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公共管理與私人管理的區(qū)別范文第1篇

關(guān)鍵詞：公共管理；工商管理；區(qū)別與聯(lián)系

中圖分類號(hào)：F203.9 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2015）024-000-01

公共管理與工商管理都屬于管理學(xué)學(xué)科范圍內(nèi)，具有管理學(xué)的共同特征，能夠通過(guò)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)等手段實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。但是，公共管理與工商管理又存在本質(zhì)性的區(qū)別，了解公共管理與工商管理間的區(qū)別與聯(lián)系，能夠有效防治二者管理主體與客體錯(cuò)位問(wèn)題。

一、公共管理概念分析

公共管理概念是20世紀(jì)70年代被提出的，也是公共行政發(fā)展過(guò)程的必然結(jié)果，也是傳統(tǒng)公共行政面臨的困境與挑戰(zhàn)。公共管理即公共行政的延伸與轉(zhuǎn)變，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是公共管理更加注重社會(huì)公平與平等。公共管理的產(chǎn)生是公共組織的一種職能，主要目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共管理包括很多內(nèi)容，主要有行政管理、城市管理、發(fā)展管理等，是現(xiàn)代管理學(xué)科的重要分支，具有較為廣闊的發(fā)展前景。公共管理的核心是政府，通過(guò)對(duì)政策、經(jīng)濟(jì)、法律等方法增強(qiáng)政府的管理能力，提高政府的管理成績(jī)和服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主體，能夠推進(jìn)社會(huì)公共事物的進(jìn)一步發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。通過(guò)調(diào)節(jié)和控制公共資源來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理的職責(zé)，建立公共管理體制和有效方式是其面臨創(chuàng)新的迫切任務(wù)。[1]

二、工商管理概念分析

工商管理研究工商企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理基本理論和一般方法的學(xué)科，主要包括兩方面內(nèi)容，分別是制定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，管理企業(yè)內(nèi)部行為。工商管理具有很強(qiáng)的應(yīng)用性，是企業(yè)必不可少的行政部門。工商管理的專業(yè)性要求較高，通過(guò)對(duì)管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等知識(shí)的運(yùn)用，通過(guò)現(xiàn)代管理手段實(shí)行企業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略制定，保證企業(yè)的生存和順利發(fā)展。作為管理學(xué)方向下的重要分支，穩(wěn)定企業(yè)生存，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展是工商管理的重要目標(biāo)。工商管理涉及內(nèi)容較廣，專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)理論知識(shí)和綜合能力要求較高，做好工商管理工作是企業(yè)順利發(fā)展的重要基礎(chǔ)。[2]

三、公共管理與工商管理的區(qū)別

1.公共管理與工商管理涉及領(lǐng)域不同

公共管理與工商管理涉及的領(lǐng)域有很大不同，首先，公共管理主要對(duì)公共領(lǐng)域負(fù)責(zé)，涉及的內(nèi)容是公共問(wèn)題。而工商管理涉及的是私人領(lǐng)域，是以企業(yè)為基礎(chǔ)，具有競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)。公共領(lǐng)域主要指政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位等，其中公共問(wèn)題就是指社會(huì)成員在工作中廣泛受到公共性影響，且具有不可分性，又與公共利益直接相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題。公共問(wèn)題一般涉及面廣，問(wèn)題復(fù)雜，包括環(huán)境問(wèn)題、交通安全、食品衛(wèi)生等，公共問(wèn)題造成的影響較大，不僅僅是影響單一個(gè)體，更多是對(duì)團(tuán)隊(duì)或大多數(shù)人的影響。其次，工商管理涉及的私人領(lǐng)域則與公共領(lǐng)域截然相反，工商管理是對(duì)盈利性組織的管理，也就是企業(yè)管理，其基本性質(zhì)存在差別。工商管理更注重的是企資源配置和生產(chǎn)要素優(yōu)化處理，目的是獲得最大效益。

2.公共管理與工商管理資源配置不同

公共管理的主體是政府部門，要想實(shí)現(xiàn)公共管理的有效實(shí)施，需要以公共資源控制為基礎(chǔ)，其中包括以下三方面：首先，公共權(quán)力。公共權(quán)力是政府實(shí)現(xiàn)公共管理的約束力和強(qiáng)制力，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)享有資源的合法資格進(jìn)行管理。公共權(quán)力歸屬于全體社會(huì)成員，不歸私人所有。其功能是實(shí)現(xiàn)公共利益，具有權(quán)威性強(qiáng)、強(qiáng)直性強(qiáng)，不受任何約束等特征。其次，政府資源。政府資源包括其所掌握的人力、物力和財(cái)力，最重要的是財(cái)力的控制。政府財(cái)力是公共財(cái)產(chǎn)，是政府從事公共事務(wù)的基礎(chǔ)。最后，自然資源。各種自然資源也屬于政府資源，包括國(guó)土、礦山等。工商管理的主體是非公共資源，其具有的權(quán)力是私權(quán)利，也是企業(yè)組織的一種力量。企業(yè)是一個(gè)能夠從事商品生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本單位，通過(guò)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，其私權(quán)利包括約束力和產(chǎn)權(quán)。企業(yè)的私權(quán)由私人享有，是一種非公共資源。工商管理的物質(zhì)資源與人力資源的來(lái)源與公共管理不同，并非政府扶持，而是由投資匯報(bào)所得，因此，工商管理面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更注重企業(yè)生存和發(fā)展。

3.公共管理與工商管理目標(biāo)不同

以政府為主體的公共管理主要代表社會(huì)的公共利益，其本質(zhì)是公共利益的好壞，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也以大多數(shù)人的利益需求為指標(biāo)。公共管理更看重社會(huì)公平和社會(huì)公正，其目標(biāo)是最大程度的維護(hù)公共利益，然后公平、公正的實(shí)現(xiàn)公共利益?zhèn)€體化分配，促進(jìn)社會(huì)福利。工商管理代表的是盈利組織的管理，其目標(biāo)是追求私人領(lǐng)域的利益最大化，其主體是經(jīng)紀(jì)人，以市場(chǎng)規(guī)則為基本準(zhǔn)則，被市場(chǎng)規(guī)范所操控。工商管理以效率為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)私人利益的擴(kuò)大化。雖然工商企業(yè)也為國(guó)家財(cái)政作出貢獻(xiàn)，但其最終目的還是實(shí)現(xiàn)自身利益。

4.公共管理與工商管理運(yùn)行機(jī)制和方式不同

公共管理通過(guò)運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行公眾事務(wù)的管理，其運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)就是公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，其基本依據(jù)是法律法規(guī)，所以，公共管理是一種法制化的管理，包括兩方面內(nèi)容：第一，依法行政，依據(jù)法律的權(quán)力和條款進(jìn)行公共事務(wù)管理，劃分責(zé)任，力求管理過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)遵循法律法規(guī)。第二，法制監(jiān)督。公共管理的全過(guò)程需要在法律法規(guī)的內(nèi)部和外部監(jiān)督下進(jìn)行。工商管理是按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行的，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也需要遵循法律要求，但是這種規(guī)范只是外在的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律還存在隱性約束，維持市場(chǎng)的正常運(yùn)作。

四、公共管理與工商管理間聯(lián)系

公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)的重要分支，具有區(qū)別，又存在一定的聯(lián)系，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。公共管理與工商管理都以管理學(xué)基本理論、方法、知識(shí)為基礎(chǔ)，通過(guò)組織、控制、領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等手段實(shí)現(xiàn)管理。在管理過(guò)程中，雖然管理對(duì)象不同、運(yùn)行機(jī)制不同，但遇到的問(wèn)題基本相同，例如組織問(wèn)題、監(jiān)督問(wèn)題、執(zhí)行問(wèn)題等，對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了工商管理和公共管理間的共性問(wèn)題，是二者最大的共通性。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，公共管理與工商管理同屬于管理學(xué)范疇內(nèi)，二者在管理本質(zhì)、管理領(lǐng)域、資源配置、管理目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制方面都存在區(qū)別，但是二者在管理方式和管理手段以及管理問(wèn)題方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的區(qū)別與聯(lián)系，有利于公共利益和私人利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

公共管理與私人管理的區(qū)別范文第2篇

【關(guān)鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內(nèi)涵

上世紀(jì)80年代初開(kāi)始，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng)--新公共管理運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)對(duì)西方公共管理尤其是政府管理產(chǎn)生了重大影響。與傳統(tǒng)的行政管理理論不同，新公共管理思想不強(qiáng)調(diào)集權(quán)、加強(qiáng)責(zé)任制的方法來(lái)改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)的管理方法來(lái)提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，重新調(diào)整國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系。而關(guān)鍵也是最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受同志結(jié)構(gòu)羈絆的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府腿功服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。

根據(jù)西方行政學(xué)者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點(diǎn)：

第一，區(qū)分"掌舵"與"劃槳"職能，實(shí)現(xiàn)管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開(kāi)，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規(guī)模、成本低的有限政府。在公共管理事務(wù)中，除政府外，還有應(yīng)有非政府組織、非盈利駐足、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)該是多元管理主體的組織者、協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

第二，政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向。新公共管理提出顧客導(dǎo)向，要求政府在管理中把公民當(dāng)作顧客，以顧客為中心，通過(guò)各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，并定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的"企業(yè)家"，公民則是其"顧客"，政府根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)。

第三，政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)采用私營(yíng)部門的成功管理方法來(lái)提高政府工作效率，為公民、組織及社會(huì)提供更好的服務(wù)。

第四，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理理論認(rèn)為政府沒(méi)有效率的主要原因在于政府獨(dú)家提供公共服務(wù)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。因此它主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府，讓更多的私營(yíng)部門參與與公共服務(wù)的供給。進(jìn)而在公共部門與私營(yíng)部門之間，公共部門機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以降低成本、提高服務(wù)水平和政府的工作效率。

第五，政府職能的調(diào)整和優(yōu)化。傳統(tǒng)公共行政模式下，政府職能不斷擴(kuò)張導(dǎo)致了政府面臨機(jī)構(gòu)臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對(duì)此作了反思，認(rèn)為政府必須明確自身職能并調(diào)整和優(yōu)化自身職能。即首先解決應(yīng)該管什么不應(yīng)該管什么的問(wèn)題。

二、我國(guó)公共管理理念的實(shí)質(zhì)

公共管理區(qū)別于我們通常所說(shuō)的行政管理。行政管理即可以等同于政府進(jìn)行管理，而公共管理則是指那些（追求）不以贏利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平的分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對(duì)其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。他們認(rèn)為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關(guān)系以及主體所承擔(dān)的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見(jiàn)，公共管理的主體區(qū)別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的產(chǎn)物，是指獨(dú)立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場(chǎng)組織）之外的、不以營(yíng)利為目的的，向社會(huì)提供服務(wù)的志愿性很強(qiáng)的組織。這種組織既不是政府也不是企業(yè)的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨(dú)立行為，也不能同企業(yè)一樣以營(yíng)利為目的而行為。

在我國(guó)，第三部門剛剛開(kāi)始發(fā)育，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會(huì)公共事務(wù)管理的主角，廣泛地介入社會(huì)各類公共事務(wù)的管理，在其中起著主導(dǎo)性作用。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府不斷進(jìn)行改革以規(guī)范自身管理，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)第三部門迅速發(fā)展，但相對(duì)第一部門和第二部門的成熟發(fā)展，第三部門發(fā)展仍相對(duì)滯后。第三部門在公共事務(wù)管理中所占地位，發(fā)揮的作用仍舊十分有限。

三、借鑒新公共管理理論，運(yùn)用于我國(guó)公共管理實(shí)踐

黨的十七大的勝利召開(kāi)，國(guó)務(wù)院最新頒布的對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)政策都指導(dǎo)我們，在公共管理領(lǐng)域，需要吸引更多的力量參與到國(guó)家、社會(huì)管理的主體中。新公共管理理論在這方面對(duì)我國(guó)的發(fā)展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運(yùn)用新公共管理理論，立足自身國(guó)情，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)造性地探索和實(shí)踐我國(guó)公共管理活動(dòng)。

第一，規(guī)范政府職能，建立"有限政府"、"服務(wù)政府"

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，對(duì)我國(guó)的公共管理有啟示意義。我國(guó)原有的行政管理模式基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，政府是"全能政府"。在這種行政模式下，政府職能滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，政府對(duì)社會(huì)和公民進(jìn)行著無(wú)所不及的控制。但隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府無(wú)所不及的管理遇到許多新問(wèn)題，政府出現(xiàn)"越位"、"錯(cuò)位"、"缺位"狀況。

規(guī)范政府職能，關(guān)鍵就是要界定政府的角色和職能，來(lái)處理好政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人之間的關(guān)系。主席曾指出："在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)"?？梢?jiàn)，政府并非無(wú)所不能的"全能政府"，而應(yīng)為有所為、有所不為的"有限政府"。一方面，政府應(yīng)避免"越位"、"錯(cuò)位"。對(duì)于不該由政府管的事務(wù)完全放手，交由市場(chǎng)組織和第三部門。另一方面，政府應(yīng)積極做好"補(bǔ)位"。對(duì)于私人物品和公共物品中沒(méi)有人管的事務(wù)做好補(bǔ)位。努力使政府從"管制型"政府轉(zhuǎn)向"服務(wù)型"政府。

第二，大力培育第三部門，打破公共物品供給壟斷局面

新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現(xiàn)代政府管理的一個(gè)重要特征就是治理結(jié)構(gòu)主體的多元化。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府無(wú)法包攬所有公共事務(wù)，某些公共事務(wù)需要非政府組織的非營(yíng)利組織承擔(dān)。在市場(chǎng)體制中，除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈，人們又提出了"第二種市場(chǎng)失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場(chǎng)失靈指的是：市場(chǎng)不經(jīng)在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時(shí)，市場(chǎng)也有一些功能缺陷。例如，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法有效地識(shí)別商品品質(zhì)，于是，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)就成了僅靠市場(chǎng)交換不能解決的一個(gè)問(wèn)題，需要"消費(fèi)者協(xié)會(huì)"這類組織存在。另一方面，政府不僅在從事競(jìng)爭(zhēng)性私人物品的生產(chǎn)中存在著失靈，在公共事務(wù)方面，政府也有失靈之處。例如，民主政府的社會(huì)政策往往是一種"多數(shù)取向"，他們往往體現(xiàn)大多數(shù)選民的利益，而不能很好的滿足社會(huì)中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。

而相第三部門與政府相比，首先，第三部門具有更貼近基層的優(yōu)勢(shì)，它有明確的服務(wù)對(duì)象，提高了解決問(wèn)題的效率。其次，第三部門比起市場(chǎng)機(jī)制具有維護(hù)社會(huì)公平的優(yōu)勢(shì)，它有鮮明的非營(yíng)利、服務(wù)特性，有效維護(hù)社會(huì)公平。第三，第三部門在間接的宏觀調(diào)控者即政府與市場(chǎng)中的自由競(jìng)爭(zhēng)者即企業(yè)之間，進(jìn)行溝通、承上啟下，起到了政府功能的放大作用。顯然，第三部門在公共事務(wù)管理和公共物品提供過(guò)程中發(fā)揮著政府和市場(chǎng)不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部門行政效率

私營(yíng)部門一些先進(jìn)的管理方法確實(shí)能夠改進(jìn)公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐所證明。因此，我國(guó)的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部門的行政效率。如企業(yè)管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，講求投入和產(chǎn)出，講求成本核算等精神，把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以科學(xué)地衡量管理熱暖的工作業(yè)績(jī)。除此，為了提高效率，政府管理人員應(yīng)該樹(shù)立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共物品，提供更好的服務(wù)。

第四，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立"以人為本"理念

新公共管理主張以顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)質(zhì)量。而我國(guó)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管制型政府通常強(qiáng)化了政府管理職能，而弱化了政府服務(wù)職能。現(xiàn)代社會(huì)，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，以社會(huì)和公民的滿意程度為價(jià)值取向和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府更多功能在于為社會(huì)和公民提供服務(wù)，而非限制社會(huì)和公民的行為。政府作為提供公共產(chǎn)品的"企業(yè)"，應(yīng)遵照市場(chǎng)的規(guī)律，以購(gòu)買公共產(chǎn)品的"顧客"的需求作為行動(dòng)指南。

人本精神是公共管理的靈魂。歸根到底，公共管理主體的落點(diǎn)是人，只有在充分尊重人，并且滿足人的各項(xiàng)合理需求的前提下，才能激發(fā)人的積極性去從事公共管理活動(dòng)。只有在堅(jiān)持人本精神的前提下，體現(xiàn)公共管理的人文關(guān)懷，才能從根本上避免公共管理可能出現(xiàn)的本末倒置，防止公民各種合法權(quán)利受到各種理由的侵犯。

第五，加強(qiáng)法制建設(shè)，健全相關(guān)法律制度

公共管理與私人管理的區(qū)別范文第3篇

一、公共管理與公共行政及“新公共管理運(yùn)動(dòng)”

關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國(guó)學(xué)界的研究來(lái)說(shuō)，我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí)，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，不僅更符合漢語(yǔ)中行政概念的本意，而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(publicadministration)簡(jiǎn)稱行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會(huì)組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢(mèng)中：“美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”，《中國(guó)行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開(kāi)放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。

20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。

正因?yàn)槿绱?，臺(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書(shū)中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書(shū)中寫(xiě)道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分?！薄盁o(wú)論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵?！保ㄗⅲ赫仓性骸缎鹿补芾恚赫僭斓睦碚撆c實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書(shū)出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無(wú)論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科

既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。

正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然，它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開(kāi)始。不過(guò)人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫(xiě)《公共管理學(xué)》教材時(shí)，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過(guò)“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程?！焙翢o(wú)疑問(wèn)，公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問(wèn)題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對(duì)公共管理可從兩方面定義：

從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)?！?/p>

同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象，它是一門實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：

公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問(wèn)題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項(xiàng)目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等）公共管理的改革與發(fā)展

三、研究公共管理的意義

在我國(guó)，從名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會(huì)非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開(kāi)展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革，而要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開(kāi)放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力，造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向，人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒(méi)有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化，我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。

社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來(lái)做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來(lái)的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問(wèn)題

既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專業(yè)目錄中，把一級(jí)學(xué)科定為公共管理，二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國(guó)際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過(guò)程中，凡涉及到“行政管理”一詞時(shí)，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時(shí)，均譯為"PublicAdministration"。

公共管理與私人管理的區(qū)別范文第4篇

關(guān)鍵詞：公共利益；現(xiàn)代公共；公共管理；管理本質(zhì)

引言

顯然，這兩種立場(chǎng)都沒(méi)有脫離公共利益這個(gè)核心問(wèn)題：前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn)；后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，前一種主張所說(shuō)的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益，它與公眾利益密切相關(guān)。

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問(wèn)題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題。

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體?；趪?guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。

3.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門和私營(yíng)部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離?？梢?jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

2.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營(yíng)部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。新晨

第三，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

同時(shí)，以公眾為立場(chǎng)并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者，因而也并不是與公共管理主體相對(duì)立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”，他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購(gòu)買不特定的公共物品之外，公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑，也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。

公共管理與私人管理的區(qū)別范文第5篇

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問(wèn)題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題。

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門和私營(yíng)部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離?？梢?jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體?；趪?guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性?；蛘哒f(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營(yíng)部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

可見(jiàn)，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營(yíng)部門雖然也參與其中，但其營(yíng)利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開(kāi)放主體體系。這也是與國(guó)外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。