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一、有形和無形的手———高教評估中的三種政府行為模式

(一)前蘇聯和法國的集權模式———政府控制評估的整個系統(tǒng)和各個環(huán)節(jié)1966年,前蘇聯政府設立“高等學校檢查局”,代表國家對高校進行檢查和評估。法國1984年新《高等教育法》出臺,被法國總統(tǒng)稱為法國高等教育體系中的一項主要改革的舉措就是:宣布設立“科學、文化和職業(yè)公共高等學校國家評估委員會(簡稱“法國國家評估委員會”),專司對法國高等教育機構進行綜合性的整體評估活動。政府通過它們統(tǒng)一和控制全國高教評估活動。從評估目的的確立、評估指標的選擇、指標權重的分配、評估信息的收集、評估標準的確定、評估結果的獲得,直到評估結論的解釋,可以說,評估活動的每一個環(huán)節(jié)都離不開政府的直接參與,滲透著政府的意志和價值取向。政府不僅壟斷著院校和專業(yè)的合格評估,而且也全面左右著各種水平評估和選優(yōu)評估,并把所獲得的信息和結論直接與教育行政決策聯系起來,評估的權威性強,影響力大。在這種集權模式下,各種社會評估活動較少,影響不大,而高校的自評活動更多的是配合政府行為,其主體意識淡薄,作用十分有限。

(二)美國合作模式———政府不直接參與評估活動,而與民間評估組織密切合作,互相支持與集權的政府行為模式相反,美國是一種典型的合作式的評估模式。社會沒有官方或半官方性的評估機構,政府不參與、干涉評估活動,不制定評估政策,但這并不表明官方與高教評估絕緣,政府充分尊重評估,支持評估,依靠評估,以其特定的方式,象一只看不見的手,作用于評估活動之中,實現其管理理念。眾所周知,美國民間評估活躍,由“中學后教育鑒定委員會”(CouncilonPostsecondaryAcreditation)負責的院校和專業(yè)鑒定,由國家研究會(Na-tionalResearchCouncil)組織的博士點評價,和類似《美國新聞與世界報道》組織的大學排行榜評估構成美國高教評估系列,而院校和專業(yè)鑒定居于核心地位。政府正是與鑒定組織密切合作,通過其中介作用實施影響。

(三)荷蘭和英國的指導模式———政府對校外質量評估實施元評估或建立中介性的質量評估機構介于政府集權和合作模式之間的是指導模式,這種模式兼具前二者特點而呈顯中間色彩。政府既不直接插手評估又不脫離具體的評估活動,放棄其在評估中的影響,而是通過特殊的方式參與評估,發(fā)揮政府的指導作用,使各評估主體、評估主體和客體之間,統(tǒng)一協(xié)調,達到平衡。典型的方法有兩種:其一,荷蘭政府的元評估。根據荷蘭政府的規(guī)劃,高等學校負責內部的評估,外部的評估由荷蘭大學協(xié)會、荷蘭高等職業(yè)教育學院協(xié)會主持,進行同行評估,而隸屬于政府的高等教育視導團則充當“元評估”者的角色,負責對前者所實施的評估和后續(xù)評估過程和結果的合法性進行監(jiān)督、復查,并通報教育、文化和科學部。其二,英國政府的中介機構。80年代迫于形勢的需要,英國高等教育建立了評估制度。評估的重心是學校自評和同行組織———高等教育質量委員會的質量審核。政府為了加強對高校的控制,建立了類似于大學撥款委員會性質的高等教育基金委員會這一獨立的中介組織,并下設質量評估委員會,與高等教育質量委員會并行,對全國高等教育質量進行評估。由于其評估結果作為政府對高校資助決策的依據,因而具有強烈的政策導向,其行為體現著濃厚的政府色彩。英國政府正是通過中介機構的途徑,以財政撥款的機制有效地實現了它對高等教育的干預和控制。從目前英國高等教育基金委員會與高等教育質量委員會合并,質量評估機構單一化的趨勢來看,政府在評估活動中的間接指導作用正在進一步加強。

二、高等教育管理體制———高等教育評估中政府行為模式歸因

高等教育評估作為政府獲取反饋信息、實施質量控制管理的一種有效手段和方法,對各國政府的意義和作用是一致的,通過以上對政府行為模式的透視,可以看出政府參與評估的巨大差異性。這種差異直接源于各國高等教育管理體制的差異。

(一)高教管理體制規(guī)定了政府在高教評估中活動的空間與能量大小,決定了政府行為的性質和方式評估是政府管理高等教育的一種手段,是政府與高校、社會聯系的紐帶和橋梁,其運行過程和結果必然集中體現三者之間相互的權利、責任和義務,反映教育管理體制。政府要按照管理體制所設計的軌道在評估中活動,衡量自己的行為。美國高教管理體制的特點是分權與自治,法律沒有賦予聯邦政府管理高等教育的權力,高等教育的興辦與管理集中于各州,而高校又高度自治,政府直接管理很少。因此,政府采取合作的方式參與高等教育評估,充分利用、支持活躍成熟的民間評估。前蘇聯和法國是高度集權的高等教育管理體制,政府直接管理高等教育的方方面面,高校擁有的自主權很少,而社會、民間參與高等教育管理則更少,這樣的體制決定了高教評估的主要依靠力量只能是政府,政府行為在高教中起著決定性的作用。

(二)高教管理體制發(fā)生了變化,高教評估中政府行為模式也必然發(fā)生嬗變,后者要與前者相適應在90年代以來世界性的高教評估浪潮中,各國政府在高教評估中的作用和能量都發(fā)生了不同程度的轉變,尤其引人注目的是,各國政府在高教評估中行為角色定位,與高教管理體制改革密切適應,日趨由集權和合作兩個極端的模式走向中間的指導模式。如荷蘭,政府在高教評估中元評估角色是隨著政府高度集權的體制向高校自我發(fā)展、自我約束過渡而逐步確立發(fā)展的,而一向尊重大學自治傳統(tǒng)的英國政府,90年代加大了對大學的控制和管理,在評估中通過高等教育基金委員會中的高等教育質量評估委員會這一中介組織的控制,政府的作用從無到有,由弱到強。

(三)高教評估中政府行為又反作用于高教體制的改革與完善當前各國政府在評估中的態(tài)度是認真和積極的,他們抓住評估運動這一有利的良機充分利用評估鑒定、自省、中介、參謀、批判的多項功能,在實現其宏觀管理中轉變政府職能,賦予高校、社會應有的管理權利,調動各個方面的辦學積極性,促進高教管理體制的改革與完善。例如,法國高教評估雖然是政府集權行為,但評估機構獨立于教育行政管理部門之外,直接向總統(tǒng)負責,不強迫高等院校接受其意見,而只是證實大學運行機制不良的癥結所在,并提出建議。這種政府行為,改革了拿破侖時代所確立的中央集權式的教育質量控制體制,克服了傳統(tǒng)體制帶來的整齊劃一、生硬僵化、官僚主義、缺乏自治等弊端,而具有一定的靈活性。

三、我國高等教育評估中政府行為模式分析

(一)性質

我國高等教育在辦學體制、管理體制和投資體制上,政府仍居于中心地位,發(fā)揮主導作用,這就決定了高教評估中政府行為的集權模式?！镀胀ǜ叩冉逃u估暫行規(guī)定》明文規(guī)定我國高等教育評估工作由各級人民政府及其教育行政部門組織實施,指出各級評估機構不是民間組織,十分強調國家教育行政部門對高教評估的領導和組織作用,教育界、知識界、用人部門進行的社會評估只是政府評估工作的依靠力量。

(二)我國高等教育評估中政府行為模式的特點

1.強制性。政府作為評估主體具有行政強制性,評估客體必須接受評估主體的工作安排和評估結論,評估建議,例如一所高校必須執(zhí)行上級教育主管部門或地區(qū)教育行政部門關于評估的部署(即使該校在本次的項目已達到較高水平或本次評估意義并不大)。

2.直接性。政府直接組織實施各種類型的評估,取得評估小組構成人員,審核評估方案,批準公布評估結論,接受處理學校對評估工作及評估結論的申訴,控制評估活動的每一個環(huán)節(jié),直接體現自己的意志,對評估客體進行價值判斷,而不需要通過其他中介機構或民間團體的活動間接地表達自己的意志。

3.復雜性。由于高教評估的集權模式,政府直接參與評估的領導與管理,組織和主持所有的合格評估、辦學水平評估、選優(yōu)評估,負責評估工作的方方面面,評估又揉合進檢查與監(jiān)督,加之高等教育活動本身的復雜性,各高等學校辦學條件、辦學水平的千差萬別,這就注定了政府行為的復雜性和艱巨性。

(三)我國高教評估中政府行為模式的作用與弊端

1.政府行為的積極作用。一是彌補了政府管理方式變革帶來的真空,促進了高等教育體制改革的順利進行。二是推動了我國高等教育評估的研究、試點和完善。三是組織了高等工程本科教育評估、新建普通高等學校的合格評估、學位與研究生教育評估等一系列宏觀綜合性評估,提高了評估工作的效果,保障了高等教育質量。

2.政府行為的弊端。一是評估主體單一化,不能充分調動社會、學校等評估主體的積極性。在這種主體單一化評估體制下,政府評估多,社會評估少;學校自評配合性強,主體性差;總結性評估多,形成性評估少;社會、學校參與高教評估的積極性沒有充分挖掘出來。二是評估標準統(tǒng)一化,影響評估的科學性,不利于高等學校多樣化發(fā)展。在評估中政府強調整齊劃一,評估標準統(tǒng)一性、自定性強,面對千差萬別的高校又不能做到具體對待,其評估行為帶來過強的共性制約,既損害了評估的科學性,又抑制了高校個性化發(fā)展,扼殺了高校的辦學特色。另外,在現實中,由于政府的評估缺乏一定的連續(xù)性(政府于高校是分離的,工作規(guī)律也不同),從而效果的連續(xù)性較差,評估信息的反饋相對高校自評具有間接性。三是元評估開展較少,政府行為缺乏評價與監(jiān)督?，F代評估理論特別重視元評估,即對評估活動本身進行評估,保證其評估的科學性,而對凌駕一切社會之上的政府進行評估,目前難以進行。

四、對改善我國高教評估中政府行為模式的建議

政府在我國高教評估事業(yè)中的作用應進一步加強,但隨著我國經濟體制和教育體制的改革,政府行為過強、過細、過寬,過死,存在著不合理、與改革不和諧的地方,需要加以改善,走出一片新天地。

(一)更新觀念,實現政府行為由集權模式到指導模式的轉變政府由直接管理到宏觀管理是高等教育管理體制改革目標之一,在高等教育評估活動中,政府也要更新觀念,由過去過多、過細、過死的集權轉向宏觀指導。首先,對高教評估的主體進行結構性調整,變單一的官方結構為教育界、知識界和用人單位廣泛參與、多方介入的多主體結構。成立半官方性質的中介評估機構,支持他們的工作,要有意識地培育、鼓勵各學術團體、專業(yè)協(xié)會、民間組織的評估活動,促進社會評估的繁榮。其次,真正發(fā)揮學校自評作用。評估中要尊重教師、學校意見,共同設立評估指標體系,聽取其對評估工作和評估結論的意見,充分調動學校參與評估的積極性。再次,做好評估分工。政府集中精力做好新建院校的合格評估和專業(yè)的設置審議,其他單項評估和選優(yōu)評估盡量委托給中介機構和民間機構進行。

(二)規(guī)范自身行為,選擇評估重點,做好評估服務政府應規(guī)范自身評估行為,建立自我約束、自我完善機制,提高政府評估的科學性和高效率。要建立各類評估團體或機構的評估認證制度,組建評估協(xié)會,對進行評估服務的各評估行為主體進行指導、監(jiān)督。制訂明確的評估政策,包括物質、精神等方面的鼓勵和支持,以調動評估主體積極性,保證高教評估持久開展。政府也要搞好評估信息管理和服務工作,加強政府部門、高校各層次各類評估組織相互交流,研究和學習先進的評估理論與實踐經驗,促進高教評估的深入開展。