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內(nèi)容摘要：近年來，學術界對我國風景名勝區(qū)的管理體制改革進行了積極的探討，但景區(qū)管理體制的改革僅僅局限于對基層景區(qū)旅游資源的管理和開發(fā)利用，而旅游資源無法涵蓋所有的自然與文化遺產(chǎn)，且涉及遺產(chǎn)管理的機構(gòu)眾多，如果不在國家層面上對遺產(chǎn)管理體制加以理順，景區(qū)管理體制也難以高效運轉(zhuǎn)。本文嘗試在國家機構(gòu)改革的層面上，探討我國自然與文化遺產(chǎn)管理體制的改革思路。

關鍵詞：自然與文化遺產(chǎn)管理體制改革

近年來，我國旅游資源的開發(fā)遍地開花，一方面各地通過旅游開發(fā)，加快了經(jīng)濟發(fā)展；另一方面由于一些地方政府疏于保護，許多珍貴的自然與文化遺產(chǎn)遭遇了人為的破壞。而破壞的重要原因，一是保護理念的缺失，二是現(xiàn)行的自然與文化遺產(chǎn)（以下簡稱遺產(chǎn)）的管理體制存在諸多弊端，直接導致了遺產(chǎn)保護的危機。

自然、文化遺產(chǎn)與旅游資源的異同

旅游資源是指一個國家或地區(qū)可以用于發(fā)展旅游業(yè)的自然的與歷史文化性的資源，包括諸如風景名勝、自然保護區(qū)、歷史文物以及可以展示的民間藝術、戲曲音樂、民風民俗等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。而自然、文化遺產(chǎn)（狹義）指公認的、能為人們提供生態(tài)、科研、文教等功能的、具備獨特價值的、自然界演變的產(chǎn)物或人類社會發(fā)展的精神產(chǎn)品。凡旅游資源都屬于自然與文化遺產(chǎn)，但自然與文化遺產(chǎn)內(nèi)涵更豐富，外延更廣泛，有的文化遺產(chǎn)就無法直接展示給游人，譬如長征精神等，遂不能直接作為旅游資源。

鑒于自然與文化資源的范疇大于旅游資源，因此遺產(chǎn)的管理體制較之于旅游景區(qū)的管理體制更為宏觀。這就是本文為何要把旅游資源的管理體制或旅游景區(qū)的管理體制的改革擴展為自然與文化遺產(chǎn)的管理體制改革的重要因素。

當然還有一個不可回避的因素是面對著自然、文化遺產(chǎn)和旅游資源的詞句時，人們的潛意識里的反應是有明顯差異的。面對遺產(chǎn)，人們首先映入腦際的是保護和繼承，而面對旅游資源，人們可能會事先想到開發(fā)取利?！段奈锉Ｗo法》規(guī)定：“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”，應該說這是對遺產(chǎn)保護與利用的關系的原則性規(guī)定，具有規(guī)定性意義。

我國現(xiàn)行自然與文化遺產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀

（一）法制不健全且缺乏針對遺產(chǎn)管理統(tǒng)一的國家立法

由于自然、文化遺產(chǎn)存在形式的多樣性，包括物質(zhì)的和非物質(zhì)的遺產(chǎn)等，以及價值的多重性，有國家級、省市級等，這客觀上增加了遺產(chǎn)管理的難度。目前涉及遺產(chǎn)管理的法律有《文物保護法》、《環(huán)境保護法》、《野生動植物保護法》、《水法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等幾十部之多，再加上各地制定的條例規(guī)章更是數(shù)不勝數(shù)，這些法規(guī)對遺產(chǎn)管理起到了一定作用。但因為法規(guī)多，執(zhí)法單位多，推諉扯皮多，從而就陷入“三個和尚沒水喝”的怪圈。

（二）國家指導及屬地管理相結(jié)合

目前我國遺產(chǎn)的管理體制除少數(shù)歸國家部委直屬外，如故宮博物院，大多情況是遺產(chǎn)由屬地管轄，國家部委負責業(yè)務指導。旅游開發(fā)給地方政府帶來GDP的增長，激發(fā)了其發(fā)展當?shù)芈糜螛I(yè)的積極性，這是現(xiàn)行體制有利的一面。然而從實踐來看，由于地方政府掌管著遺產(chǎn)管理的大權(quán)，他們出于GDP的考慮，往往置國家法規(guī)于不顧，不惜人為破壞遺產(chǎn)，地方政府的經(jīng)濟利益導向是各地遺產(chǎn)管理的主要阻礙因素。

（三）多頭管理導致效率低下

自然與文化遺產(chǎn)大都屬于公共資源（私人藏品和一些非物質(zhì)遺產(chǎn)除外），其管理主體毫無疑問應是政府。目前，我國涉及自然與文化遺產(chǎn)的主管部門太多，有文化、旅游、環(huán)保、林業(yè)、國土、建設等部門，管理分散，部門之間難以協(xié)調(diào)，工作效率低下。另外，遺產(chǎn)管理部門作為政府機構(gòu)又兼經(jīng)營，自己辦公司，造成政企不分。

我國自然與文化遺產(chǎn)管理體制改革思路

（一）建立自然與文化遺產(chǎn)統(tǒng)一的管理機構(gòu)

目前我國正進行政府機構(gòu)體制改革，這為遺產(chǎn)管理體制的改革帶來契機。由于遺產(chǎn)管理缺乏統(tǒng)一機構(gòu)，造成實質(zhì)上的多頭管理、條塊分割、效率低下、保護不力，為權(quán)力尋租開啟方便之門。為此，有必要針對遺產(chǎn)管理探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，從而完善遺產(chǎn)管理體制。

基于以上思路，可以把涉及自然與文化遺產(chǎn)的主管部門文化部、旅游局、林業(yè)局合并，并吸收其他部委如城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部、國土資源部等下屬的相關遺產(chǎn)管理部門，精簡組成為一個統(tǒng)一的政府機構(gòu)（省市縣對應設廳局），實施對遺產(chǎn)的監(jiān)管。之所以將此三機構(gòu)合并，是因為旅游局主要職責是負責旅游資源的管理與開發(fā)，林業(yè)局負責生態(tài)建設和保護（此兩局主要涉及自然遺產(chǎn)的管理），文化部負責文物管理、文化的發(fā)展和文化產(chǎn)業(yè)化的監(jiān)管（負責文化遺產(chǎn)的管理），這種整合打破了條塊分割，降低協(xié)調(diào)的成本，管理易落實到實處。該機構(gòu)（姑且暫稱自然與文化遺產(chǎn)部）的主要職能是全面負責遺產(chǎn)的管理，制定遺產(chǎn)保護、管理與可持續(xù)利用的制度、條例和規(guī)劃，并監(jiān)督實行。為提高該機構(gòu)的權(quán)威性，中央應給予其適當?shù)匚缓屯耆膱?zhí)法權(quán)。（二）廢除屬地管理體制且實行中央垂直管理

廢除屬地管理體制，實行中央垂直管理，將遺產(chǎn)管理經(jīng)費納入中央政府的財政預算。新體制必須能妥善解決利益攸關方的利益關系，以防止不同利益主體之間不公平的博弈，導致對遺產(chǎn)的損毀。屬地管理雖能調(diào)動地方的開發(fā)積極性，但由此帶來的地方主義、竭澤而漁式的發(fā)展理念，會使遺產(chǎn)的保護陷入危機。因此，要克服地方主義必須廢除屬地管理，實行中央垂直管理，經(jīng)費納入中央財政，人事也由上級遺產(chǎn)部門管理，從而擺脫對地方的依賴。對于一個可能跨及數(shù)省或數(shù)市的大遺產(chǎn)區(qū)，其管理應打破區(qū)域管轄范圍，由上級遺產(chǎn)管理部門任命一個專門的直屬機構(gòu)管理。目前許多地方風景名勝區(qū)采用的是景區(qū)管理委員會的形式，這個直屬機構(gòu)亦可借鑒這個形式——即某某遺產(chǎn)管理委員會，全權(quán)負責對整個遺產(chǎn)地的管理、保護與利用的各項事宜，至于該遺產(chǎn)地與所在省市的關系，可沿用中央直屬企業(yè)與省市的關系來處理。

考慮到我國現(xiàn)行政治體制，各地遺產(chǎn)局即使不受各省市長直接管轄，各地遺產(chǎn)部門恐仍難以對當?shù)卣钠茐倪z產(chǎn)行為予以制止，可考慮將遺產(chǎn)保護與利用工作與各省市主管領導的政績直接掛鉤（地方只對由于自身的不端行為造成的遺產(chǎn)損壞負責，而對遺產(chǎn)部門自身的管理不善造成的損失免責），各省市長與上級人大或同級人大簽訂直接責任書，如發(fā)生遺產(chǎn)的重大損毀，則人大立即追究省市長的責任。

另外，在可持續(xù)發(fā)展理念的基礎上對遺產(chǎn)進行合理開發(fā)利用，可以給當?shù)刳A得長期的無形資產(chǎn)——知名度，大量的人流物流（不超過限度）為當?shù)鼐用裨丛床粩嗟靥峁┚蜆I(yè)、商貿(mào)等機會，而地方政府也可獲得穩(wěn)定的稅收收入。隨著研究者、志愿者的到來，可以提高當?shù)氐奈拿魉?。對于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承者，政府應給予其相應專業(yè)技術人員的待遇，使其安心工作。新體制能否協(xié)調(diào)各方的利益分配，至關重要。

（三）健全法制并嚴格監(jiān)督制度

健全法制，制定實施國家統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理法，嚴格監(jiān)督制度。我國涉及遺產(chǎn)管理的法規(guī)不少，也起了相當?shù)淖饔?。但?zhí)法主體眾多，易產(chǎn)生內(nèi)耗和惰性。況且遺產(chǎn)形式多樣，價值多重，有些遺產(chǎn)陷入法規(guī)的盲區(qū)，只能以其他法規(guī)套用，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的管理就套用文物法。因此為了妥善管理遺產(chǎn)，呼吁人大盡快制定國家統(tǒng)一的遺產(chǎn)管理法，以提高遺產(chǎn)管理的權(quán)威性，使遺產(chǎn)管理部門有法可依。

為確保法律的實施，必須建立嚴格的監(jiān)督制度。遺產(chǎn)管理部門的工作應定期接受上級人大、政協(xié)與同級人大、政協(xié)組成的專門委員會的監(jiān)督和檢查，同時，中央可以授權(quán)并委托專家和志愿者組織民間監(jiān)督團體，對遺產(chǎn)管理部門的工作實施監(jiān)督。遺產(chǎn)管理部門實行首長負責制，對于查出的問題，人大、政協(xié)專門委員會立即提出整改意見，由遺產(chǎn)管理機構(gòu)遵照執(zhí)行。對于出現(xiàn)嚴重的遺產(chǎn)毀損，人大可立即責成啟動行政乃至司法程序，追究遺產(chǎn)管理機構(gòu)首長的責任。

人大應責成政府將遺產(chǎn)管理經(jīng)費列入年度財政預算，形成經(jīng)費每年適度增長機制，并監(jiān)督預算的實施。政府應在每年度的人大會議上，就遺產(chǎn)保護與利用的情況寫入政府工作報告，提請人大審議，這應成為一個制度。

按照政企分開的原則，遺產(chǎn)管理部門退出經(jīng)營活動。遺產(chǎn)管理部門按照遺產(chǎn)管理的要求，以特許經(jīng)營方式授權(quán)企業(yè)或個人，對遺產(chǎn)進行合理開發(fā)經(jīng)營，并向經(jīng)營者收取一定的特許經(jīng)營費上繳國庫，國家適當返還。遺產(chǎn)部門作為政府機構(gòu)必須脫離經(jīng)營活動，對其下屬企業(yè)按照國企改革的要求，把企業(yè)從機關剝離出去，或由國資委托管，或市場化改制，至于經(jīng)營者與遺產(chǎn)機構(gòu)的責、權(quán)、利的關系可通過法規(guī)界定。

（四）拓寬經(jīng)費來源且建立經(jīng)費保障機制

拓寬經(jīng)費來源，嚴格專款專用制度，建立經(jīng)費保障機制。高效運作的管理體制，離不開必要的經(jīng)費保障，經(jīng)費來源的主渠道是各級政府的財政預算。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，政府要加大財政投入，精簡的管理機構(gòu)有利于減少支出，要將節(jié)約的經(jīng)費和財政撥款?？顚Ｓ?，加強財務審計。但我國各類遺產(chǎn)豐富，政府撥款除去人頭費往往捉襟見肘，拓寬資金來源也是當務之急。政府應成立保護遺產(chǎn)基金會，開展對外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；另外拓寬國內(nèi)渠道，運用稅收杠桿，鼓勵國內(nèi)企事業(yè)單位和個人為基金會捐款，并在應繳稅額中予以扣除。

綜上所述，自然與文化遺產(chǎn)的管理體制改革是一項艱巨的工程，它關系到中華文明的傳承與弘揚，與我國的可持續(xù)發(fā)展密切相關。因此，建立一個高效運轉(zhuǎn)的自然與文化管理體制，是保護利用好自然與文化遺產(chǎn)的關鍵。

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