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［論文關(guān)鍵詞］國家公務(wù)員財產(chǎn)申報制度

［論文摘要］本文結(jié)合外國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的有益經(jīng)驗，對我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度之現(xiàn)狀予以分析，并對我國財產(chǎn)申報制度法制化進程中的若干具體問題提出了初步設(shè)想。

財產(chǎn)申報制度(PropertiesDeclarationSystem)，是一種根據(jù)國家的有關(guān)法律規(guī)定，要求特定人群對其財產(chǎn)和收入情況進行如實申報的制度。這一被稱為“陽光法案”的制度起源于1883年英國的《凈化選舉、防止腐敗法》。從財產(chǎn)申報制度產(chǎn)生之日起，它對反腐倡廉，樹立政府和公務(wù)人員的良好形象起到了積極的作用。

一、公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的社會政治基礎(chǔ)

世界各國財產(chǎn)申報制度的主要適用人群為各級國家公務(wù)員，其目的是保證政府行政行為的公正性和優(yōu)化政府的行政行為，有其必然的社會政治基礎(chǔ)。

1.國家公務(wù)員本身性質(zhì)的特殊性決定了各級國家公務(wù)員是財產(chǎn)申報制度的主要適用人群。公務(wù)員是受全體人民的委托來管理各種公共事務(wù)的，其權(quán)力和職責(zé)從實質(zhì)意義上來說是一種社會契約行為，公務(wù)員行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)就是全體社會成員的認可。所有國家公務(wù)員的國家性特征應(yīng)當(dāng)高于社會性特征，也就是說，從加入公務(wù)員隊伍的第一天開始，所有公務(wù)員的一切行為，包括個人行為都應(yīng)受到廣大民眾的監(jiān)督，都應(yīng)該遵守“公意”的各項要求。從這個角度來說，也可以叫做公務(wù)員個性的法定“自我喪失”，也正是這種個性的法定“自我喪失”，為公務(wù)員的財產(chǎn)申報制度奠定了合法性基礎(chǔ)。

2.財產(chǎn)申報制度是現(xiàn)代民主政治和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方議會民主政治的發(fā)展在一定程度上為廣大民眾提供了參與政治生活的合法途徑，也使現(xiàn)代社會政治生活的透明度越來越高?，F(xiàn)代政府行政體制提出了相同的要求，現(xiàn)代行政系統(tǒng)通過相對的輸入、輸出和反饋機制，尤其是輸出機制的作用，不斷地調(diào)整自己的運作軌跡，以適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展的需要，財產(chǎn)申報制度就是這種行政系統(tǒng)內(nèi)部自我調(diào)整的必然產(chǎn)物。

3.現(xiàn)代法治社會要求財產(chǎn)申報制度必須符合相應(yīng)的法定程序和法律規(guī)范。目前，西方國家都有相應(yīng)的法律和法規(guī)對財產(chǎn)申報制度做出了嚴(yán)格的規(guī)定，將其納入了法制化的軌道。財產(chǎn)申報制度具有一定的強制性，是一種單向性的制度規(guī)范，即在特定的條件下，由國家有關(guān)機關(guān)強制性地要求有關(guān)人員對其財產(chǎn)狀況如實做出申報。就目前情況來看，接受定期的財產(chǎn)申報不僅是西方國家公民進入國家公務(wù)員隊伍的重要條件之一，也是許多西方國家公務(wù)員必須要履行的一項義務(wù)。

二、我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的現(xiàn)狀

早在1989年全國人大會議上，就有代表提出了盡快制定《財產(chǎn)申報法》的立法建議。以后不斷有代表提出這一建議。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，雖然沒有形成正式的法律，但它的直接結(jié)果是，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，成為我國建國以后第一個具有財產(chǎn)申報制度的某些特征的規(guī)范性文件，為財產(chǎn)申報法的制定打下了一定的基礎(chǔ)。該項規(guī)定是我國首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報收入接受監(jiān)督的制度，它對收入申報的宗旨、申報主體、申報范圍、申報時間、受理機構(gòu)、違反責(zé)任、執(zhí)行監(jiān)督、解釋及生效日期都做了規(guī)定，構(gòu)建了我國財產(chǎn)申報制度的基本框架。

《中華人民共和國公務(wù)員法》于2006年1月1日起實行。該法的第1條明確其立法目的為“規(guī)范公務(wù)員的管理，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，加強對公務(wù)員的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”。筆者認為，為了促進該法廉政的立法目的的實現(xiàn)，作為“反腐利器”的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度應(yīng)該被吸收立法。

然而，數(shù)年的實踐表明，收入申報規(guī)定還存在不少缺陷。如申報的范圍過窄，往往領(lǐng)導(dǎo)干部一旦腐敗，其“灰色”和“黑色”收入根本無法從這些申報項目范圍內(nèi)反映出來。又如，沒有建立專門的權(quán)威機構(gòu)受理申報，只是由各單位組織人事部門負責(zé)接受本單位申報人的收入申報，而申報情況又是按照干部管理權(quán)限將申報材料報送相應(yīng)的上級組織人事部門備案，不對外公布。對申報情況是否屬實，亦無相應(yīng)的核查措施和程序，這就使得制度的執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，在實踐中難免流于形式。鑒于收入申報規(guī)定所存在的諸多缺陷，2000年12月中央紀(jì)委五次會議決定，2001年在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實行家庭財產(chǎn)報告制度。中央紀(jì)委、中央組織部于2001年6月15日聯(lián)合了《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。在這部規(guī)定中，對家庭財產(chǎn)申報的主體和范圍做了延伸，將原先的申報主體由個人擴大為領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其家庭成員(配偶及由其撫養(yǎng)的未成年子女和不能獨立生活的成年子女)，將申報個人收入改為報告現(xiàn)金、存款、有價證券、房產(chǎn)、1萬元以上的債權(quán)債務(wù)、貴重物品等主要家庭財產(chǎn)。這體現(xiàn)了與時俱進和講求實際效用的精神，比收入申報制度明顯進了一步，也逐漸向發(fā)達國家財產(chǎn)申報法所規(guī)定的內(nèi)容靠近。但從執(zhí)行情況看，財產(chǎn)報告規(guī)定同收入申報規(guī)定一樣，效果也不理想。究其原因，主要有幾個方面：一是財產(chǎn)報告規(guī)定仍然沒有成為一項規(guī)范的國家法律制度，約束乏力。二是對財產(chǎn)報告規(guī)定的規(guī)范不全面、不具體、操作性不強。三是財產(chǎn)報告對象范圍過窄，只限于在現(xiàn)職省部級領(lǐng)導(dǎo)干部中試行，由于直接涉及高級領(lǐng)導(dǎo)干部的利益問題，很容易產(chǎn)生抵觸心理，難以有效貫徹執(zhí)行。四是對報告的情況沒有嚴(yán)格的核實。沒有在條款中嚴(yán)格規(guī)定必須對報告情況進行核實，只是提到“中央紀(jì)委、中央組織部對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)報告，可以核查”，這就顯得彈性有余而剛性不足。五是只有報告規(guī)定，而沒有公布報告情況的規(guī)定。

三、我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度應(yīng)側(cè)重解決的幾個具體問題

財產(chǎn)申報制度法制化涉及到諸多方面的問題，在立法過程中，應(yīng)著重考慮如何破解已有的收入申報和財產(chǎn)報告規(guī)定難以有效實行的要害問題。

1.申報的主體和內(nèi)容。從申報主體看，財產(chǎn)申報制度和規(guī)定中的主體是縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部和省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部。如果作為國家法律,這是不符合平等原則的。既然是從全局上維護國家的利益，任何國家工作人員不能例外。所以，《財產(chǎn)申報法》的主體，應(yīng)該包括所有的“國家工作人員”。

2.受理機構(gòu)和申報程序。建議在縣級以上直至中央行政監(jiān)察機關(guān)中設(shè)立一個相對獨立的財產(chǎn)申報專門受理機構(gòu)，有專門編制。申報程序先由各單位申報人按預(yù)先設(shè)定的表格填寫一式數(shù)份(一份原件，其余復(fù)印件)，再由各單位紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督指定的人員錄入電腦，最后匯總到受理機構(gòu)，由受理機構(gòu)酌情核實后報上一級。受理工作結(jié)束后申報原件存入個人檔案。

3.配套的法律、相關(guān)制度和軟件。主要的配套法律包括《緊急狀態(tài)法》《外匯法》《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法(修訂)》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《審計法(修訂)》《遺產(chǎn)稅法》《不動產(chǎn)登記法》《反洗錢法》等等。相關(guān)制度主要包括：不動產(chǎn)所有權(quán)實名制、金融真名制、財產(chǎn)申報納稅制度(征稅范圍扣除已應(yīng)稅的重疊部分)。此外，為方便填寫、統(tǒng)計、核實、長期保存、查詢，應(yīng)設(shè)計一套電子軟件，將所有申報資料全部錄入電腦。

4.審核與懲處。申報情況由各級負責(zé)核實，按屬地保存和管理，同時，集中到省級受理機構(gòu)備案，必要時由省一級抽查。廳局級以上現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部還必須上報中央一級。對拒不申報、不如實申報家庭財產(chǎn)或貪污的申報人，除實行黨紀(jì)、政紀(jì)處分外，還應(yīng)依法給予處罰。

5.財產(chǎn)申報情況公開。對申報情況進行科學(xué)整理，酌情將結(jié)果定期向社會公開，并允許公開查詢，使之接受群眾監(jiān)督，接受新聞媒體的監(jiān)督。對公開程度和范圍如何確定更科學(xué)，還應(yīng)進一步研究。

6.重點教育。必須以領(lǐng)導(dǎo)階層特別是其中的主要領(lǐng)導(dǎo)為重點，組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，著重以財產(chǎn)申報法的立法背景、重要性、緊迫性以及財產(chǎn)申報法的申報程序和對違法的懲處為內(nèi)容，真正樹立領(lǐng)導(dǎo)層執(zhí)行申報法的自覺性和嚴(yán)肅性。

參考文獻：

1.梁國慶：《中外反腐敗實用全書》，新華出版社1994年版。

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3.李錚強：“《日本國家公務(wù)員倫理法》簡介”，載《中國公務(wù)員》2000年第4期。