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【摘要】文章認為我國生態(tài)旅游的發(fā)展在立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督上都存在著不少問題，并對解決這些問題提出了一些建議，尤其是立法方面的建議。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)旅游；法律問題；建議

一、生態(tài)旅游是我國旅游業(yè)發(fā)展的方向

（一）我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，但生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

旅游業(yè)目前已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟中發(fā)展速度最快的產(chǎn)業(yè)之一。但是，傳統(tǒng)旅游業(yè)正在重復(fù)著“先污染，后治理”的老路子。據(jù)調(diào)查，到上世紀末，旅游活動的開展已使全國22%的自然保護區(qū)的保護對象受到破壞；11%的自然保護區(qū)的旅游資源退化。生態(tài)環(huán)境的破壞使得旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響。

（二）生態(tài)旅游是全球也是我國旅游業(yè)發(fā)展的方向

傳統(tǒng)旅游業(yè)帶來的環(huán)境問題，使得“生態(tài)旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發(fā)展形式，在20世紀80年代后首先在發(fā)達國家蓬勃興起。它是指人們在欣賞、感受生態(tài)美景的過程中，增強環(huán)保意識，與生態(tài)環(huán)境和諧相處，良性互動，共同受益的活動。其本質(zhì)是尊重生態(tài)規(guī)律，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此真正的生態(tài)旅游無論是在開發(fā)建設(shè)過程，還是在經(jīng)營過程，都與保護生態(tài)密不可分。

著眼全球，生態(tài)旅游已成為一種趨勢，我國也十分關(guān)注。迄今為止，我國已經(jīng)設(shè)立了l700多個自然保護區(qū)，各級森林公園已覆蓋了除西藏外的所有省、自治區(qū)、直轄市?？梢灶A(yù)計，生態(tài)旅游取代自然風(fēng)景觀光旅游只是時間問題。然而，生態(tài)旅游在我國還處于起步階段，在生態(tài)旅游的開發(fā)過程中出現(xiàn)了許多與初衷相悖的生態(tài)破壞行為。這其中，有各種各樣的原因，但首先要從法治上找原因。

二、當(dāng)前我國發(fā)展生態(tài)旅游存在的主要法律問題

（一）立法上的問題

到目前為止，中國既沒有一部旅游基本法，也沒有一部生態(tài)旅游專門法，有關(guān)生態(tài)旅游依據(jù)的是其他非專門性的法律、法規(guī)和政策，缺乏針對性、系統(tǒng)性、全面性和可操作性。

（二）執(zhí)法管理上的問題

與立法上的缺失有關(guān)，我國目前沒有專門的生態(tài)旅游執(zhí)法管理機構(gòu)和執(zhí)法管理隊伍，有關(guān)生態(tài)旅游的執(zhí)法管理由不同的相關(guān)部門多頭交叉進行，常常導(dǎo)致“都在管理，都不管理、管理混亂”的現(xiàn)象。

（三）法律監(jiān)督上的問題

目前，我國對各種生態(tài)旅游活動的監(jiān)督，雖然主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在專門國家機關(guān)的監(jiān)督方面，存在人員不到位、責(zé)任不到位、權(quán)利不到位、自己監(jiān)督等問題。而主要靠社會監(jiān)督也是不現(xiàn)實的，尤其是在有關(guān)生態(tài)旅游法律宣傳與教育工作尚未全面鋪開的情況下。

三、解決我國生態(tài)旅游法律問題的幾點建議

（一）完善立法

生態(tài)旅游專門立法的缺失是我國生態(tài)旅游各種問題產(chǎn)生的最主要的原因，因而完善生態(tài)旅游立法也是解決問題的最主要的手段。在以往的相關(guān)立法中，重開發(fā)，輕保護的立法傾向相當(dāng)嚴重。今后在制定生態(tài)旅游專門法時，首先要確立生態(tài)保護的指導(dǎo)思想。在具體內(nèi)容中，至少要解決以下幾個方面的問題：

1．理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。我國（生態(tài)）旅游景區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較特殊。按照相關(guān)法律規(guī)定，我國的旅游景區(qū)主體產(chǎn)權(quán)歸國家所有，即全民所有。但實際問題卻比較復(fù)雜：有不少景區(qū)位于農(nóng)村集體所有的土地范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體所有的土地位于景區(qū)范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體（包括個人）的土地、房產(chǎn)等不動產(chǎn)本身就構(gòu)成景區(qū)風(fēng)景的一部分。這種復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系使得生態(tài)旅游的景區(qū)開發(fā)管理矛盾重重。為此，有必要在專門的生態(tài)旅游立法中對景區(qū)產(chǎn)權(quán)問題予以明確規(guī)定。建議國家統(tǒng)一制定生態(tài)旅游景區(qū)的劃定標準；一般生態(tài)旅游景區(qū)的劃定由省級人民政府嚴格按標準執(zhí)行，世界遺產(chǎn)和國家級生態(tài)旅游景區(qū)的劃定則由國務(wù)院嚴格按標準執(zhí)行；凡劃定為生態(tài)旅游景區(qū)的，原則上產(chǎn)權(quán)統(tǒng)歸國家所有，景區(qū)內(nèi)原先的集體所有制產(chǎn)權(quán)，由國家按具體標準收購或置換；對于已經(jīng)構(gòu)成景區(qū)內(nèi)生態(tài)景觀有機組成部分的個人所有的那部分產(chǎn)權(quán)，應(yīng)允許其選擇變通方式，除由國家收購或置換外，還可由其選擇折價入股、租賃、出售返租等方式。

2．明確管理者。根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)甚至經(jīng)營權(quán)都由國家擁有，政企不分。這常常導(dǎo)致景區(qū)的維護和管理無法合理進行。不僅如此，由于各地的地方政府代表國家行使具體管轄權(quán)，導(dǎo)致許多國家風(fēng)景名勝區(qū)和自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)地方化，名為國家所有，其實際的管理、收益和處分權(quán)的行使則是圍繞著地方的利益甚至是地方官員的利益和政績打轉(zhuǎn)，這已成為生態(tài)旅游資源屢遭破壞、資源所有權(quán)以各種形式變相轉(zhuǎn)移的主要原因。更大的問題是，中央和地方對景區(qū)的管理缺乏統(tǒng)一，各部門條塊分割，職能交叉。從國務(wù)院部委到省市的廳局，都可以作為所有者的代表對同一景區(qū)（的各個部分）發(fā)號施令。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，國家風(fēng)景名勝區(qū)由建設(shè)環(huán)保部門管理；歷史文化名城及其他文物景區(qū)由文化部門管理；道觀寺廟由宗教部門管理；國家森林公園由林業(yè)部門管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部門管理；國家水利風(fēng)景區(qū)由水利部門管理；旅游業(yè)由旅游部門管理等等。這種分工管理格局，使得生態(tài)旅游活動的管理主體林立，權(quán)力、責(zé)任和能力分散，不僅導(dǎo)致生態(tài)管理資源的大量浪費，也容易造成管理混亂、管理不嚴和管理缺位。

鑒于生態(tài)環(huán)境的重要性以及我國生態(tài)環(huán)境遭受破壞嚴重的現(xiàn)狀，建議新的立法要賦予特定部門對生態(tài)景區(qū)和生態(tài)旅游明確的、獨立的專門管轄權(quán)，使之成為生態(tài)旅游的權(quán)威管理部門，對全國的生態(tài)旅游實行高效管理。

3．規(guī)范管理條例。明確了生態(tài)旅游的專門管理部門以后，還有一項重要工作也需要由立法加以解決，那就是制定規(guī)范生態(tài)旅游管理的專門法律法規(guī)。目前，我國尚無這方面的專門立法。對于生態(tài)旅游經(jīng)營管理中的一些重要問題，如生態(tài)旅游開發(fā)的環(huán)境影響評估體系，生態(tài)旅游區(qū)的審批和劃定，生態(tài)旅游的安全保障體系，生態(tài)旅游產(chǎn)品的開發(fā)，生態(tài)旅游資源補償費用的收取和運用，生態(tài)旅游市場的管理，生態(tài)旅游資源的保護，生態(tài)旅游管理者（政府）的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，生態(tài)旅游者的管理，生態(tài)旅游區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦墓芾淼鹊?，都缺乏法律的?guī)制。這必然導(dǎo)致生態(tài)旅游經(jīng)營管理中相關(guān)問題的解決無法可依。因此，生態(tài)旅游管理專門立法要盡快擺上日程。

4．采取靈活有效的經(jīng)營模式。生態(tài)旅游的經(jīng)營模式，雖然不能由立法加以直接規(guī)定，但是，立法卻可以也應(yīng)該對其加以規(guī)制。自然文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝屬于公共資源，它具有科研、教育、審美等多種功能，具有珍稀性、唯一性、不能人工再造性等特征，因此，對其開發(fā)和經(jīng)營一定要本著對后代負責(zé)的精神，采取慎重態(tài)度。反過來說，如果因為擔(dān)心造成破壞，對于生態(tài)旅游資源不敢開發(fā)利用，那么也無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。所以，保護和開發(fā)要兼顧，要在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。這就產(chǎn)生了一個問題：生態(tài)旅游資源的開發(fā)，往往是一個大的系統(tǒng)工程，需要全面科學(xué)的規(guī)劃和大量資金投入，才能保證總體開發(fā)的科學(xué)性和合理性。如果因為缺乏資金而小打小鬧，不僅難以達到開發(fā)效果，甚至可能造成對旅游資源的無可挽回的破壞。因此，生態(tài)旅游的開發(fā)、保護，單靠政府部門的投資是不夠的，也是不現(xiàn)實的，對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)更是如此。而且，純粹由政府投資，經(jīng)營管理者缺乏參與市場競爭的內(nèi)在壓力和動力，也會嚴重制約生態(tài)旅游資源的開發(fā)檔次和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展水平。如果允許多方資金投入生態(tài)旅游資源開發(fā)保護項目，一方面緩解了政府無力開發(fā)的不足，另一方面也使生態(tài)旅游資源的保護有了強大的資金后盾，既發(fā)展經(jīng)濟，又保護環(huán)境，達到人與自然的和諧發(fā)展。當(dāng)然，要達到發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)雙贏的目標，還應(yīng)對非國有資金介入生態(tài)旅游的開發(fā)有一個范圍、程度和方式的限制，這值得有關(guān)專家認真探討。

允許非國有資金的介入，實際上就是將生態(tài)旅游資源的經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中剝離出來，有條件、有期限地讓渡給投資方，從事法律允許范圍內(nèi)的市場運作。經(jīng)營權(quán)的剝離應(yīng)該徹底，經(jīng)營權(quán)剝離之后，政府部門應(yīng)該完全抽身其外，不再從事任何經(jīng)營活動，而是以一個純粹的管理監(jiān)督者和生態(tài)旅游資源保護者的身份履行國家代表的權(quán)利和義務(wù)。經(jīng)營權(quán)的剝離過程要有科學(xué)的評價、規(guī)范的運作和嚴格的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)的無形流失。

至于允許介入生態(tài)旅游開發(fā)的資金來源，應(yīng)該是多渠道的。除了國內(nèi)資金外，鑒于WTO的國民待遇原則，對外資也不能例外。但對外資應(yīng)注意一些特殊性的問題。比如要堅持國家對自然資源永久主權(quán)原則；要堅持適用中國法律處理糾紛的原則；要謹慎處理某些可能涉及政治或文化敏感問題的旅游資源的開發(fā)；要注意選擇真正有資金、技術(shù)和管理實力的企業(yè)（這點對國內(nèi)投資者也一樣）等等。

5．要重視與國際接軌，同時還要照顧到國情。生態(tài)旅游已經(jīng)成為全球旅游的一個潮流，中國也已經(jīng)擠身世界旅游大國的行列。在生態(tài)旅游方面號召力巨大的世界自然與文化遺產(chǎn)數(shù)目上，我國目前名列世界第三。但是，中國是發(fā)展中國家，生態(tài)保護負擔(dān)沉重而經(jīng)濟能力有限的矛盾十分尖銳，如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時切實保護好這些珍貴而脆弱的人類遺產(chǎn)，是一個亟待解決的問題。

隨著我國對WTO承諾的逐步兌現(xiàn)，目前，世界上最大的旅行社或旅游公司多數(shù)已經(jīng)開始進駐中國，并呈現(xiàn)出地點分散、實力雄厚、業(yè)務(wù)范圍廣泛的特點。因此，在制定生態(tài)旅游專門立法時，還必須考慮國際因素，既要與國際接軌，遵守WTO“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”的法律規(guī)則，又要盡量照顧到我國的國情，維護國家的利益。

（二）加強執(zhí)法

完善生態(tài)旅游立法只是使得我國生態(tài)旅游有法可依，而執(zhí)法則是生態(tài)旅游法律體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定了生態(tài)旅游法律體系是否能切實發(fā)揮作用。

要加強生態(tài)旅游執(zhí)法，首先要依法建立生態(tài)旅游執(zhí)法機構(gòu)。包括司法部門、行政部門和相關(guān)的社會團體。其中，獨立、專門執(zhí)行生態(tài)旅游管理事務(wù)的行政機關(guān)的作用至關(guān)重要。該行政執(zhí)法機關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任必須由法律明確規(guī)定。其次，要建設(shè)一支合格的生態(tài)旅游執(zhí)法隊伍，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家擔(dān)任專、兼職生態(tài)旅游執(zhí)法人員，并賦予應(yīng)有的權(quán)限。再次，要嚴肅生態(tài)旅游執(zhí)法，要落實生態(tài)旅游行政執(zhí)法責(zé)任制。最后，要嚴格按照生態(tài)旅游行政執(zhí)法程序辦事。

（三）健全監(jiān)督機制

生態(tài)旅游法律體系是否被切實有效地執(zhí)行，還需要由監(jiān)督工作加以保證。監(jiān)督主要是針對生態(tài)旅游的執(zhí)法情況，特別是行政執(zhí)法情況而進行。從監(jiān)督的實效性來講，又首推行政監(jiān)督。因此，應(yīng)該有一個相對獨立的，在財務(wù)與人事上與監(jiān)督對象相分離的行政監(jiān)督機構(gòu)，制定一部規(guī)范監(jiān)督工作的可操作性強的法規(guī)，賦予監(jiān)督主體明確的監(jiān)督依據(jù)和足夠的監(jiān)督權(quán)限。在監(jiān)督過程中，既要對具體行政行為，還要對抽象行政行為進行監(jiān)督；既要監(jiān)督實體內(nèi)容，又要監(jiān)督方法、程序。

除了行政監(jiān)督，司法監(jiān)督也是必不可少的。為此，要確保司法權(quán)的真正獨立，尤其是獨立于行政權(quán)，還要相應(yīng)擴大司法審判的受案范圍。

此外，還要充分發(fā)揮權(quán)力機關(guān)和社會輿論的監(jiān)督作用，使得各種監(jiān)督力量優(yōu)勢互補，形成合力，提高生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體效能。

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