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本文作者：董曉倩1，孫一平2作者單位：1吉林大學(xué)2北京大學(xué)

社會資本視角下我國公共危機治理難題

公共危機不僅是對政府能力的挑戰(zhàn)，更是對全社會整體能力的綜合考驗。公共危機事件的破壞性、不確定性和社會性等特點，使公共危機管理不僅需要人員、技術(shù)、資金等硬件條件，還需要社會結(jié)構(gòu)、社會心理、社會規(guī)范等軟件條件。另外，公共危機事件的發(fā)生對經(jīng)濟資本、人力資本和社會資本都造成損害，但社會資本所受的損失最小，即原有的社會結(jié)構(gòu)、社會規(guī)范等依然會發(fā)揮作用，而且社會資本還可以向經(jīng)濟資本和人力資本轉(zhuǎn)化［4］?？梢哉f，社會資本的豐富程度直接影響著公共危機治理的實現(xiàn)及效果。但是，由于社會資本是無形的，社會資本具有不同層次和多個要素，所以，人們不能隨意評論社會資本的存量是上升了還是下降了，不然很容易犯下“盲人摸象”的錯誤。本文并不妄圖去評論我國社會資本的豐富程度，只是通過一些典型個案和數(shù)字來描述我國公共危機治理中社會資本缺失的表現(xiàn)，并對其成因做進一步分析，以為未來相關(guān)研究提供一個分析框架。

(一)公共危機治理中的信任缺失

信任可以克服雙方面對的不正當(dāng)短期誘惑，是社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中無形的聯(lián)結(jié)紐帶，是打破集體行動困境的重要條件之一。從我國現(xiàn)已暴露的公共危機問題來看，我國公共危機治理中信任缺失主要表現(xiàn)為民眾對政府和非政府組織的不信任。民眾對政府的不信任。公共危機具有一定的擴散性，即因一個公共危機處理不當(dāng)很可能引發(fā)一個或幾個公共危機。民眾對政府的不信任主要表現(xiàn)為因為這種不信任而使公共危機擴大化，甚至產(chǎn)生新的公共危機。近年來，由于民眾對地方政府不信任所產(chǎn)生的群體性事件接連不斷，防不勝防。另外，在公共危機發(fā)生后，民眾極易恐慌，常常會不知所措或盲目行動。政府作為公共危機治理中的領(lǐng)導(dǎo)主體，公眾對政府越信任越容易形成全社會共同的價值觀念，進而凝聚全社會的力量，使公共危機得到有效應(yīng)對。相反，民眾對政府的不信任，則容易導(dǎo)致社會秩序失范。公眾對政府的不信任可能是民眾對政府工作人員品德、能力等方面的不信任，或因運用公共權(quán)力中的不當(dāng)行為所引起不信任，或是對制度政策本身的不信任。這主要因為政府及工作人員觀念上對公共危機的嚴重危害認識不足，對民眾長期反映的社會問題麻木不仁，漠視民眾生命財產(chǎn)安全，特別是忽視了民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對民眾的承諾不能兌現(xiàn)，應(yīng)急機制不健全等。民眾對非政府組織的不信任?！爸袊鐣蝗鄙偕菩模鄙俚氖菍娼M織的信心?！泵癖妼Ψ钦M織的不信任主要表現(xiàn)在經(jīng)非政府組織轉(zhuǎn)手的善款越來越少，不通過公益組織，點對點直接捐贈給個人的捐贈數(shù)額明顯增長。特別是郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，使我國慈善機構(gòu)陷入了信任危機難以自拔。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年3月至5月，全國慈善組織接收捐贈數(shù)額為62．6億元，政府接收的捐贈總額約為70億元，在政府接受的捐贈中直接捐贈給個人的數(shù)額僅為3887萬元。郭美美事件發(fā)生后，2011年6月至8月，全國公益慈善組織接收的捐贈數(shù)額僅為8．4億元，政府接收的捐贈總額上升到90億元，直接捐贈給個人的數(shù)額上升到1．27億元。民眾對非政府組織的不信任不僅僅因為非政府組織往往“掛靠”行政單位，其“官僚化”色彩濃重，而其獨立性、公益性特點弱化(甚至有的民眾認為其實為政府的下屬機構(gòu)，將對政府的不信任轉(zhuǎn)嫁到非政府組織身上)，還因為非政府組織管理體制存在明顯的不足，捐助活動不透明、捐助資金信息不公開或公開得不全面、濫用善款等。

(二)公共危機治理中的規(guī)范缺失

當(dāng)行動給一群人帶來類似的外部性時，規(guī)范就產(chǎn)生了。政治學(xué)家埃利諾•奧斯特羅姆指出“當(dāng)人們在那里生活了多年以后，會形成許多共同的互惠規(guī)范和模式，這就是他們的社會資本，利用這一資本，他們能夠建立起制度來，以解決公共資源使用中出現(xiàn)的困境。”［2］198例如，在2008年冰雪災(zāi)害期間，重慶市酉陽縣毛壩村停水停電信息中斷，由于井水出水量有限，必須每時每刻有人守候才能接到水，經(jīng)村民協(xié)定，每天24小時輪流守水，每天有70多戶村民輪流守候在水井旁等水。然而，公共危機治理中也有規(guī)范缺失現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為人們之間的不合作及對一些不道德、不合法的行為約束力不強。例如，在2008年冰雪災(zāi)害期間，受災(zāi)最嚴重的城市之一郴州，一度與外部的電力、交通、信息完全隔絕。在危機狀態(tài)下，商家趁機哄抬物價，平時5角一根的蠟燭賣到了2元5角，郴電國際為了保證自己的電線卻剪斷了電業(yè)局的電線……面對商家的行為，卻沒有政府有關(guān)部門出面制止，普通市民也認為無可非議，人們頂多抱怨下“朱門酒肉臭，路有凍死骨。”在詹姆斯S•科爾曼看來，社會規(guī)范可以將行動的控制權(quán)從行動者手中轉(zhuǎn)移到其他人手中，這主要因為行動具有“外部性”。也就是說，具有影響他人的后果(積極的或消極的)［5］。然而，規(guī)范是被灌輸出來的，是由模式、社會化(包括公民教育)和懲罰來維系的。當(dāng)前，我國關(guān)于公共危機治理的法律缺乏，新頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》主要規(guī)范了政府對突發(fā)事件的應(yīng)對活動和政府責(zé)任，對民間組織和民眾的行為規(guī)范和責(zé)任規(guī)定明顯不足。例如，公共危機治理是一個需要社會力量廣泛參與的過程，其中信息公開是促使民眾廣泛參與和進行監(jiān)督的重要手段，然而本法對此缺少具體規(guī)定，在實踐中難以實施?？梢?，現(xiàn)有的法律規(guī)定并不能形成公共危機治理所需的互惠規(guī)范。

(三)公共危機治理中的社會網(wǎng)絡(luò)缺失

羅伯特•D•帕特南在提出其宏觀社會資本的思想時，認為公民自發(fā)參與形成的社會聯(lián)合體是社會資本的一種重要形式。在聯(lián)合體中，公民可以建立起緊密的互動關(guān)系，可以通過聯(lián)合體的形式完成各種集體行動。這一點在公共危機治理中得到了非常明顯的體現(xiàn)。非政府組織提供公共產(chǎn)品是建立在互惠、信任、責(zé)任、義務(wù)的道德基礎(chǔ)之上，這些特質(zhì)決定了非政府組織提供公共產(chǎn)品的優(yōu)勢:公平與效率的結(jié)合，低成本、高效益，貼近基層、回應(yīng)性強。在公共危機治理過程中，非政府組織在收集和傳遞信息、直接或間接地實施救助、向政府提供智力和技術(shù)支持、對政府進行監(jiān)督和約束等方面都發(fā)揮著重要作用。非政府組織的缺失主要表現(xiàn)為兩個方面:一是公共危機治理中公眾參與的組織基礎(chǔ)非常薄弱，真正能起到承載作用的非政府組織少。二是現(xiàn)代非政府組織分布不均勻，相對于城市，農(nóng)村現(xiàn)代民間組織數(shù)量少。這主要是由于三個方面的原因:一是中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的根本特性是“家國一體”，這使中國形成了一個典型的“啞鈴型”社會———一端是強大的國家或政府，另一端是原子化的個人和家庭，缺乏社會中間組織作為調(diào)節(jié)政府與民眾之間矛盾和沖突的信息交換器、緩沖器和平衡器。二是政府對民間組織管制過多。例如，非政府組織注冊難問題。目前，我國的非政府組織大多數(shù)都不能注冊，由于注冊困難，大部分非政府組織幾乎都沒有浮出水面，沒有人知道它們的真實面貌，它們就像一盤散沙，支離破碎地散落在社會中，無法構(gòu)成一個整體的第三部門。三是我國農(nóng)村土地私有制基礎(chǔ)上的宗族祠堂制度和土地公有制基礎(chǔ)上的公社制度相繼消失，而新的有效的公民組織卻未成長起來。我國農(nóng)村長期以親緣和地緣關(guān)系為中心的傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)，其特點是延伸的半徑小，多為縱向，難以形成相互之間的最大認同和接納。建立在公民權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)之上，強調(diào)公民主體地位的現(xiàn)代民間組織的數(shù)量依然很少。

社會資本視角下我國公共危機治理績效的提升路徑

政府危機管理視域中人們將對公共危機的管理看做是政府責(zé)任，因為考慮更多的是以指令和控制為主的政府應(yīng)急機制的建立。社會轉(zhuǎn)型期的中國社會矛盾突出，政府在進行這種自上而下的危機管理時往往體現(xiàn)出力量不足，甚至是“火上澆油”，使公共危機擴大化。在此背景下，我們強調(diào)從社會資本的角度來理解我國公共危機治理問題，公共治理主體之間的信任、互惠規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)有利于調(diào)動社會資源，形成合力。從投資社會資本的角度來提升我國公共危機治理績效重在形成“強政府、強社會”的公共危機治理模式，它在很大程度上意味著政府在公共危機治理中不僅要有較強的應(yīng)變力、執(zhí)行力，還要有針對其他參與主體的公信力、號召力和凝聚力;政府不僅要做到自己負責(zé)任，還要創(chuàng)造有效的司法環(huán)境使多方參與主體能在法制框架下進行合作;政府不僅要處理好內(nèi)部部門之間的關(guān)系，還要處理好與社會力量之間的關(guān)系，積極培養(yǎng)社會力量及引導(dǎo)社會力量的有序參與。

(一)提升政府信用，加強社會誠信體系建設(shè)

政府信用是政府公信力的重要組成部分，政府信用對整個社會信用體系的良性運行具有主導(dǎo)責(zé)任。提升政府信用可以從以下幾個方面入手:一是提升政府官員的信用，不僅要加強政府官員施政的信用意識和信用理念，還要將信用作為政府官員績效考核指標中的重要因素，并不斷完善政府失信的懲戒機制。二是提升政府組織的信用，加強立法、司法和上級行政機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，其中，著重強調(diào)人大的監(jiān)督作用，并注意把人大的監(jiān)督和審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督機制有機結(jié)合起來，增強監(jiān)督效果，積極預(yù)防政府失信。

(二)健全公共危機治理相關(guān)法律，規(guī)范參與主體行為

“法治”與“規(guī)范”有緊密的聯(lián)系，正如安吉爾所說，法治在各個自由社會中始終被當(dāng)做維護社會秩序的工具。危機狀態(tài)下，通過政府內(nèi)部權(quán)力劃分和外部分權(quán)，可以構(gòu)建一個權(quán)責(zé)層次分明、主體多元化的公共危機治理體系，而要使這個體系高效地運作，還必須以法律制度為保障。擁有一個比較全面的公共危機治理法律框架至關(guān)重要，在緊急事態(tài)面前政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會組織做什么，法律應(yīng)該有基本的甚至詳細的規(guī)定，所以，我國現(xiàn)階段必須加強危機立法工作，特別是對于社會力量在公共危機治理參與中的參與范圍、參與程序、參與手段及對參與行為的監(jiān)督等都應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定。當(dāng)然，如果法律對社會力量參與權(quán)利和參與自由進行了過多的限制，很可能會影響民間組織和民眾的參與熱情，所以，在立法過程中務(wù)必適度，保證利大于弊、得大于失。

(三)培養(yǎng)和發(fā)展非政府組織，拓展民眾參與網(wǎng)絡(luò)

非政府組織是我國現(xiàn)代社會資本的重要形式，相對于以血緣為基礎(chǔ)的家庭結(jié)構(gòu)而言，其是建立在平等互惠基礎(chǔ)上的，具有較強的延展性、包容性和組織性。非政府組織的發(fā)展有利于促進各利益群體內(nèi)部和不同利益群體之間的自我管理與協(xié)作，進而在公共危機治理中實現(xiàn)互救和公救;有利于收集民眾建議和有序表達，進而實現(xiàn)政府主體與社會主體之間的信息互動和戰(zhàn)略合作。但我國非政府組織規(guī)模小、能力弱、行為不規(guī)范等問題依然很嚴重，這也使非政府組織在公共危機治理中只起著“補充”作用，而沒有發(fā)揮出更大的力量。面對這種情況，政府應(yīng)給非政府組織更多的發(fā)展空間，對非政府組織放松管制，加強監(jiān)督?，F(xiàn)有研究文獻對如何放松對實體非政府組織的管制和加強其監(jiān)督已有較多論述。但是人們往往忽視了信息時代虛擬非政府組織的作用、引導(dǎo)和監(jiān)管。虛擬非政府組織是一種區(qū)別于實體非政府組織的以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐的人機一體化組織，擺脫了地域限制和時間限制，具有跨區(qū)域、快速、回應(yīng)性強等優(yōu)勢。例如，在2008年雪災(zāi)期間，名為“老韓的奇談怪論”的博客，組織了“讓北京行動起來”這一活動，旨在和那些因雪災(zāi)而不能回家的人形成互動，給予他們社會關(guān)愛，這一臨時的虛擬志愿組織得到了人們的廣泛關(guān)注。但是，人們在虛擬非政府組織中充當(dāng)著虛擬角色，承擔(dān)著虛擬責(zé)任，這就要求政府通過政府上網(wǎng)等手段對其加強監(jiān)督和引導(dǎo)，盡量將虛擬非政府組織的參與行為規(guī)范在法制的軌道之內(nèi)，而不是一味地屏蔽訊息。