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摘要：隨著國(guó)際化進(jìn)程的加快，我國(guó)旅游業(yè)也進(jìn)入到國(guó)際多邊貿(mào)易領(lǐng)域，貿(mào)易爭(zhēng)端的多元化對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的立法工作形成新的挑戰(zhàn)。以此為出發(fā)點(diǎn)，分析了我國(guó)旅游立法的現(xiàn)狀特征與趨勢(shì)，總結(jié)了當(dāng)前形式下的立法問題，并展開對(duì)策研究。

關(guān)鍵詞：旅游業(yè);立法;特征;趨勢(shì);對(duì)策

1我國(guó)旅游業(yè)的法律環(huán)境及其構(gòu)成

1.1旅游業(yè)的法律環(huán)境

旅游業(yè)的法律環(huán)境指的是特定的法律規(guī)范、法律制度對(duì)旅游業(yè)的影響。這些法律規(guī)范和制度要規(guī)定旅游業(yè)各主體的權(quán)利、義務(wù)及有關(guān)法律責(zé)任，為旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)一套完整的法律秩序。

1.2我國(guó)旅游業(yè)法律環(huán)境的構(gòu)成

我國(guó)旅游業(yè)的法律環(huán)境大體由兩部分構(gòu)成：國(guó)內(nèi)部分主要包括用以調(diào)整和促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的各種政策、法律、法規(guī)，以及執(zhí)行這些政策、法律、法規(guī)的各種機(jī)構(gòu)和公眾的法律意識(shí);國(guó)際部分指我國(guó)加入的有關(guān)旅游業(yè)的國(guó)際組織、國(guó)際公約以及中國(guó)旅游業(yè)遵守的有關(guān)國(guó)際慣例。

2我國(guó)旅游業(yè)的立法現(xiàn)狀及其趨勢(shì)

2.1現(xiàn)狀特征

(1)通用性法規(guī)與專門性法規(guī)雙管齊下。

目前，在我國(guó)國(guó)內(nèi)事實(shí)上有兩種法律規(guī)范在同時(shí)調(diào)整旅游社會(huì)關(guān)系：其一是建國(guó)以來尤其是改革開放以來由國(guó)家制定的各種通用性法律和法規(guī)，如經(jīng)濟(jì)合同法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法等等。由于旅游活動(dòng)就其本質(zhì)而言屬于民事活動(dòng)，所以要像大多數(shù)行業(yè)一樣遵守上述通用性法律和法規(guī)。

其二是旅游業(yè)的專門法律和法規(guī)，如旅行社管理?xiàng)l例、導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定、旅游飯店行業(yè)規(guī)范、風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定等等。它們的制定，既符合法制的一般原則又體現(xiàn)了旅游業(yè)的固有規(guī)律，起到了通用性法律難以起到的作用，使旅游立法更具針對(duì)性。

(2)政府對(duì)旅游立法高度重視、主動(dòng)規(guī)劃。

2.2立法趨勢(shì)

(1)系統(tǒng)化。

系統(tǒng)化表現(xiàn)為從飯店、旅行社到景區(qū)(點(diǎn))都有相應(yīng)的政策法規(guī)，形成了旅游行業(yè)法律系統(tǒng);從旅游企業(yè)到從業(yè)人員以及服務(wù)對(duì)象也有對(duì)應(yīng)的法律約束，形成了不同旅游主體的法律系統(tǒng);從全國(guó)性旅游法規(guī)到地方性旅游政策，形成了不同旅游區(qū)域的法律系統(tǒng)。隨著我國(guó)旅游立法工作的不斷完善，各項(xiàng)旅游法規(guī)將更加細(xì)化，整個(gè)法律系統(tǒng)也將日趨完整。

(2)漸進(jìn)化。

我國(guó)整個(gè)旅游業(yè)的法律環(huán)境經(jīng)歷了“以政策為核心”向“以法規(guī)為核心”的轉(zhuǎn)變，并日趨完善。

(3)國(guó)際化。

我國(guó)旅游立法的國(guó)際化表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是從旅游業(yè)的性質(zhì)上看，旅游業(yè)實(shí)際是一個(gè)跨國(guó)性行業(yè)，而優(yōu)質(zhì)、高效、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化的旅游服務(wù)是保證國(guó)際旅游者重復(fù)消費(fèi)的重要條件，因此旅游服務(wù)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化成為我國(guó)旅游業(yè)立法的重要內(nèi)容。二是從我國(guó)旅游立法的環(huán)境上看，隨著入世后行業(yè)保護(hù)期的結(jié)束，我國(guó)旅游業(yè)面臨的一個(gè)重要任務(wù)就是適應(yīng)國(guó)際旅游貿(mào)易總協(xié)定的要求，在各項(xiàng)旅游法律條款上盡快與國(guó)際接軌。

(4)科技化。

所謂科技化，是指我國(guó)的旅游立法工作將越來越重視新知識(shí)、新技術(shù)在立法及執(zhí)法過程中的應(yīng)用。

3我國(guó)旅游業(yè)的立法問題與對(duì)策研究

3.1立法問題剖析

(1)立法層次低，缺乏權(quán)威性。

迄今為止，我國(guó)旅游業(yè)的專門法規(guī)都是由國(guó)家旅游局或地方旅游管理機(jī)構(gòu)頒布，由于這些機(jī)構(gòu)在中國(guó)沒有明確合理的法律地位和職能，很多立法項(xiàng)目只能以政策的形式出臺(tái)，不能上升為法律，導(dǎo)致旅游業(yè)的專門性法規(guī)在法律體系中位于較低的效力層次，制約了我國(guó)旅游法規(guī)的權(quán)威性。

(2)立法目光短，缺乏前瞻性。

我國(guó)旅游業(yè)中很多政策法規(guī)在制定前沒有進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)研，往往為了規(guī)范某一時(shí)期內(nèi)的某種旅游關(guān)系而立法，沒有考慮到這種旅游關(guān)系未來可能發(fā)生的變化，因此只能在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮效用，很快就不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展，只能廢除或做重大調(diào)整，浪費(fèi)大量的人力和財(cái)力。

(3)法律框架不完整，缺乏整體性。

綜觀各國(guó)旅游法律，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容，即發(fā)展旅游業(yè)的根本性法律，保護(hù)旅游者利益的法律，保護(hù)旅游資源方面的法律，以及旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的法律。在我國(guó)的旅游法律框架中，首先缺少一個(gè)發(fā)展旅游業(yè)的根本性法律。其次，缺少專門法來保護(hù)旅游者合法權(quán)益，僅靠中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是不夠的。最后，旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)法方面，只強(qiáng)調(diào)政府主管部門與旅游企業(yè)之間的縱向法律關(guān)系，使很多合法權(quán)利和利益得不到保護(hù)。

(4)法律內(nèi)容不更新，缺乏適時(shí)性。

具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，內(nèi)容中有些規(guī)定制定于我國(guó)轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道以前，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改變，這些法規(guī)必須做出修改，以適應(yīng)新形式，同時(shí)也需要一些新的法規(guī)隨著旅游業(yè)的發(fā)展適時(shí)制定;其次，內(nèi)容中有相當(dāng)一部分法規(guī)在制定時(shí)由于發(fā)展條件所限，制定的不夠詳細(xì)，缺乏可操作性。

(5)以政策代替法規(guī)，缺乏延續(xù)性。

3.2立法對(duì)策研究

(1)開展旅游立法方面的系統(tǒng)調(diào)研。

旅游立法方面的系統(tǒng)調(diào)研由國(guó)家旅游局組織有關(guān)專家參與。調(diào)研包括兩方面：一是赴各省、自治區(qū)、直轄市尤其是旅游業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)了解已頒布的法律、法規(guī)的執(zhí)行效果，了解旅游業(yè)發(fā)展中已經(jīng)存在的和在一個(gè)可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)必然出現(xiàn)的法律問題。二是研究其它國(guó)家同類法律和法規(guī)的制定背景、立法經(jīng)驗(yàn)和法律實(shí)施效果，在適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上大膽借鑒各種成功經(jīng)驗(yàn)。

(2)對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理和修訂。

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)完成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，早期制定的旅游法規(guī)中有一部分會(huì)因之過時(shí)，必須根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)已不適用的內(nèi)容進(jìn)行修訂或廢止，使法律、法規(guī)真正發(fā)揮保護(hù)、促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的作用。因此對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)清理和修訂是當(dāng)前改善旅游立法現(xiàn)狀的又一任務(wù)。

(3)加快國(guó)內(nèi)旅游新法規(guī)的立法進(jìn)程。

我國(guó)旅游法的框架結(jié)構(gòu)還不完整，迫切需要加快國(guó)內(nèi)旅游新法規(guī)的立法進(jìn)程，填補(bǔ)一些法律、法規(guī)的空白。首先要加快中國(guó)旅游基本法的立法步伐。基本法的內(nèi)容應(yīng)該包括國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨和原則;旅游主管機(jī)構(gòu)的法律地位和職能;旅游資源開發(fā)、利用和保護(hù)的原則;各類旅游企業(yè)的行為準(zhǔn)則;對(duì)旅游者合法權(quán)益保護(hù)的規(guī)定;國(guó)際旅游原則;一系列行業(yè)管理制度;法律責(zé)任等等。其次要將現(xiàn)行的旅游單項(xiàng)法規(guī)從行政法規(guī)和文件上升為單項(xiàng)法律法規(guī)出臺(tái)，加強(qiáng)權(quán)威性和可操作性。

(4)確立國(guó)家旅游管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職能。

在我國(guó)，大部分旅游法律由國(guó)家旅游管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)，因此確立國(guó)家旅游機(jī)構(gòu)的法律地位和職能對(duì)于提高旅游法律的權(quán)威性至關(guān)重要。實(shí)踐中，國(guó)家旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該混合兼有行政權(quán)和司法權(quán)或行政權(quán)和立法權(quán)，或者是行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的混合配置。在依法賦予權(quán)力的同時(shí)，也要明確旅游管理部門對(duì)立法部門、政府部門、司法部門以及公眾的責(zé)任。中國(guó)旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)我國(guó)國(guó)情，按以上規(guī)則明確法律地位與職能，并將其法制化，只有法律的權(quán)威在協(xié)調(diào)中才最具說服力。

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