1998年秋，*,*同志從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記調(diào)任縣建設國土環(huán)境資源局副局長，兼國土局長。機構改革后，國土局分立出來，成立國土環(huán)境資源局，他擔任副局長，分管土地管理工作。7年來，他一心一意撲在國土管理工作中，以強烈的責任心和求真務實的開拓精神，將滿腔熱血，傾注在這塊生他養(yǎng)他的紅土地上，愛崗敬業(yè)，任勞任怨，在他的身后，留下了一串串閃光的足跡：“優(yōu)秀黨務工作者”、“海南省清理整頓農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)專項工作先進工作者”、“全國國土資源系統(tǒng)信訪工作先進工作者”……

**同志剛擔任國土環(huán)境資源副局長，恰逢該縣熱帶高效農(nóng)業(yè)興起，隨著熱帶高效農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展和人口的膨脹，農(nóng)民對土地的需求日益強烈，土地供求關系緊張。一方面農(nóng)民需要土地作為生產(chǎn)資料來脫貧致富；另一方面，由于長期以來土地管理工作不夠規(guī)范，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)過程中，不同程度存在缺陷，主要表現(xiàn)為土地承包金過低、土地使用年限過長、用地面積過大的“三過”問題；部分土地承包商承包土地后，因無力開發(fā)，部分土地長期閑置撂荒，不能充分發(fā)揮土地效益；農(nóng)村土地權屬不清，界面不明等等，這些都嚴重損害了群眾的利益，群眾意見很大，引起糾紛，一度成為該縣農(nóng)民群眾多次上訪的焦點問題。

處理土地糾紛是**同志的分管工作之一。幾年來，他的精力主要放在處理土地糾紛問題上，每年都帶領有關人員深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村了解土地流轉(zhuǎn)情況，變?nèi)罕娚显L為干部下訪，對群眾反映的土地糾紛信訪案件及時調(diào)查處理，僅2005年，他本人就主持調(diào)處權屬糾紛27宗，面積8000多畝，合同糾紛5宗，面積1000多畝。

處理土地糾紛是一項政策性、法律性、專業(yè)性較強的工作，需要矛盾雙方互相理解，并依據(jù)有關法律才能順利解決。為此，他把每宗土地糾紛案件的處理，當作一堂土地法律、法規(guī)宣傳課，提高農(nóng)民知法守法意識，依靠法律維護自身合法權益。

敢于碰硬，是**同志在工作中一大優(yōu)點，工作中的沖勁拼勁，在全縣土地管理系統(tǒng)是出了名的，許多復雜的土地糾紛問題，在他的面前都迎刃而解。1995年，某村委會未經(jīng)村民同意，擅自將已于實行第一輪聯(lián)產(chǎn)承包責任制時分到在農(nóng)戶的800多畝土地發(fā)包給某開發(fā)商，承包金每畝每年30元，所得承包金沒有發(fā)放給群眾。1997年，某開發(fā)商又將該地非法轉(zhuǎn)包給某公司。此事引起群眾不滿，多次上訪鬧事，強烈要求終止合同，把土地交給群眾經(jīng)營?？h委曾三次派出工作組處理未果，最后將這一問題交給**同志負責處理。此事的處理比較棘手，一方面群眾的要求合理合法，另一方面，由于時間過久，某公司已投入大量資金進行經(jīng)營，種植的檳榔、芒果等長期作物已開始收獲，怎么辦？不經(jīng)風雨，怎能現(xiàn)彩虹？憑著厚實的土地管理知識和豐富的實踐經(jīng)驗，他終于將這塊硬骨頭啃了下來。為了準確了解村民的意見，他帶領有關人員，深入到該村789戶村民家中，足跡踏遍了該村的每一條村道，每條小巷，渴了，喝口水，累了，在村民家歇口氣，晚上10點鐘，還在和村民深談，外出打工的，還到他們打工的地方，征求他們的意見。經(jīng)過10多天的努力，終于摸透絕大部分群眾的真實意思，在此基礎上，制定具體詳實的解決方案，然后召集村干部、村民代表、村民小組長和承包方開協(xié)商會，先后經(jīng)過四次艱難的協(xié)商，依法解除原承包合同，由村民小組與某公司重新簽訂承包合同，承包期從原來的30年縮短為15年，承包金從每畝每年30元提高到100元，此舉，全村每年可增收近6萬元，承包金全部發(fā)到群眾手中，贏得了群眾的信賴。

**同志就是憑著這份執(zhí)著和堅韌，憑著共產(chǎn)黨員權為民所用，情為民所系，利為民所謀的理念，忠實踐行著“三個代表”重要思想，忘我工作，默默奉獻，以實際行動，在平凡的崗位體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的先進性。

各管理區(qū)，鎮(zhèn)人民政府、辦事處，*原種場，市政府各部門：

為做好新形勢下的土地管理工作，切實保護耕地，實現(xiàn)耕地占補平衡，緩解土地瓶頸制約，促進集約用地，推進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》及國土資源部和省政府有關規(guī)定，結合我市實際，對土地開發(fā)整理工作提出如下實施意見。

一、關于土地開發(fā)整理的范圍

土地開發(fā)整理包括土地開發(fā)、土地整理和土地復墾三種類型。

（一）土地開發(fā)。將未利用但具有潛力和開發(fā)價值的土地改造成可利用的土地。

（二）土地整理。為提高土地的利用率和產(chǎn)出率、優(yōu)化土地利用結構、增加有效耕地面積、改善生產(chǎn)和生活條件，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，運用工程建設措施，對農(nóng)村配置不當、利用不合理，以及分散、閑置、未充分利用的農(nóng)村居民點用地和農(nóng)用地實施調(diào)整、開發(fā)、利用。

為切實做好2009年土地開發(fā)整理工作，實現(xiàn)全縣耕地占補平衡，促進全縣經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《*市土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》和《*市土地管理規(guī)定》（渝府令第53號）等有關規(guī)定，結合我縣實際，制定本方案。

一、組織領導

為加強對土地開發(fā)整理工作的領導，縣政府成立以縣長任組長，常務副縣長任常務副組長，分管國土和農(nóng)業(yè)的副縣長任副組長，縣府辦、縣公安局、縣國土房管局、縣發(fā)改委、縣財政局、縣農(nóng)業(yè)局、縣移民局、縣監(jiān)察局、縣水利局、縣環(huán)保局、縣林業(yè)局、縣審計局、縣農(nóng)綜辦負責人為成員的土地開發(fā)整理領導小組。領導小組下設辦公室，由費文彬同志兼任辦公室主任，負責協(xié)調(diào)處理全縣土地開發(fā)整理日常工作。

二、工作職責

（一）部門職責?？h府辦負責土地開發(fā)整理協(xié)調(diào)工作；縣公安局負責配合協(xié)調(diào)土地開發(fā)整理過程中的社會矛盾和處置突發(fā)事件；縣國土房管局負責土地開發(fā)整理項目規(guī)劃、申報、招投標、實施、竣工驗收、申請收購、質(zhì)量監(jiān)督、土地開發(fā)整理綜合協(xié)調(diào)和日常工作；縣林業(yè)局負責配合國土房管局項目建設選址和項目區(qū)的綠化工作；縣水利局負責土地開發(fā)整理項目的農(nóng)田水利技術指導；縣發(fā)改委負責指導和監(jiān)督土地開發(fā)整理項目的招投標工作；縣財政局負責土地開發(fā)整理項目資金監(jiān)管；縣審計局負責對土地開發(fā)整理項目資金使用情況進行審計，提高資金使用效率；縣監(jiān)察局負責對土地開發(fā)整理工作的全過程督查和監(jiān)察；縣環(huán)保局負責土地開發(fā)整理項目的環(huán)境影響評價；縣農(nóng)業(yè)局、縣農(nóng)綜辦負責配合縣國土房管局對土地開發(fā)整理項目進行選址，加強對土地開發(fā)整理項目的土壤進行質(zhì)量檢測；縣土地開發(fā)整理中心是土地開發(fā)整理項目的實施主體，在縣國土房管局的領導下負責土地開發(fā)整理的具體事項。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作職責。一是對轄區(qū)內(nèi)適宜實施土地開發(fā)整理項目的土地進行規(guī)劃和申報，配合縣土地開發(fā)整理中心進行選址；二是負責土地開發(fā)整理項目實施宣傳發(fā)動工作；三是負責土地權屬調(diào)查和土地調(diào)整工作；四是負責土地開發(fā)整理項目工程施工環(huán)境協(xié)調(diào)處理工作；五是落實青苗補償?shù)恼闪?、登記造冊、公示工作；六是工程竣工后，負責落實土地的管護利用工作。

為進一步加強城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地使用和建設行為的管理，建立禁止違法建設行為發(fā)生的長效管理機制，確?！俺侵写濉备脑旃ぷ黜樌七M，促進城市建設和諧有序發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關法律、法規(guī)規(guī)定，結合我市實際，特制定本意見。

一、充分認識嚴禁違法建設的重要性

（一）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法建設行為嚴重擾亂土地管理和城市規(guī)劃建設秩序，影響城市市容市貌，造成城市拆遷、建設成本的增加和土地、建設資源的巨大浪費，嚴重影響城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境和社會穩(wěn)定，危及居民的安全，損害廣大城區(qū)居民的社會公共利益。嚴禁違法建設行為是維護城市總體規(guī)劃、提升城市品位和競爭力，促進“六城同創(chuàng)”的一項重大舉措，是維護全市人民根本利益、加快城市現(xiàn)代化建設的必然要求，是落實科學發(fā)展觀，構建和諧社會的具體體現(xiàn)。

二、切實規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民自建住房的管理

（二）城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民具備合法的國有用地批準手續(xù)，新建、改建、翻建、擴建自用住宅，必須依照城市規(guī)劃方面的法律、法規(guī)、規(guī)章以及《*市城市居民自建住房規(guī)劃管理辦法》規(guī)定的程序及內(nèi)容，向市規(guī)劃主管部門申請辦理《建設工程規(guī)劃許可證》后，方可開工建設。

（三）未經(jīng)批準，嚴禁城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)居民自建房屋行為。對已列入我市“城中村”改造計劃的區(qū)域，嚴禁各類建設行為。

試論行政合同的救濟制度

對行政合同概念的界定，目前理論界仍有不同的意見。本文以行政主體與相對人之間簽訂的行政合同為主要研究對象，特指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項協(xié)商一致而達成的協(xié)議，不包括行政機關之間簽訂的合同。行政合同，是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。盡管它的法律地位仍不明確，但在行政實踐中已有大量的行政合同運用于我們的行政管理，可以說，行政合同的產(chǎn)生是行政法從專制的工具向管理的手段、再向?qū)π姓嗔Φ目刂坪蛯窈戏嘁婢S護的發(fā)展結果，也是民主理念下建立起來的一種替代高權行政的更加柔和并富有彈性的行政管理手段。然而，我國行政法至今未對行政合同獨立的法律地位予以確認，相關的行政合同的法律制度包括合同的成立、合同的效力、違約的責任、糾紛的處理等制度也尚未建立起來。由于行政合同既具有行政的強制性，也具有民事特征的合意性，對行政合同糾紛的處理，就有別于一般的行政行為和一般的民事行為。這也使合同發(fā)生糾紛時，當事雙方往往處于一種法律的窘?jīng)r，不知循何種法律途徑去尋求救濟。因此，很有必要通過對行政合同特殊性和現(xiàn)有救濟制度存在的問題的研究，探求解決的思路。

一、行政合同具有行政性和民事性的雙重特征

合同，亦稱契約，原本是私法的范疇，將其移植到行政法領域的結果，就使行政合同具有了它有別于一般具體行政行為和一般民事行為的特殊性，成為一種“混合性合同”，其特殊性主要體現(xiàn)在兩方面：一是在主體地位不對等的前提下，達成雙方協(xié)商一致的合意；二是合同雖具有公益性的內(nèi)容，但卻以私法上的契約形式存在。

地位平等是民事合同有效成立的前提，而行政合同中的主體一方是行政主體（主要是行政機關），它具有國家強制力作保障的行政管理權力；合同的另一方，則是行政管理的相對人，需要服從行政主體的管理。在合同訂立時，行政主體為了推行行政政策和國家管理的目標，就必須要保持在合同訂立中的主導地位和優(yōu)勢地位。合同中權利義務的配置也必然是向行政主體傾斜，民事契約中的平等原則，在行政合同中是不適用的。主體的不對等還體現(xiàn)在行政主體對合同的履行具有行政法上的監(jiān)督權力和變更、解除合同上的優(yōu)益權，如對《國有土地使用權出讓合同》的履行，作為合同一方的出讓人可以土地管理部門的身份對受讓人依照出讓合同開發(fā)利用土地的行為行使監(jiān)督管理權。

地位的不對等并不沒有排斥彼此間自由合意實現(xiàn)的可能性，行政合同畢竟不是單向性的行政行為，盡管它突破了民事契約當事人地位平等原則，但它仍須以管理者與被管理者雙方共同協(xié)商一致為前提。行政合同不象具體行政行為那樣建立在單方權威和服從關系上，行政主體沒有強制相對人必須接受合同的權力，合同法律效力的產(chǎn)生是取決于雙方當事人意思表達的一致，而非行政主體的單方意思表示。