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摘要：加強(qiáng)環(huán)境管制是21世紀(jì)世界各國(guó)環(huán)保實(shí)踐的一個(gè)重要趨勢(shì)。反思我國(guó)的環(huán)境管制政策，其主要存在弊端為：實(shí)施及執(zhí)行成本高昂、收費(fèi)率太低、管制監(jiān)督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強(qiáng)環(huán)境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環(huán)境協(xié)議等措施，加強(qiáng)管制政策的環(huán)境保護(hù)功能，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管制；管制政策；成本—收益分析

一、我國(guó)的環(huán)境管制政策

環(huán)境管制是社會(huì)管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目的在于達(dá)到保持環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的環(huán)境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會(huì)公眾的自我控制型措施。目前，環(huán)境管制進(jìn)入第三代，一方面政府在不斷提升現(xiàn)有環(huán)境管制的質(zhì)量、簡(jiǎn)化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結(jié)合起來。到目前為止，我國(guó)的環(huán)境管制主要體現(xiàn)為命令控制政策和排污收費(fèi)制度。

我國(guó)的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對(duì)污染水平實(shí)行管制，制定有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括污染排放的種類、數(shù)量、方式等污染指標(biāo)，并以相應(yīng)的法律法規(guī)保障其被執(zhí)行。對(duì)于不達(dá)標(biāo)者，政府可采取強(qiáng)令關(guān)閉、限產(chǎn)限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個(gè)可接受的水平。二是政府直接管制生產(chǎn)過程，對(duì)企業(yè)所使用的原料、燃料等做出具體規(guī)定，要求其必須達(dá)到某種質(zhì)量要求；或強(qiáng)令企業(yè)安裝廢物廢水的回收或處理設(shè)備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應(yīng)的制裁。

20世紀(jì)70年代末我國(guó)根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)”提出并實(shí)施排污收費(fèi)制度，主要是向排放“三廢”的企業(yè)收取排污費(fèi)，包括超標(biāo)排污費(fèi)和排污費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容。排污費(fèi)是就所有排污行為收取費(fèi)用，而并不考慮所排污物是否超標(biāo)。超標(biāo)排污費(fèi)則是向排放污染物超過國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費(fèi)，開征項(xiàng)目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項(xiàng)。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管制政策的反思

環(huán)境管制一直是我國(guó)環(huán)境污染治理所采取的主要政策之一，它對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)的確起到了一定的積極作用。但隨著時(shí)間的發(fā)展，也暴露出其諸多弊端：

第一，命令控制政策的實(shí)施及執(zhí)行成本高昂。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性。解決負(fù)外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環(huán)境效益明顯，但其目標(biāo)只是保護(hù)環(huán)境、控制企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染程度。從實(shí)際效果來看，這一方式在改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量狀況的同時(shí)，可能導(dǎo)致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當(dāng)于最小費(fèi)用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整要求政府必須掌握大量而準(zhǔn)確的信息，任何信息上的差錯(cuò)都會(huì)削弱管制措施的有效性。事實(shí)上政府很難做到這一點(diǎn)，其制定的標(biāo)準(zhǔn)往往與理想的標(biāo)準(zhǔn)存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實(shí)施需要花費(fèi)大量的交易成本。另一方面，污染源對(duì)環(huán)境管制政策的執(zhí)行可能導(dǎo)致較高的服從成本和經(jīng)濟(jì)效益損失。由于我國(guó)存在大量污染源，而其個(gè)體間污染控制成本千差萬(wàn)別，對(duì)不同的污染源采取整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當(dāng)?shù)陌嘿F污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。

第二，排污收費(fèi)制度的費(fèi)率太低。排污收費(fèi)是庇古稅在實(shí)踐中的一種應(yīng)用形式，其目的是借助市場(chǎng)力量對(duì)相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，促使其做出有利于環(huán)境的決策。在完全市場(chǎng)條件下，污染源的排污行為同樣受市場(chǎng)機(jī)制控制：如果排污費(fèi)高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)制度最大的弊端就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。據(jù)測(cè)算，排污收費(fèi)僅為企業(yè)污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%，某些項(xiàng)目的收費(fèi)甚至還達(dá)不到污染治理成本的10%。過低的收費(fèi)率以及濃度收費(fèi)和單因子收費(fèi)的做法，對(duì)企業(yè)控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費(fèi)專項(xiàng)資金的使用增強(qiáng)了污染治理的能力，但作為環(huán)境管制政策，排污收費(fèi)制度并沒有發(fā)揮通過市場(chǎng)手段來控制污染的作用。因此，相對(duì)于環(huán)境管制目標(biāo)而言，排污收費(fèi)制度既沒有將環(huán)境污染水平控制在一定范圍內(nèi)，同時(shí)也扭曲了資源配置。

第三，管制監(jiān)督不力，違法成本低廉。目前，我國(guó)環(huán)境管制中不容忽視的另一個(gè)問題就是相關(guān)部門監(jiān)督不力，從而導(dǎo)致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰，我國(guó)的環(huán)保執(zhí)法部門及各級(jí)政府官員并不能真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督不力所要承擔(dān)的責(zé)任。尤其是在公有制下，財(cái)產(chǎn)所有者獨(dú)自承擔(dān)成本并獨(dú)自享有收益這一原則總是被違背。我國(guó)長(zhǎng)期以來的公有制、難以明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，加上尚未徹底完成的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了目前環(huán)境管制中監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環(huán)，處罰的力度事關(guān)管制效果成敗。我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)環(huán)境違法行為處罰力度較輕，導(dǎo)致違法成本過低。

摘要：加強(qiáng)環(huán)境管制是21世紀(jì)世界各國(guó)環(huán)保實(shí)踐的一個(gè)重要趨勢(shì)。反思我國(guó)的環(huán)境管制政策，其主要存在弊端為：實(shí)施及執(zhí)行成本高昂、收費(fèi)率太低、管制監(jiān)督不力、違法成本低廉。因此，建議通過樹立管制新理念、加強(qiáng)環(huán)境管制政策效率分析、加大管制力度并嘗試推行自愿性環(huán)境協(xié)議等措施，加強(qiáng)管制政策的環(huán)境保護(hù)功能，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“雙贏”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管制；管制政策；成本—收益分析

一、我國(guó)的環(huán)境管制政策

環(huán)境管制是社會(huì)管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目的在于達(dá)到保持環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的環(huán)境管制政策工具大致可分為三類：一是命令控制型措施；二是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型措施，主要包括收取污染稅、可交易的污染許可證制度；三是社會(huì)公眾的自我控制型措施。目前，環(huán)境管制進(jìn)入第三代，一方面政府在不斷提升現(xiàn)有環(huán)境管制的質(zhì)量、簡(jiǎn)化管制程序、減少管制成本，另一方面則是尋求更好的政策工具，將各種措施結(jié)合起來。到目前為止，我國(guó)的環(huán)境管制主要體現(xiàn)為命令控制政策和排污收費(fèi)制度。

我國(guó)的命令控制政策主要采取了兩種形式：一是政府對(duì)污染水平實(shí)行管制，制定有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括污染排放的種類、數(shù)量、方式等污染指標(biāo)，并以相應(yīng)的法律法規(guī)保障其被執(zhí)行。對(duì)于不達(dá)標(biāo)者，政府可采取強(qiáng)令關(guān)閉、限產(chǎn)限量及罰款等處罰，以便將其排出的污染物限制在一個(gè)可接受的水平。二是政府直接管制生產(chǎn)過程，對(duì)企業(yè)所使用的原料、燃料等做出具體規(guī)定，要求其必須達(dá)到某種質(zhì)量要求；或強(qiáng)令企業(yè)安裝廢物廢水的回收或處理設(shè)備，以盡可能減少污染物排放量。違反者同樣將受到相應(yīng)的制裁。

20世紀(jì)70年代末我國(guó)根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)”提出并實(shí)施排污收費(fèi)制度，主要是向排放“三廢”的企業(yè)收取排污費(fèi)，包括超標(biāo)排污費(fèi)和排污費(fèi)兩項(xiàng)內(nèi)容。排污費(fèi)是就所有排污行為收取費(fèi)用，而并不考慮所排污物是否超標(biāo)。超標(biāo)排污費(fèi)則是向排放污染物超過國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位征收，這是目前最廣泛開征的排污費(fèi)，開征項(xiàng)目已包括污水、廢氣、固體廢物、嘈聲、放射性廢物等五類共70多項(xiàng)。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境管制政策的反思

環(huán)境管制一直是我國(guó)環(huán)境污染治理所采取的主要政策之一，它對(duì)于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)的確起到了一定的積極作用。但隨著時(shí)間的發(fā)展，也暴露出其諸多弊端：

第一，命令控制政策的實(shí)施及執(zhí)行成本高昂。環(huán)境污染是一種典型的負(fù)外部性。解決負(fù)外部性問題最直接有效的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制這種行為。作為管制工具，命令控制政策雖然環(huán)境效益明顯，但其目標(biāo)只是保護(hù)環(huán)境、控制企業(yè)對(duì)環(huán)境的污染程度。從實(shí)際效果來看，這一方式在改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量狀況的同時(shí)，可能導(dǎo)致大量的交易成本并造成效率損失。泰坦伯格發(fā)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)同樣程度的污染控制，命令控制型手段的成本相當(dāng)于最小費(fèi)用手段的2-22倍[1]。一方面，排污標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整要求政府必須掌握大量而準(zhǔn)確的信息，任何信息上的差錯(cuò)都會(huì)削弱管制措施的有效性。事實(shí)上政府很難做到這一點(diǎn)，其制定的標(biāo)準(zhǔn)往往與理想的標(biāo)準(zhǔn)存在較大偏差，因此，這一政策的制定和實(shí)施需要花費(fèi)大量的交易成本。另一方面，污染源對(duì)環(huán)境管制政策的執(zhí)行可能導(dǎo)致較高的服從成本和經(jīng)濟(jì)效益損失。由于我國(guó)存在大量污染源，而其個(gè)體間污染控制成本千差萬(wàn)別，對(duì)不同的污染源采取整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)，既限制了其中邊際成本最低者作最大的努力，又迫使部分污染源采取不當(dāng)?shù)陌嘿F污染控制措施，從而帶來巨額的效率損失。

第二，排污收費(fèi)制度的費(fèi)率太低。排污收費(fèi)是庇古稅在實(shí)踐中的一種應(yīng)用形式，其目的是借助市場(chǎng)力量對(duì)相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，促使其做出有利于環(huán)境的決策。在完全市場(chǎng)條件下，污染源的排污行為同樣受市場(chǎng)機(jī)制控制：如果排污費(fèi)高于其邊際治理成本，他們就選擇治理；反之，則選擇繳納排污費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)制度最大的弊端就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低。據(jù)測(cè)算，排污收費(fèi)僅為企業(yè)污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%，某些項(xiàng)目的收費(fèi)甚至還達(dá)不到污染治理成本的10%。過低的收費(fèi)率以及濃度收費(fèi)和單因子收費(fèi)的做法，對(duì)企業(yè)控制污染的刺激作用很小[2]。雖然排污收費(fèi)專項(xiàng)資金的使用增強(qiáng)了污染治理的能力，但作為環(huán)境管制政策，排污收費(fèi)制度并沒有發(fā)揮通過市場(chǎng)手段來控制污染的作用。因此，相對(duì)于環(huán)境管制目標(biāo)而言，排污收費(fèi)制度既沒有將環(huán)境污染水平控制在一定范圍內(nèi)，同時(shí)也扭曲了資源配置。

第三，管制監(jiān)督不力，違法成本低廉。目前，我國(guó)環(huán)境管制中不容忽視的另一個(gè)問題就是相關(guān)部門監(jiān)督不力，從而導(dǎo)致本就效力極其有限的管制政策更顯蒼白無力。首先，由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰，我國(guó)的環(huán)保執(zhí)法部門及各級(jí)政府官員并不能真正擔(dān)負(fù)起監(jiān)督不力所要承擔(dān)的責(zé)任。尤其是在公有制下，財(cái)產(chǎn)所有者獨(dú)自承擔(dān)成本并獨(dú)自享有收益這一原則總是被違背。我國(guó)長(zhǎng)期以來的公有制、難以明確的環(huán)境產(chǎn)權(quán)，加上尚未徹底完成的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致了目前環(huán)境管制中監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制徒有虛名。其次，處罰是管制中的重要一環(huán)，處罰的力度事關(guān)管制效果成敗。我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)環(huán)境違法行為處罰力度較輕，導(dǎo)致違法成本過低。

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