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一、我國財稅政策促進產業(yè)結構轉型的有效性研究的必要性

經濟高質量發(fā)展的核心在于經濟發(fā)展方式的轉變和經濟結構的轉型，其關鍵又在于產業(yè)結構轉型。理論上，產業(yè)結構是指社會再生產過程中形成的立體型投入關系的總和，是經濟體中各類產業(yè)的構成和彼此間量的比例和質的統(tǒng)一，通俗意義上就是各個產業(yè)部門之間的構成比例關系。基于不同標準可以形成不同類型的產業(yè)結構：以兩大部類為基礎的產業(yè)結構；以三次產業(yè)分類為基礎的產業(yè)結構；以生產要素密集程度為基礎的產業(yè)結構；等等。產業(yè)結構轉型是指在適應經濟社會發(fā)展的過程中，各產業(yè)之間和各個產業(yè)內部的資源配置合理有效、協(xié)調均衡、生產效率穩(wěn)步提升的過程。產業(yè)結構轉型以產業(yè)結構分類為基礎，不同的產業(yè)結構分類對應著不同的產業(yè)結構轉型形式。對應于三次產業(yè)分類，產業(yè)結構轉型表現(xiàn)為由第一次產業(yè)為主轉變?yōu)橐缘诙?、第三次產業(yè)為主的過程；對應于生產要素密集程度分類，產業(yè)結構轉型表現(xiàn)為由勞動密集型產業(yè)為主逐漸轉變?yōu)橘Y本密集型和技術密集型產業(yè)為主的發(fā)展過程。產業(yè)結構轉型的核心應該是轉變經濟增長方式，從高投入、高消耗、高污染、低產出、低質量、低收益轉變?yōu)榈屯度?、低消耗、低污染、高產出、高質量、高效益，從外延型增長轉為內涵型增長。依據(jù)產業(yè)結構轉型的內涵，產業(yè)結構轉型的判斷標準主要采用產業(yè)結構的合理化和高度化兩個指標來判斷。其中，產業(yè)結構合理化是指一國或地區(qū)各產業(yè)適應該國或該地區(qū)的消費需求、技術水平、經濟條件和資源稟賦，并且各產業(yè)之間相互協(xié)調均衡，達到資源合理配置并由此產生整體結構效益的產業(yè)結構狀態(tài)。產業(yè)結構高度化主要是指通過技術創(chuàng)新和技術進步帶動產業(yè)結構整體素質和效率的提升。技術進步是產業(yè)結構高度化的關鍵環(huán)節(jié)。可見，合理化指標強調各產業(yè)間和各產業(yè)內部要素資源配置的合理協(xié)調程度，高度化指標強調要素生產效率的提升水平。產業(yè)結構轉型具有外部性，存在市場失靈，需要政府干預。因此，研究財稅政策促進產業(yè)結構轉型的有效性具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本課題基于新結構經濟學、凱恩斯經濟學、福利經濟學和新經濟增長理論，采用合理化指標和高度化指標衡量產業(yè)結構轉型升級，具體考察財稅政策包括財政支出、稅收和財政分權三個方面對產業(yè)結構轉型的影響。

二、我國財稅政策促進產業(yè)結構轉型的有效性研究的結論

（一）財政支出對產業(yè)結構轉型的影響

財政支出項目一般是公益性項目，投資周期比較長，存在一定的不確定性。財政支出的投向與效率最終可能會影響到產業(yè)結構轉型。研究發(fā)現(xiàn)，財政支出政策在一定程度上有效支持了各個產業(yè)之間要素資源的協(xié)調合理配置，促進了產業(yè)結構的合理化發(fā)展，但對產業(yè)結構高度化發(fā)展的支持效果短期內還不夠理想。

（二）稅收對產業(yè)結構轉型的影響

1.稅收結構對產業(yè)結構轉型的影響存在異質性?；谪浳锖蛣趧斩惣八枚惖膭澐?，貨物和勞務稅對產業(yè)結構合理化發(fā)展為顯著正向關系，對高度化發(fā)展也為正向關系但不顯著。這可能與貨物和勞務稅的稅負容易轉嫁有關。貨物和勞務稅的稅負可向前轉嫁給消費者，影響消費者的最終收入和購買需求，繼而影響企業(yè)的生產要素配置和產業(yè)結構調整。所得稅對產業(yè)結構合理化發(fā)展為顯著負向作用，對高度化發(fā)展為顯著正向作用。所得稅有不易轉嫁的特點，企業(yè)所得稅會增加企業(yè)的成本進而會抑制投資，個人所得稅會減少居民的可支配收入進而抑制需求，不利于產業(yè)結構的合理化發(fā)展，但一定程度上可能會倒逼企業(yè)為了降低成本而實行技術革新，提高生產效率，帶動產業(yè)結構的高度化發(fā)展?？梢?，貨物和勞務稅可能更有利于促進產業(yè)結構的合理化發(fā)展，而所得稅可能更有助于促進產業(yè)結構的高度化發(fā)展。

2.基于不同產業(yè)的稅負差異。第一產業(yè)稅負對產業(yè)結構合理化發(fā)展為顯著促進作用，對產業(yè)結構高度化發(fā)展的作用效果不顯著。這表明我國目前針對農林牧漁業(yè)實行的稅收政策可以有效引導生產要素的合理配置。我國農業(yè)部門的科技創(chuàng)新仍然不足，雖然當前政府制定了大量稅收優(yōu)惠和財政補貼政策以鼓勵農業(yè)部門的科技創(chuàng)新，以期實行全產業(yè)鏈模式，推動農業(yè)中高端發(fā)展，但可能需要一個較長時期才能明顯見效。第二產業(yè)稅負對產業(yè)結構合理化發(fā)展為負向作用但不顯著，對產業(yè)結構高度化發(fā)展為顯著正向作用。我國經濟增長主要依賴工業(yè)特別是制造業(yè)和建筑業(yè)的貢獻。2015—2019年，全國稅收收入30%以上來自制造業(yè)。①這從一個側面反映了制造業(yè)的稅負相對較重，不利于其在生產經營過程中順應市場發(fā)展趨勢靈活配置生產要素，有可能造成要素配置的效率損失，限制產業(yè)結構的合理化發(fā)展。但是，一部分企業(yè)可能會基于發(fā)展壓力而加大技術研發(fā)力度，提高生產效率以降低費用，最終帶動產業(yè)結構的高度化發(fā)展。第三產業(yè)稅負對產業(yè)結構合理化發(fā)展為促進作用，對產業(yè)結構高度化發(fā)展為抑制作用。實踐中，目前人力資本和物質資本大量流入第三產業(yè)意味著目前的稅收政策有利于第三產業(yè)的發(fā)展，促進了產業(yè)結構的合理化發(fā)展。不過，第三產業(yè)的發(fā)展也需要依托信息技術實現(xiàn)行業(yè)自身的技術進步，以高效率和高效益為目標。這可能是目前稅收政策針對第三產業(yè)高度化發(fā)展需要突破的領域。

3.主要稅種對產業(yè)結構轉型的影響也存在異質性。增值稅和消費稅對產業(yè)結構合理化發(fā)展的作用均為顯著正向，有利于促進產業(yè)的要素合理配置。增值稅的回歸系數(shù)相對較大，說明增值稅更有利于產業(yè)結構的合理化發(fā)展。增值稅的中性特點意味著增值稅本身就是中立于各個產業(yè)的均衡發(fā)展。由于增值稅是對新增凈值征收的一種流轉稅，可抵扣進項稅額，避免了重復征收，對企業(yè)要素配置的約束較少。營改增以后，稅收抵扣鏈條可以貫通各個行業(yè)的整個生產環(huán)節(jié)，有助于降低企業(yè)稅負，促進產業(yè)結構的合理化發(fā)展。消費稅對資源性產品的征稅，旨在減少對消耗性或污染性原材料的使用，促進生產要素的有效配置，鼓勵先進生產技術的采用，有助于推進產業(yè)結構的合理化發(fā)展。增值稅對產業(yè)結構高度化發(fā)展的作用為負向但不顯著，消費稅對產業(yè)結構高度化發(fā)展為顯著負向作用。兩種稅負需要通過市場反應最后作用于企業(yè)的生產經營，不同企業(yè)的反應行為可能不同。小微企業(yè)可能因為自身的規(guī)模和實力受限，增值稅和消費稅帶來的成本增加可能會抑制其研發(fā)創(chuàng)新投入、制約其生產效率的提高。當然，征稅有時候可能會倒逼一些有能力的企業(yè)率先進行技術革新，但是技術革新和產品升級都需要時間，而且投資的回報率具有不確定性，因而增值稅消費稅最終可能不利于產業(yè)結構的高度化發(fā)展。個人所得稅和企業(yè)所得稅對產業(yè)結構合理化發(fā)展均為顯著負向作用，即過高的所得稅會降低消費者的實際可支配收入或增加企業(yè)負擔，制約市場主體的消費需求和生產要素需求，不利于產業(yè)結構的合理化發(fā)展。兩類所得稅對產業(yè)結構的高度化發(fā)展均為顯著正向作用，可以顯著帶動生產效率的提升，推進產業(yè)結構的高度化發(fā)展。原因可能是所得稅帶來的稅負壓力可轉變?yōu)閯恿?、激發(fā)部分企業(yè)尋求技術革新，進而帶動生產效率的改善，推動產業(yè)結構的高度化發(fā)展。可見，目前有必要進一步實行結構性的減稅降費，優(yōu)化稅制設計，以引導要素資源協(xié)調配置，促進生產效率提高，進而有效推動產業(yè)結構轉型。

（三）財政分權對產業(yè)結構轉型的影響

財政收支分權均能顯著促進產業(yè)結構的合理化發(fā)展但卻不利于產業(yè)結構的高度化發(fā)展。從地方政府行為的傳導機制看，財政收支分權會通過影響地方政府的投資偏好、市場保護、科技投入、環(huán)境保護等行為進而影響產業(yè)結構的合理化和高度化發(fā)展，地方政府行為產生了部分中介效應。從面板平滑轉換回歸（PSTR）門檻效應看，地方政府的多種行為超過位置參數(shù)時會影響財政分權對產業(yè)結構轉型的作用效果?？梢?，有必要進一步深化財政體制改革、規(guī)范地方政府行為，以有效推動產業(yè)結構轉型。

三、我國財稅政策促進產業(yè)結構轉型有效性研究的政策建議

一是優(yōu)化財政支出結構，提升財政支出效率。需要結合不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平及產業(yè)結構特色來調控地區(qū)性的財政支出，精準有效定位財政支出的具體作用目標和作用環(huán)節(jié)，重點關注財政支出結構與產業(yè)結構轉型的匹配程度，針對特定的產業(yè)部門和行業(yè)提供財政支持，加大科技和環(huán)保投入力度。建立多元化投融資機制，積極探討PPP模式在促進產業(yè)結構轉型方面的適用性。加強財政支出管理，提升財政支出效率。二是優(yōu)化稅制結構，加快稅收法治化進程。依據(jù)不同產業(yè)發(fā)展所處的階段以及不同要素對稅負的反應，調整不同產業(yè)和要素的稅負水平，促進要素資源的協(xié)調配置，支持產業(yè)結構的合理化和高度化發(fā)展?；谀壳爸袊a業(yè)結構的合理化發(fā)展水平呈遞增趨勢、高度化發(fā)展水平呈下降趨勢的現(xiàn)狀，需要繼續(xù)落實結構性減稅降費政策，提高所得稅比重，著力支持產業(yè)結構的高度化發(fā)展。首先，進一步推進增值稅改革，研究增值稅的優(yōu)惠環(huán)節(jié)和優(yōu)惠領域，強化其對產業(yè)結構合理化發(fā)展的積極作用的同時，進一步完善增值稅制度，引導產業(yè)結構的高度化發(fā)展。一方面，可以考慮靈活利用增值稅多檔稅率和退稅制度鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新，提升要素生產效率，同時適度減輕第二產業(yè)部分行業(yè)的稅負，對戰(zhàn)略性新興產業(yè)及其相關產品給予增值稅減免優(yōu)惠和出口全額退稅政策，帶動產業(yè)結構的高度化發(fā)展。另一方面，豐富并創(chuàng)新增值稅優(yōu)惠形式，擴大抵扣范圍，對發(fā)展滯后又需要鼓勵發(fā)展的產業(yè)或行業(yè)加大稅收減免，有針對性地鼓勵目標產業(yè)或行業(yè)的快速發(fā)展，協(xié)調推動各產業(yè)部門的更新?lián)Q代和結構升級。其次，進一步完善所得稅，充分發(fā)揮其促進產業(yè)結構高度化發(fā)展的作用。充分運用企業(yè)所得稅優(yōu)惠鼓勵企業(yè)進行技術革新和產品研發(fā)，在目前允許研發(fā)費用加計扣除及加速折舊等稅收優(yōu)惠的基礎上，可以考慮進一步提高優(yōu)惠幅度和優(yōu)惠范圍、創(chuàng)新優(yōu)惠方式，允許目標行業(yè)企業(yè)在稅前建立技術準備金制度，允許自主創(chuàng)新企業(yè)按其銷售收入的一定比例在稅前提取科技發(fā)展準備金，鼓勵科技創(chuàng)新。同時，注重個人所得稅減免引導勞動要素的優(yōu)化配置，落實專項附加扣除，完善并落實科技項目經費及獎金的個人所得稅優(yōu)惠，既促進科技創(chuàng)新，又保障高端人才的福利。再次，持續(xù)推動稅收立法工作，將現(xiàn)行稅收行政法規(guī)上升至法律層面，提高稅收政策的權威性。最后，規(guī)范稅收征管，合理劃分各級部門的稅收管理權限，明確界定地方稅收優(yōu)惠規(guī)則制定權和調整權限。建立健全稅收監(jiān)管機制，強化稅收執(zhí)法監(jiān)督，以嚴格的稅收管理增強稅收政策的規(guī)范性和有效性，營造公平有序的市場競爭環(huán)境。三是進一步深化財政體制改革，規(guī)范地方政府行為。堅持因時因地因領域制宜下適度分權的原則，對財政分權水平實行動態(tài)調整，以便適應經濟發(fā)展方式轉變的要求。進一步深化財稅體制改革，構建權責清晰的央地政府事權責任分工體系，合理劃分各級政府的財權財力，使之與其事權和支出責任相匹配，從源頭上控制事權模糊和執(zhí)行低效的現(xiàn)象，為政府管理部門提供行為標準和責任清單，以便合理規(guī)劃財政資源，引導要素資源在產業(yè)之間的合理流動與有效配置，推動產業(yè)結構合理化和高度化發(fā)展。同時，規(guī)范地方政府競爭，引導地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)的培育，形成各具特色的地方產業(yè)結構。另外，還要規(guī)范轉移支付制度，增加一般性轉移支付保障各地區(qū)供給基本公共服務的基本財力，強化專項轉移支付向重點領域的投資，引導地區(qū)間要素資源合理流動，注重推動要素資源流向高附加值、高生產效率的產業(yè)，促進產業(yè)結構轉型升級。

四、對未來的展望

2020年，國家主席習近平正式宣布我國將力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。可見，綠色協(xié)調發(fā)展將構成新時代我國推進經濟高質量發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，我國產業(yè)結構轉型的目標模式將是綠色化轉型。理論上，產業(yè)結構綠色化轉型是傳統(tǒng)產業(yè)結構高度化發(fā)展的延伸及其在新發(fā)展階段的必然選擇。產業(yè)結構綠色化轉型除了強調勞動和資本要素在各產業(yè)之間以及各產業(yè)內部的協(xié)調配置與效率提升之外，在要素資源投入端，更強調各產業(yè)部門盡量減少對能源資源的依賴和消耗，強調能源投入消耗的最小化，推崇減排降碳的技術升級和清潔低碳的生產過程；在產出端，更強調污染物排放特別是溫室氣體排放的最小化，最終形成低投入、低消耗、低污染、高技術、高產出、高質量、高效益的產業(yè)結構新模式，全面實現(xiàn)經濟增長模式由外延型向內涵型的轉變。由于產業(yè)結構綠色化轉型具有外部性，存在市場失靈，需要政府干預。在此背景下，如何充分利用財稅政策推進我國產業(yè)結構的綠色化轉型便構成了下一步的研究任務和目標。有效利用財稅政策促進產業(yè)結構綠色化轉型，需要研究的問題包括以下三個方面。一是需要全面評估現(xiàn)行財政支出制度對產業(yè)結構綠色化轉型的影響，研究如何從財政支出上發(fā)力，如何優(yōu)化設計財政支出結構為產業(yè)結構綠色化轉型提供動力支持。需要測算現(xiàn)有綠色財政補貼和綠色政府采購的效率，并分析其對產業(yè)結構綠色化轉型的影響，評估PPP模式對產業(yè)結構綠色化轉型的適用性。同時需要客觀評價財政貼息對企業(yè)綠色信貸的激勵效果，研究如何進一步完善財政貼息機制，鼓勵銀行的綠色信貸，支持產業(yè)結構綠色化轉型。二是需要系統(tǒng)考察現(xiàn)行稅收制度對產業(yè)結構綠色化轉型的影響，研究如何從稅收上發(fā)力，完善不同類型的稅收工具以促進產業(yè)結構綠色化轉型。需要估算綠色稅收優(yōu)惠的效率，并分析其對產業(yè)結構綠色化轉型的效果，進一步研究激勵產業(yè)結構綠色化轉型的稅收優(yōu)惠機制。三是需要系統(tǒng)分析現(xiàn)行財政分權對產業(yè)結構綠色化轉型的影響，客觀評估現(xiàn)行財政收支分權、地方財政競爭和省以下財政體制改革在引導產業(yè)結構綠色化轉型方面存在的問題及原因，研究政府間生態(tài)環(huán)境事權配置對產業(yè)結構綠色化轉型的影響。估算中央對地方生態(tài)轉移支付的效率，并分析其對產業(yè)結構綠色化轉型的影響，以及如何進一步完善中央對地方的生態(tài)轉移支付以激勵產業(yè)結構綠色化轉型。

作者:甘行瓊 雷正 單位:中南財經政法大學財政稅務學院