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摘要：建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制的重要目的之一是防范系統(tǒng)性風險積累以及跨地區(qū)、跨行業(yè)傳導。邊疆地區(qū)的特殊地理位置、社會穩(wěn)定需要、金融發(fā)展狀況使得金融監(jiān)管系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)合作更為重要。本文以西藏地區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制建設情況為例，著重分析了當前西藏地區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制建設中存在的問題、困難，并提出了相關的政策建議，為進一步推動和完善邊疆地區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制建設提供參考。

關鍵詞：金融監(jiān)管　協(xié)調(diào)合作　機制

隨著金融全球化步伐的加快，跨地區(qū)的金融市場聯(lián)系不斷加深，跨市場、跨行業(yè)的金融業(yè)務關聯(lián)更為密切，而金融風險在國際間、區(qū)域間、行業(yè)間的傳遞和影響也越來越深，使得金融監(jiān)管系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)合作愈加重要。近年來，地處邊疆的西藏地區(qū)在“一帶一路”戰(zhàn)略實施和“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟帶”建設的推動下，經(jīng)濟金融在取得跨越式發(fā)展的同時，也逐步面臨潛在的區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。為維護邊疆地區(qū)金融穩(wěn)定，西藏轄區(qū)逐步探索建立了地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，在一定程度上彌補了行業(yè)監(jiān)管差異和真空，同時也促進了區(qū)域內(nèi)金融市場的有序運行，推動了區(qū)域金融業(yè)健康發(fā)展。

一、當前西藏地方金融風險狀況

近年來，西藏自治區(qū)金融業(yè)保持了良好的發(fā)展及穩(wěn)定狀態(tài)，但隨著國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢的不斷變化以及西藏跨越式發(fā)展步伐逐步加快，一些新情況與新問題逐步顯現(xiàn)，這些因素對西藏金融穩(wěn)定的影響值得關注。銀行業(yè)方面，存貸款結(jié)構有待繼續(xù)優(yōu)化，存款結(jié)構單一，存款偏離度較高，不良貸款反彈壓力依然存在。證券業(yè)方面，資本市場有待進一步發(fā)展，資本市場對西藏特色經(jīng)濟的支持力度還有待進一步發(fā)掘，與內(nèi)地發(fā)達省份相比，西藏經(jīng)濟社會發(fā)育程度較低，上市資源不足問題較為突出。保險業(yè)方面，保險機構經(jīng)營風險較大，農(nóng)業(yè)保險保障程度相對較低，巨災風險管理缺乏可持續(xù)機制，大病醫(yī)療保險作用發(fā)揮不夠。影子銀行體系方面，西藏的“影子銀行”主要包括小額貸款公司、擔保公司、典當行等機構及銀行理財產(chǎn)品和民間借貸，與全國相比，西藏“影子銀行體系”起步較晚，尚處在發(fā)展初期。當前，在監(jiān)督不明確、管理不到位、金融服務缺失的情況下，普遍存在公司架構不全、經(jīng)營管理水平低下、風險較高等現(xiàn)象，并且由于注冊資本較少，在外源性融資渠道不暢的情況下，資本規(guī)模的限制阻礙了“影子銀行體系”業(yè)務開展。

二、當前西藏金融監(jiān)管

協(xié)調(diào)合作中存在的問題及成因分析隨著金融混業(yè)經(jīng)營趨勢逐步加劇，金融行業(yè)的界限日益模糊，在當前分業(yè)監(jiān)管的體制下，如何完善并發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制的作用，對防范跨行業(yè)跨區(qū)域的風險并引導地方金融發(fā)展具有很重要的意義。為適應當前金融形勢的變化，西藏自治區(qū)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作由以往的“一事一議”的非制度化安排，逐漸在向制度化過渡。目前，已經(jīng)建立了“一行三局一辦”的金融監(jiān)管合作與信息交流共享機制、風險防控會商機制等制度化安排，西藏轄區(qū)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制正在逐步完善，但是與國內(nèi)其他地區(qū)相比較，仍存在一些共性的情況和邊疆地區(qū)特有的問題，影響了監(jiān)管協(xié)調(diào)機制效用的進一步發(fā)揮。

（一）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制相對松散

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制相對松散，導致了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效力弱、效率低。雖然目前西藏轄區(qū)建立了“一行一辦三局”為主體的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制，但是這些制度化機制，組織較為松散、制度配套不夠完善、協(xié)調(diào)力度不足、約束機制缺乏，造成了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的效力得不到有效的、充分的發(fā)揮。在金融監(jiān)管信息交流共享機制方面，金融監(jiān)管信息共享基礎設施不完善，尚未建立統(tǒng)一的信息共享平臺，各個金融監(jiān)管部門的信息系統(tǒng)無法對接，并且僅局限于人民銀行與各金融監(jiān)管部門之間的點對點交流模式，而其他各監(jiān)管機構之間并未形成有效的信息網(wǎng)絡，無法充分發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制及降低金融監(jiān)管主體之間信息不對稱程度的作用。同時，信息交流的頻度不夠，由于監(jiān)管部門的金融監(jiān)管信息數(shù)據(jù)產(chǎn)生時限不同，信息無法定期按時交換，造成了交流共享的信息失去了時效性，進而造成了信息交流共享后利用率不高。在共同檢查、聯(lián)合調(diào)研等方面，由于各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍、監(jiān)管重點不同，關注的風險方面各有側(cè)重，無法形成統(tǒng)一的金融監(jiān)管合作行動。

（二）金融監(jiān)管主體職能界定不明

金融監(jiān)管主體個體職能界定不明，導致了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制基礎不夠穩(wěn)固。當前的金融監(jiān)管原則上是按照“誰審批、誰監(jiān)管”，但是受限于西藏轄區(qū)監(jiān)管主體職責劃分不明、監(jiān)管力量不足、監(jiān)管能力有限等客觀原因，存在對所監(jiān)管對象疏于監(jiān)管，對監(jiān)管對象的運營及風險不了解，甚至于監(jiān)管對象的數(shù)量都不確切掌握等情況。以對影子銀行監(jiān)管情況為例，西藏轄區(qū)影子銀行的審批機構存在“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，與影子銀行監(jiān)管相配套法律法規(guī)也不夠完善，同時，中央派駐西藏的金融監(jiān)管機構與地方金融部門權責在影子銀行監(jiān)管方面仍較為模糊，導致影子銀行的監(jiān)管出現(xiàn)“監(jiān)管真空”“監(jiān)管缺失”等問題，既不利于影子銀行的健康發(fā)展，也不利于維護區(qū)域金融穩(wěn)定。

（三）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作體系不完善

金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作未能形成立體化、多層次、統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)體系，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制只存在人民銀行與各金融監(jiān)管部門的單向之間、地區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制仍是空白。西藏地域廣闊，地區(qū)金融資源相對稀少且分布不均，考慮到建立監(jiān)管機構的成本效益不匹配的情況，西藏絕大部分地、市以下地區(qū)均未設立三會分支機構，目前人民銀行在西藏各地區(qū)均設立了分支機構，銀監(jiān)局在林芝地區(qū)設立了分支機構，證監(jiān)局及保監(jiān)局在除拉薩市外的各地區(qū)均未設立分支機構，縣及縣以下均沒有設立任何金融監(jiān)管機構，因此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制只存在于自治區(qū)層面，基層未形成有效的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。一旦發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，自治區(qū)級監(jiān)管機構難以及時掌握地區(qū)金融風險的具體情況，需要地方政府和地、市人民銀行層層上報，對風險處置的有效性和時效性難以保障。

（四）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制缺少核心主導機構

核心主導機構，或者說牽頭部門是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制高效運轉(zhuǎn)的重要基礎，比如，美國成立了聯(lián)邦金融機構檢查委員會，德國成立了金融市場監(jiān)管論壇等機構專司協(xié)同職能。目前，西藏轄區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制缺少核心主導機構，直接影響到金融監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)、合作以及金融風險的處置。一旦發(fā)生金融風險，地方政府金融辦的職能不明，人民銀行分支機構的總體協(xié)調(diào)能力欠缺，金融監(jiān)管部門存在監(jiān)管范圍局限等問題，勢必造成對突發(fā)的金融風險處置遲滯與效率低下。

（五）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制缺乏服務引導

由于邊疆地區(qū)的特殊地理位置、社會生態(tài)等現(xiàn)實，造成了金融發(fā)展緩慢、金融生態(tài)脆弱、金融業(yè)競爭力差等情況存在，因此，為促進地方金融發(fā)展，邊疆地區(qū)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制不應只是對金融機構和金融市場進行監(jiān)督和管理，更要輔以高質(zhì)量的金融服務，充分發(fā)揮引導功能，促進金融業(yè)規(guī)范經(jīng)營，穩(wěn)健發(fā)展。但由于金融監(jiān)管部門只對所監(jiān)管行業(yè)提供金融管理與服務，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制又缺乏配套的制度支持，因此，造成了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制對跨行業(yè)、跨地區(qū)的金融業(yè)務、金融市場等缺乏整體協(xié)調(diào)性、綜合性、導向性的金融服務，缺乏實際有效的市場指導意義。

三、對策建議

（一）建立立體化、多層次的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制

一是加強國際間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略實施和“環(huán)喜馬拉雅經(jīng)濟帶”建設的推動，西藏的金融體系也在進一步開放，邊境地區(qū)與周邊各國的金融系統(tǒng)之間的相互影響不斷加深，使得金融監(jiān)管的國際合作更顯必要。因此，應拓寬與西藏周邊國家的金融監(jiān)管合作渠道，建立邊境地區(qū)的雙邊或多邊的國際金融監(jiān)管信息共享機制和危機處理機制，加強金融監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)與合作。二是加強區(qū)域間金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作。邊疆地區(qū)的發(fā)展離不開周邊省區(qū)的支持配合，同樣，邊疆地區(qū)的金融穩(wěn)定同樣要依存于周邊地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境。隨著經(jīng)濟金融的發(fā)展，金融活動更加呈現(xiàn)出區(qū)域性的特點，而金融風險在跨區(qū)域的傳遞和影響趨勢會逐漸顯現(xiàn)，因此，應加強邊疆地區(qū)和周邊省區(qū)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，促進區(qū)域間的金融市場協(xié)調(diào)發(fā)展，促進邊疆地區(qū)與周邊省區(qū)的金融發(fā)展和區(qū)域金融穩(wěn)定。三是加強區(qū)內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。在區(qū)內(nèi)建立立體化、多層次的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制，垂直監(jiān)管協(xié)調(diào)與分層監(jiān)管協(xié)調(diào)相結(jié)合。以自治區(qū)政府為主導，人民銀行拉薩中支作為具體組織者和協(xié)調(diào)者，在人民銀行拉薩中支設置西藏轄區(qū)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作辦公室，負責金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的日常工作及協(xié)調(diào)工作；西藏轄區(qū)各地市（口岸）中支政府以及銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局及其它具有金融監(jiān)管職能的部門為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的參與部門，避免地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的過于松散，加強全區(qū)對金融風險防控的整體協(xié)調(diào)，以協(xié)調(diào)合作機制的運作彌補銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局在多數(shù)地區(qū)沒有分支機構的監(jiān)管薄弱。

（二）明確地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制牽頭部門

目前，人民銀行總行已經(jīng)牽頭建立了部際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，組織召開了金融監(jiān)管部門的部際聯(lián)席會議，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室設在總行辦公廳。而在地方一級并無明確的牽頭部門，隨意性較大。為便于地方上金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)安全高效，地方政府和金融監(jiān)管部門之間權責明晰，建議以地方政府作為牽頭部門建立區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，在危機處置與風險防范中，可以整合協(xié)調(diào)地方資源支持，形成立體化、全方面的區(qū)域監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。同時，由于人民銀行分支機構作為中央銀行派駐地方的金融監(jiān)管機構，組織轄內(nèi)各金融監(jiān)管部門共同防范和化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險是其主要的、重要的職責，而其組織實施貨幣政策、維護支付體系安全、最后貸款人等職能使人民銀行分支機構在維護地方金融穩(wěn)定方面居于主導地位。建議將地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室的職能由人民銀行分支機構承擔，促使金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作工作日?；?、專職化，充分發(fā)揮人民銀行維護金融穩(wěn)定的職能，解決跨行業(yè)、跨市場風險傳遞的監(jiān)管模糊問題。

（三）建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制的配套制度體系

首先，盡快明確地方政府、人民銀行與各金融監(jiān)管機構的職責及風險處置責任，針對當前金融業(yè)中混業(yè)經(jīng)營狀況及交叉業(yè)務特點，賦予各監(jiān)管部門明確的職責與事權。其次，在明確監(jiān)管職責與風險處置責任的同時，應以制度形式明確金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)機制、監(jiān)管合作機制、信息共享機制、風險處置中的牽頭負責和協(xié)作配合機制，提高地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制中各機構間的協(xié)調(diào)度和配合度。第三，統(tǒng)一監(jiān)管與服務目標，避免監(jiān)管重復和服務缺失，節(jié)約監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率，在針對跨市場、交叉性的金融創(chuàng)新監(jiān)管方面、信息采集方面、實施檢查評估方面，應充分發(fā)揮協(xié)調(diào)合作機制的作用，既要確保監(jiān)管到位，又要避免對同一金融機構實施同類檢查評估、重復收集相同性質(zhì)數(shù)據(jù)等等，減輕金融機構的負擔。

（四）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制應突出金融服務引導的理念

發(fā)揮金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制作用，統(tǒng)一規(guī)劃轄區(qū)金融業(yè)的發(fā)展，引導金融機構合理分布金融資源，鼓勵金融創(chuàng)新，減少相關的行政審批，加大對地方實體經(jīng)濟的支持力度。加強對金融機構的綜合金融服務與經(jīng)營的引導，以適當?shù)姆绞揭龑У胤健坝白鱼y行體系”的規(guī)范化發(fā)展，采取措施拓寬地方法人金融機構發(fā)展渠道，推動地方金融的發(fā)展。

（五）建立統(tǒng)一金融監(jiān)管信息平臺

針對金融監(jiān)管信息交流共享機制未能充分發(fā)揮作用的情況，應建立一個跨機構、跨行業(yè)的統(tǒng)一金融信息共享平臺，實現(xiàn)信息的及時提供和獲取，節(jié)約信息交流成本，增強共享信息利用率，提高信息收集的時效性和準確性，實現(xiàn)地方政府、人民銀行與各金融監(jiān)管部門之間的金融監(jiān)管信息的實時共享，完善金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機制的信息基礎。

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作者：杜濤 單位：中國人民銀行鄭州中心支行