財政投融資體系管理
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財政投融資是本世紀40年代后期產(chǎn)生的一個新概念，是一個同財政、金融有著密切聯(lián)系的獨特經(jīng)濟范疇，并以其獨特作用受到世界各國政府的重視。所謂財政投融資，按日本當代著名財政學這井手文雄的解釋為：以特定的財政資金，對指定的特別會計、政府關(guān)系機關(guān)和各種特殊法人進行投資和借貸，以促進社會資本的形成。也就是說，它是政府為實現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和其他政策目標，通過國家信用方式籌集資金，由財政統(tǒng)一掌握管理，并根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以出資(入股)或融資(貸款方式)，將資金投向急需發(fā)展的部門、企業(yè)或事業(yè)的一種資金融通活動，所以它也稱為政策性金融。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政投融資對市場經(jīng)濟的發(fā)展起著拾遺補缺的作用，它服務(wù)于國家的宏觀財政政策、產(chǎn)業(yè)政策，其具體作用可大致歸納如下：1.對國家財政預算資金起著補充作用，為政府實施政策提供資金保障。2.對國庫短期資金調(diào)度和調(diào)節(jié)國債市場起著重要作用，對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施等部門的貸款，減輕了民間金融機構(gòu)對經(jīng)營效益低的部門的貸款壓力。3.有利于國家調(diào)控國民收入分配，起到引導投資和消費、平抑物價、重新改變分配格局，調(diào)節(jié)市場貨幣流通量的作用。
二、我國財政投融資的現(xiàn)狀及與已本財政投融資經(jīng)驗的比較
我國的財政投融資狀況可以從它的來源、運用和管理三大部分來看：
第一，從來源上看，我國財政投融資大抵沒有跳出財政預稱這個圈子，規(guī)模較小，目前的融資渠道除了預稱內(nèi)少量撥款和財政暫時閑置資金外就是舉債、融資渠道窄，融資金額少。
第二，從運用上看，主要用于短期融資，注重宏觀效益不夠，沒有體現(xiàn)出較強的政策性。目前的財政投融資，受財政預算內(nèi)資金緊張的影響，本應(yīng)用作本金的資金，部分被直接劃作預算收入無償使用。投資針對企業(yè)不針對行業(yè)，一方面造成企業(yè)間技術(shù)基礎(chǔ)上的差距，不利于平等競爭，另一方面曲解了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的意圖，這種急功迫利的短期行為極易減弱財政投融資的作用，對財政投融資的未來發(fā)展十分不利。
第三，從管理上看，缺乏全國統(tǒng)一的領(lǐng)導、規(guī)劃和管理，比較散亂，不成體系。從中央到地方，財政信用資金的種類繁多，管理機構(gòu)也多，由于各類資金分散管理并自成體系，不僅資金的規(guī)模效益不高，而且難以形成有效的調(diào)節(jié)力量。
在世界各國財政投融資的實踐中，日本是運用財政投融資比較成功的國家之一。它的財政投融資方式及其管理經(jīng)驗，是值得我國借鑒的。
1.日本財政投融資資金來源：(1)產(chǎn)業(yè)投資特別會計的資金；(2)資金運用都特別會計的資金；()3簡易生命保險和郵政年金特別會計的資金；(4)公募債借入資金。用上述資金作為原資，向公社、公庫、公團等進行投資或貸款，不斷回收，滾動增值。經(jīng)過長期積累，目前日本的財政投融資的資金規(guī)模已達到一般會計(指政府的財政預算內(nèi)資金)的規(guī)模的41%左右，被稱為日本的第二預算。
2.日本財政投融資資金運用：實行政策性和有償性兼顧的原則通常不是由政府直接進行投資，而是向若干中介機構(gòu)——財政投融資機構(gòu)提供融資，由它們進行特定項目的投資。財政投融資機構(gòu)大致分為兩大類，一類是公共事業(yè)機構(gòu)，包括公團、事業(yè)團體和特殊會社、特別會計。這些機構(gòu)利用從大藏省借入的財政投融資資金興辦各種事業(yè)，然后以事業(yè)收益償還貸款本息。另一類是政府有關(guān)金融機構(gòu)，包括兩行(日本進出口銀行、日本開發(fā)銀行)、十庫(國民金融公庫等政府金融機構(gòu))和一基金(海外經(jīng)濟合作基金)。這類機構(gòu)不吸收存款，它們將借來的財政投融資資金按照產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)貸出去，從中獲取利差收入。它們的投向主要考慮是否為國家經(jīng)濟發(fā)展所需要。
3.日本財政投融資管理：根據(jù)日本的“資金運用部法”和“簡易生命保險和郵政年金積累運用等”的規(guī)定，資金運用部資金由大藏省管理，簡易保險資金由郵政大臣管理，但都需經(jīng)過資金運用審議會的審查批準。大藏省理財局負責編制每年的財政投融資計劃，確定投資方向和投資規(guī)模，并與政府的一般會計預算協(xié)調(diào)一致，保證資金到位。每年度的財政投融資計劃作為政府一般會計預算的參考資料提交國會監(jiān)督。同時又設(shè)立了財政投融資資金使用的彈性條款，使它比一般會計更具有靈活運用的能力，既維護了國會對預算審議的權(quán)力，又保留了財政融資的靈活性特點。經(jīng)過多年的探索與實踐，日本已建立了完整的財政投融資制度體系，并在日本經(jīng)濟的高速增長和穩(wěn)定發(fā)展、資源的合理配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等方面發(fā)揮了獨特的作用。
三、建立和完善我國財政投融資體系的設(shè)想
我認為，發(fā)展我國財政投融資的基本思路，大體如下：
1.資金來源。
財政投融資的資金來源應(yīng)區(qū)別于一般財政資金，以有償性資金為主，且具有長期產(chǎn)業(yè)投資的部分，但在財政投融資制度確立初期還需國家財政予以支持。一是預算撥款作為無償來源，在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩余金，從發(fā)展趨勢看，應(yīng)成為其重要來源。三是政府保證債和政府保證借款，諸如向各專業(yè)銀行發(fā)行中長期建設(shè)債券等。四是各種民間資金，應(yīng)作為資金來源的重要組成部分。五是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些因轉(zhuǎn)快，間歇時間短的預算外資金。
當前應(yīng)開拓財政投融資的籌資新方式：一是要大膽引進外資，可借助政府信譽，也可以財政擔保方式鼓勵企業(yè)和部門投資項目大膽借用外資。二是突破行政區(qū)劃限制，采用多種方式籌集資金。三是適當吸收社會個人資金?？煽紤]創(chuàng)立社會共同基金，吸收社會小額投資者資金，也可以適當方式吸收個人大額信托存款。四是發(fā)行地方財政建設(shè)債券，諸如可增大市建建設(shè)債發(fā)行量等。五是增大政策性銀行籌資量，國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行擔負著包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)政策性融資任務(wù)，有必要隨著國內(nèi)信用總量的增長相應(yīng)增大上述兩家政策性銀行的籌資量。
2.資金動用。
(1)財政投融資資金運用的方式，應(yīng)根據(jù)資金來源的性質(zhì)確定，一般可采取出資(即投資)和融資(包括貸款和購買有價證券)兩種方式。這其中又可根據(jù)不同情況，采取委托貸款、信托貸款、直接投資、證券投資、合作投資、貼息貸款、貸款擔保、融資租賃、聯(lián)營投資等多種靈活的投資形式。投放領(lǐng)域應(yīng)包括：一是對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資；二是公共設(shè)施建設(shè)；三是社會福利方面的建設(shè)；四是需要進行政策性鼓勵和支持和領(lǐng)域。財政投融資的重點要根據(jù)國家的宏觀產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)演進規(guī)律和國情確定，加強交通能源、原材料工業(yè)建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)作為目前財政投融資的重點，同時積極開發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，支持企業(yè)現(xiàn)代化設(shè)備更新和技術(shù)改造，促進縣鄉(xiāng)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。
(2)從資金使用對象上看，一是資金的直接運用者，如從事基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大中型國有企業(yè)、從事科技開發(fā)的國有事業(yè)單位等；二是資金的間接融通者，如政府金融機構(gòu)等，通過政策性銀行和其他金融機構(gòu)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)提供貸款。財政投融資利率的確立應(yīng)本著有計劃、低利率、長期限的原則確定。
3.財政投融資的管理。
(1)建立財政投融資投資計劃編制制度，內(nèi)容包括資金使用方向、資金用途分類、投資預期收益等。從長遠看，財政投融資計劃應(yīng)為“第二預算”，由同級人民政府審批，并列入國家綜合財政信貸計劃和固定資產(chǎn)投資計劃，以利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模。
(2)需制定財政投融資資金使用的審批制度、監(jiān)督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度及財政投融資內(nèi)部財務(wù)核算制度。
(3)建立合理、高效的組織管理機構(gòu)，并實行科學管理。從發(fā)達國家開展財政投融資的經(jīng)驗和我國國情看，應(yīng)建立以中央財政投融資為中心，有利于增強地方財政融資的兩級管理體系。其一，中央一級在財政部內(nèi)設(shè)置專門管理財政投融次的機構(gòu)，負責制定財政投融資計劃和財政投融資資金的管理。財政投融資活動的具體實施和運作應(yīng)通過政策性銀行進行。政策性銀行是非盈利性的金融機構(gòu)，它的資金投向應(yīng)完全服從國家的產(chǎn)業(yè)政策和對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控意圖。對財政投融資資金的貸放一方面應(yīng)采取低利率的鼓勵政策，另一方面又要慎重進行項目選擇，以確保資金的按期收回。其二，地方不一定要按對口原則，可因地制宜成立財政投資與發(fā)展銀行、資金管理局或中心等。地方財政投融資的籌資，貸款形式、數(shù)量、期限、利率、投資方式等按受中央財政投融資機構(gòu)的協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督檢查，同時應(yīng)對地方人民代表大會負責，這樣既便于中央實施宏觀調(diào)控，也適應(yīng)了地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。
(4)從國際經(jīng)驗看，凡是市場經(jīng)濟活躍的國家，其法規(guī)就越健全。所以應(yīng)盡快制定財政投融資法，用法律、法規(guī)來規(guī)范財政投融資活動，使之納入法制化管理軌道。
