(gòu)；純粹從事國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)；兼具國有資本運營和國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)。

1.純粹國有資本運營機(jī)構(gòu)

國有資本運營機(jī)構(gòu)是指由國家依法設(shè)立的，以持股方式純粹從事國有資本運營的非凡企業(yè)法人。其可以是純粹的資本經(jīng)營公司，通過證券市場實現(xiàn)國有資本的有效流轉(zhuǎn)；可以是純粹的投資公司，按照投資法則，投資于企業(yè)，在企業(yè)的經(jīng)營中實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值，但無論是哪一種類型的資本運營機(jī)構(gòu)，其都是具有獨立財產(chǎn)，能夠以獨立財產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人。即使是國有獨資公司，也只是表明國家是公司的惟一股東，不能將公司財產(chǎn)視為當(dāng)然的國家所有，且在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上國家與公司的地位不能混同，公司與第三人產(chǎn)生法律關(guān)系，權(quán)利義務(wù)的承受主體仍舊是公司本身，而非國家。

2.純粹的國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)

國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是指直接從事國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)法人，包括國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)直接投資和國有資本運營機(jī)構(gòu)投資，以及企業(yè)集團(tuán)投資設(shè)立的國有企業(yè)。國有資產(chǎn)生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)運營的中堅力量，在社會主義公有制條件下，國有資產(chǎn)增值和保值的落腳點應(yīng)是真正的生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)。

3.企業(yè)集團(tuán)

作為國有資產(chǎn)的一種經(jīng)營方式，企業(yè)集團(tuán)兼具生產(chǎn)經(jīng)營和資本經(jīng)營。企業(yè)集團(tuán)是具有獨立法人人格的企業(yè)相互間組成的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，其本身不是法人，不具有獨立的法人人格，所屬企業(yè)與集團(tuán)在法律上具有獨立性，但在經(jīng)濟(jì)上卻有著千絲萬縷的聯(lián)系，集團(tuán)通過資本的紐帶在事實上支配和影響著企業(yè)。企業(yè)集團(tuán)的形成在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)為：從事同一產(chǎn)品或同類經(jīng)營的企業(yè)之間的行業(yè)聯(lián)合；同一生產(chǎn)過程中不同階段的若干廠家聯(lián)合；不同生產(chǎn)企業(yè)、科研企業(yè)、金融企業(yè)之間的聯(lián)合。

國有資產(chǎn)監(jiān)督治理體系

國有資產(chǎn)監(jiān)督治理體系是為了保證國有資產(chǎn)的有效運營，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，防止國有資產(chǎn)流失，而對國有資產(chǎn)的利用和治理進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)制度安排。國有資產(chǎn)監(jiān)督治理體系建立模式的主導(dǎo)思想在于通過專門機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)的利用和治理進(jìn)行監(jiān)督，公正客觀地評價國有資產(chǎn)的利用和治理情況，并提出積極有效的建議，從而保證國有資產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上實現(xiàn)最大效用，在制度上更好的體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性。主要框架為國家審計監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

（一）國家審計監(jiān)督

憲法和審計法規(guī)定，國家審計機(jī)關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，國家審計的類型主要是財政財務(wù)收支的合規(guī)與合法審計，國有資產(chǎn)利用和治理的績效審計。

第一，國家審計是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，不能將國家審計與行政監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督等相混同，審計不是政治監(jiān)督。對問題的披露，對腐敗問題的牽掣，是國家審計在實施經(jīng)濟(jì)監(jiān)督過程中的一種內(nèi)在反映，腐敗是一個政治道德范疇，在對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用上，國家審計通過對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督實現(xiàn)著對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，從而帶動國家政治權(quán)力監(jiān)督效應(yīng)。按照實施監(jiān)督的主體和被實施監(jiān)督的對象不同，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督所包含的種類和范圍呈現(xiàn)多樣性。但從監(jiān)督的層面，監(jiān)督的作用范圍，監(jiān)督的效果和對國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的影響力而言，國家審計監(jiān)督作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式高于其他種類的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。其著眼點在于通過對一定范圍的經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行審核，從而保證經(jīng)濟(jì)行為的合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)性（效率、效果、環(huán)境），以便經(jīng)濟(jì)運行步入良性循環(huán)軌道。

第二，國家審計承擔(dān)著公共受托責(zé)任，其主要責(zé)任不在于揭露和查處問題，而在于通過專有的職業(yè)技能使國有資產(chǎn)獲得有效的利用和治理，避免問題的發(fā)生，防止國有資產(chǎn)的流失。國家審計通過對政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的程序性和實質(zhì)性的分析和評價，加強(qiáng)政府決策的科學(xué)性，提高政府效能，避免資源配置的無效率，同時加強(qiáng)政府行為的透明度，加強(qiáng)人民對政府的信任感；通過對政府利用公共資金的效率和效用程度進(jìn)行監(jiān)管和評價，以促進(jìn)政府加強(qiáng)公共服務(wù)意識，防止公共資金的浪費和無效利用；通過對國有資產(chǎn)經(jīng)營治理狀況的監(jiān)督，針對企業(yè)內(nèi)部控制制度的健全性和有效性提出合理化建議，對企業(yè)詳細(xì)經(jīng)營活動的效益性、適法性進(jìn)行評估，對企業(yè)負(fù)責(zé)人的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)更好地經(jīng)營治理國有資產(chǎn)，以利于企業(yè)在市場競爭中獲得更多的再生產(chǎn)投資資金。

（二）內(nèi)部監(jiān)督

本文所指的內(nèi)部監(jiān)督是在國有資產(chǎn)經(jīng)營治理體系框架內(nèi)國有資產(chǎn)所有者代表機(jī)構(gòu)及其所投資企業(yè)依法所確立的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

1.國有企業(yè)監(jiān)事會

按照《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》的規(guī)定，國務(wù)院向大型企業(yè)派駐企業(yè)監(jiān)事會，代表國家對重點國有大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值實施監(jiān)督，監(jiān)事會由主席一人，監(jiān)事若干人組成。監(jiān)事會成員不少于3人。監(jiān)事會履行下列職權(quán)：檢查企業(yè)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度情況；檢查企業(yè)財務(wù)，查閱企業(yè)的財務(wù)會計資料與企業(yè)經(jīng)營治理活動有關(guān)的其他資料，驗證企業(yè)財務(wù)會計報告的真實性、合法性；檢查企業(yè)的經(jīng)營效益、利潤分配、國有資產(chǎn)保值增值，資產(chǎn)運營等情況；檢查企業(yè)負(fù)責(zé)人的經(jīng)營行為。并對經(jīng)營治理業(yè)績進(jìn)行評價，提出獎懲、任免意見。

2.公司監(jiān)事會

《中華人民共和國公司法》規(guī)定，股東人數(shù)較少和經(jīng)營規(guī)模較小的有限責(zé)任公司設(shè)一至二名監(jiān)事，經(jīng)營規(guī)模較大的有限責(zé)任公司和股份有限公司設(shè)監(jiān)事會，其成員不得少于3人，監(jiān)事會由股東代表和職工組成，監(jiān)事會行使下列職權(quán)：檢查公司財務(wù)；對董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時違背法律法規(guī)或者公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督；當(dāng)董事和經(jīng)理行為損害公司利益時，要求董事和經(jīng)理予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。

3.審計委員會

審計委員會隸屬于董事會，對董事會負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是監(jiān)督內(nèi)部審計活動，保證內(nèi)部審計結(jié)果的真實有效；調(diào)解內(nèi)外部審計關(guān)系；審核公司的財務(wù)信息并保證真實地披露；審查公司內(nèi)部控制制度是否健全有效。

4.內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)

內(nèi)部審計是在總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)下的企業(yè)內(nèi)部治理部門，其主要職責(zé)是審查企業(yè)的財務(wù)收支情況，審核企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量，檢查、分析和評價企業(yè)的內(nèi)部控制制度及生產(chǎn)經(jīng)營情況，及時把握企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動信息并提出合理有效的建議。