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我國(guó)收費(fèi)公路經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展．極大地促進(jìn)了公路總里程、二級(jí)及以上等級(jí)公路里程的增長(zhǎng)，促進(jìn)了公路事業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供了交通基礎(chǔ)條件。但收費(fèi)公路在發(fā)展中也暴露出規(guī)模過(guò)大、結(jié)構(gòu)失調(diào)、站點(diǎn)較多、一標(biāo)準(zhǔn)偏高等亟待解決的問(wèn)題。因此，理性思考收費(fèi)公路存在的問(wèn)題，提出合理解決措施，將有助于公路事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1984年12月，國(guó)務(wù)院作出“貸款修路，收費(fèi)還貸“的重大決策，收費(fèi)公呈各開始在全國(guó)發(fā)展，各地利用這項(xiàng)政策籌集了大量的公路建設(shè)資金。從收費(fèi)公路20多年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐看，我們無(wú)法否認(rèn)收費(fèi)公路的積極作用，它帶動(dòng)了整個(gè)公路事業(yè)的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做當(dāng)了巨大貢獻(xiàn)。

不可否認(rèn)的巨大貢獻(xiàn)

“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制在公路建設(shè)投融資中的作習(xí)，吸引社會(huì)資金、企業(yè)資金和外資參與公路建設(shè)，拓寬了公路建設(shè)資金的籌資渠道，緩解了國(guó)家財(cái)力有限、有效投資不足的矛盾，使我國(guó)的公路建設(shè)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)。20多年來(lái)，收費(fèi)公路籌集的公路建設(shè)資金已超過(guò)10000億元。截至2006年底，全國(guó)所有的高速公路、80％的一級(jí)公路和50％的二級(jí)公路，都是依靠”貸款修路，收費(fèi)還貸”政策籌資建成的。到2006年底，全國(guó)公路總里程達(dá)348萬(wàn)公里，其中高速公路4．54萬(wàn)公里。

一級(jí)公路4.53萬(wàn)公里，二級(jí)公路26．32萬(wàn)公里，特別是高速公路實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有，從列世界第39位的147公里(1988年)躍升到第二位的45400公里(2006年)，成就令世界矚目。

大量公路建設(shè)促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和提高了管理能力。20年多來(lái)，我國(guó)建立完善了公路建設(shè)市場(chǎng)、監(jiān)管體系，設(shè)計(jì)施工、施工監(jiān)理的法規(guī)制度和規(guī)范規(guī)程，培養(yǎng)鍛造了一批設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和管理人才，研發(fā)應(yīng)用了大量新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備，增加提高了公路建設(shè)的科技含量，實(shí)現(xiàn)了從一般公路建設(shè)和景觀公路建設(shè)到生態(tài)、環(huán)保、節(jié)能公路建設(shè)的轉(zhuǎn)變，破解了不同地理環(huán)境和地質(zhì)條件的建設(shè)難題。

同時(shí)，據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家測(cè)算，公路建設(shè)投資增加1億元，平均可增加就業(yè)機(jī)會(huì)1900多個(gè)，增加950噸鋼材用量，10750噸水泥用量、1300噸瀝青用量。同時(shí)，人們隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，對(duì)衣、食、住、行的需求也更高?？梢?jiàn)，公路建設(shè)不僅能解決交通發(fā)展的自身問(wèn)題，重要的是帶動(dòng)40多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貨暢其流、人便于行，從而擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)的增加。

由此可見(jiàn)，收費(fèi)公路對(duì)我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展起到了不可估量的積極作用。

不容忽視的主要問(wèn)題

我國(guó)收費(fèi)公路經(jīng)歷了起步發(fā)展、快速發(fā)展和規(guī)范發(fā)展三個(gè)階段。其間，全國(guó)人大，國(guó)務(wù)院、交通部等部委先后出臺(tái)了7個(gè)法律、法規(guī)和政策，規(guī)范和指導(dǎo)收費(fèi)公路的健康發(fā)展。但是，由于法律法規(guī)的滯后、地方利益的驅(qū)動(dòng)和政績(jī)觀念的誤導(dǎo)等因素影響，收費(fèi)公路在快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題。

一是收費(fèi)公路規(guī)模過(guò)大、結(jié)構(gòu)不合理。

目前，全世界擁有收費(fèi)公路的國(guó)家和地區(qū)20多個(gè)，里程約20萬(wàn)公里，其中相當(dāng)一部分在我國(guó)，而且約70％的收費(fèi)公路都是一，二級(jí)公路，一些省市還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一比例，高速公路和平行的一、二級(jí)公路同為收費(fèi)公路的現(xiàn)象層出不窮。

歐美國(guó)家收費(fèi)公路占公路總里程的比例相對(duì)較小，如意大利、日本、法國(guó)分別為1.8％、1％，O．7％。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2005年的比例為8.8％，2006年為4.2％(增加約155萬(wàn)公里農(nóng)村公路縮小了比例)。國(guó)家審計(jì)署2006年對(duì)北京、河北等18省(市)收費(fèi)公路的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“十五”期間，除北京和上海外，16省(市)新增的二級(jí)以上公路，67％為收費(fèi)公路，云南、四川、黑龍江，重慶4省(市)的收費(fèi)公路占二級(jí)以上公路的比例均超過(guò)了80％。與此相反，歐美國(guó)家，一、二級(jí)公路幾乎不收費(fèi)，只有高速公路才收費(fèi)，如美國(guó)的高速公路85000公里，只有約8000公里收費(fèi)；法國(guó)高速公路約8300公里，約7000公里收費(fèi)；西班牙則規(guī)定，修建收費(fèi)公路時(shí)必須保證

有一條并行的不收費(fèi)公路，保證公民選擇是否使用收費(fèi)公路的出行權(quán)利。

二是收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多過(guò)密。

由于我國(guó)收費(fèi)公路總體規(guī)模大，又主要是一二級(jí)公路，項(xiàng)目規(guī)模小，投資主體多元，加上一些地方收費(fèi)站(點(diǎn))審批管理不嚴(yán)，造成公路沿線收費(fèi)站(點(diǎn))過(guò)多過(guò)密，嚴(yán)重影響了車輛的正常通行，社會(huì)反映強(qiáng)烈。據(jù)資料反映，2003年底全國(guó)收費(fèi)站點(diǎn)4294個(gè)，平均每個(gè)省市133個(gè)，2006年底的數(shù)量估計(jì)比2003年還要大。

雖然近年來(lái)各級(jí)政府和交通部門采取行政手段和經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合，加強(qiáng)收費(fèi)公路管理和治理公路“三亂”工作，實(shí)施高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，改革收費(fèi)管理體制等一系列手段來(lái)調(diào)整撤并站點(diǎn)，但收費(fèi)站過(guò)多過(guò)密的現(xiàn)象并未得到根本解決。

三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。

由于法律和政策的靈活，加之地域遼闊，各地的投資總額、物價(jià)指數(shù)和交通量等可變因素較多，全國(guó)一直沒(méi)有建立收費(fèi)公路統(tǒng)一的定價(jià)監(jiān)管體系，致使各地收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異較大。據(jù)悉，全國(guó)同等級(jí)高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基價(jià)從0．3元／公里～O.7元／公里不等。

一、二級(jí)公路就更加混亂。

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低，實(shí)際是反映通行費(fèi)的可承受性。所謂通行費(fèi)的可承受性，是私人汽車行駛1600公里所付通行費(fèi)在車主收入中所占的比例。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)的通行費(fèi)可承受性低于O.5％，而我國(guó)則超過(guò)了2％。2007年5月，世界銀行在《中國(guó)的高速公路：連接公眾

與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》的報(bào)告中稱：中國(guó)高速公路收費(fèi)比國(guó)際偏高，中國(guó)是全世界高速公路通行費(fèi)的可承受性最低的國(guó)家之一。我國(guó)收費(fèi)公路的高標(biāo)準(zhǔn)已引起國(guó)際社會(huì)的關(guān)注。

四是收費(fèi)公路還貸能力低。

一是我國(guó)中西部的大部分地區(qū)以及其他省市的山區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，物流和人流周轉(zhuǎn)量少，造成收費(fèi)公路的交

通量小，通行費(fèi)收入少，還貸能力低。

二是高速公路建成通車后，分流了大量與之平行的一二級(jí)收費(fèi)公路的車流量，高的可分流70％，低的分流30％，造成了二級(jí)收費(fèi)公路的通行費(fèi)收入劇減，降低了還貸能力。

三是隨著我國(guó)公路總量的增長(zhǎng)和路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的完善，一二級(jí)收費(fèi)公路上車輛繞行收費(fèi)站的現(xiàn)象逐年增多，造成了一二級(jí)收費(fèi)公路通行費(fèi)流失。

四是高速公路在建成通車初期和未形成網(wǎng)絡(luò)前，交通量小，通行費(fèi)收入少。五是超載超限運(yùn)輸車輛的增加，對(duì)道路破壞越來(lái)越嚴(yán)重，縮短了道路的使用壽命，維修成本逐年增加，降低了公路的還貸能力。

對(duì)收費(fèi)公路發(fā)展的對(duì)策建議

目前，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施總量、密度、等級(jí)公路數(shù)量仍顯不足，難以滿足每年8％以上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的需求，特別是要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，公路基礎(chǔ)設(shè)施將面臨提高通達(dá)深度、擴(kuò)大通行能力和改善服務(wù)質(zhì)量的多重壓力，任務(wù)十分繁重，因此，合理利

用國(guó)家“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，適度修建收費(fèi)公路將是各級(jí)交通部門一段時(shí)間內(nèi)籌集公路建設(shè)資金、促進(jìn)公路事業(yè)跨越式發(fā)展的必然選擇。就如何發(fā)展收費(fèi)公路，筆者提出以下建議。

加大政府投入，降低收費(fèi)公路的借貸款比例。改革開放20年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到穩(wěn)步快速發(fā)展，人民生活水平得到了極大提高。據(jù)資料反映，1984年全國(guó)GDP為7171億元，2006年已達(dá)209407億元，是1984年的29倍多。而2006年我國(guó)財(cái)政收入達(dá)到39300億元，從財(cái)力上講，國(guó)家有能力加大對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。這樣，建設(shè)更多的非收費(fèi)公路，能達(dá)到控制收費(fèi)公路發(fā)展規(guī)模的目的，體現(xiàn)公路的公益性，也能降低收費(fèi)公路建設(shè)資金中的借貸款，從而降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮短收費(fèi)年限。

結(jié)合費(fèi)稅改革，取消一二級(jí)收費(fèi)公路。我國(guó)研究燃油費(fèi)稅改革已經(jīng)很長(zhǎng)一段時(shí)間，將擇機(jī)實(shí)施。在改革時(shí)適當(dāng)增加燃油價(jià)格，取消一二級(jí)收費(fèi)公路，只保留高速公路收費(fèi)，通過(guò)稅收逐步償還債務(wù)，這樣，既有利于降低車輛運(yùn)輸成本和老百姓出行負(fù)擔(dān)，減少燃油費(fèi)稅改革的壓力；有利于徹底解決收費(fèi)公路存在的站點(diǎn)多等問(wèn)題，提高通行效率；也有利于改善投資環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展。

延長(zhǎng)高速公路的收費(fèi)期限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)相互約束的變量，收費(fèi)期限越長(zhǎng)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越低，反之亦然。取消一二級(jí)收費(fèi)公路的同時(shí)，再延長(zhǎng)高速公路的最高收費(fèi)期限，能夠降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。《條例》規(guī)定，政府還貸公路最長(zhǎng)不得超過(guò)15年，中西部省區(qū)市最長(zhǎng)不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，中西部省區(qū)市最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。而美國(guó)的芝加哥大橋運(yùn)營(yíng)管理期長(zhǎng)達(dá)99年，西班牙的法律也規(guī)定收費(fèi)公路的收費(fèi)期限最長(zhǎng)75年。延長(zhǎng)收費(fèi)期限、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既符合交通部“即使收費(fèi)期限長(zhǎng)一些，也要把過(guò)高的車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降下來(lái)”的指導(dǎo)思想，也能降低公路使用者的負(fù)擔(dān)，吸引更多車輛行駛高速公路，充分

發(fā)揮高速公路快捷、舒適，安全，通行能力強(qiáng)的作用，還可將多余的資金用于非收費(fèi)公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。

政府還貸高速公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，實(shí)現(xiàn)平衡還貸。由于地域不同，各省市高速公路的造價(jià)、流量、收入和還貸能力均不相同。目前，在全國(guó)高速公路路網(wǎng)未形成之前，大部分高速公路實(shí)際車流量遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)流量，通行費(fèi)收入少，還貸壓力大，有的甚至收不抵支。國(guó)家審計(jì)署2007年第2號(hào)審計(jì)公告反映，截至2005年底竣工通車一年以上的20個(gè)高速公路項(xiàng)目，14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測(cè)值的60％，在規(guī)定償債期內(nèi)很難還清貸款。因此，對(duì)政府還貸高速公路實(shí)行全國(guó)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益好的高速公路的優(yōu)良資產(chǎn)作用，補(bǔ)助社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差的高速公路，實(shí)現(xiàn)平衡還貸，降低融資成本，提高還貸能力，才能充分體現(xiàn)國(guó)家區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的思路，促進(jìn)我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)收費(fèi)公路的責(zé)難不絕于耳，但僅有責(zé)難是不夠的。我們無(wú)法否定收費(fèi)公路曾經(jīng)的成績(jī)，也需要正視收費(fèi)公路發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，實(shí)事求是地理性分析，提出解決問(wèn)題的建議和意見(jiàn)，才能逐步隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，歸還公路公益性的本來(lái)面目，從而惠及人民群眾，惠及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。