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本文作者：何松琴1倪定康2劉志剛2作者單位：1浙江省舟山海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站2浙江省舟山市海洋與漁業(yè)局

存在的主要問(wèn)題

1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清，影響有效管理

目前，舟山市無(wú)居民海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還是采用20世紀(jì)90年代初開(kāi)展的海島資源綜合調(diào)查資料。歷時(shí)近20年的變遷，無(wú)居民海島在數(shù)量、形態(tài)、面積、開(kāi)發(fā)利用的形式與程度等情況都發(fā)生了很大的變化。因此，以現(xiàn)有海島基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)無(wú)居民海島的保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用管理均有一定的影響。

2地位和作用認(rèn)識(shí)不足，影響管理到位

由于無(wú)居民海島普遍面積狹小、地處偏遠(yuǎn)，存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、開(kāi)發(fā)運(yùn)行成本高等情況，致使錯(cuò)誤地低估了無(wú)居民海島在舟山經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位、作用和優(yōu)勢(shì)，弱化了對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用的管理和保護(hù)意識(shí)，出現(xiàn)了一些管理不到位或無(wú)人管理等現(xiàn)象。

3缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，影響合理利用

在編制“無(wú)居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃”之前，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，在開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島時(shí)，不能按照海島的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理位置進(jìn)行開(kāi)發(fā)功能或利用方向的定位，難以把握好科學(xué)保護(hù)、合理利用這一關(guān)，開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島的科學(xué)性、合理性不足，隨意性、盲目性較大。

4重開(kāi)發(fā)利用，重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)

由于保護(hù)意識(shí)淡薄，開(kāi)發(fā)利用時(shí)重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)，出現(xiàn)了一些破壞性開(kāi)發(fā)活動(dòng)。如，嵊泗雙連山島，原為兩個(gè)小雙連山島，由于傾倒宕口石碴，將兩個(gè)小島連為一體，改變了附近海域的流速、流向，影響了海洋生態(tài)環(huán)境；同時(shí)在開(kāi)采過(guò)程中，只顧眼前利益忽視今后開(kāi)發(fā)，有約一半島體采石至海平面以下，在高潮時(shí)形成了幾十個(gè)的“叢島”，給今后的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)了很大的影響。嵊泗大貼餅島在石料開(kāi)采時(shí)，實(shí)施整島開(kāi)采，將該島夷為平地，天然屏障被破壞，影響了附近海域船舶離靠泊安全，對(duì)自身的開(kāi)發(fā)利用也增加了不利因素。

5海島經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后

舟山長(zhǎng)期作為東海前哨、軍事要塞，以加強(qiáng)國(guó)防為主，重軍事，輕發(fā)展。國(guó)家對(duì)舟山的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入寥寥無(wú)幾，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，與周邊沿海地區(qū)相比明顯滯后。一個(gè)海島就是一個(gè)小社會(huì)，水、電、交通、通信乃至文化教育、衛(wèi)生等設(shè)施都自己配套，建設(shè)任務(wù)重、基礎(chǔ)設(shè)施投入成本大、財(cái)政壓力大，這些都影響著舟山市無(wú)居民海島合理開(kāi)發(fā)和有效保護(hù)。

6部分無(wú)居民海島已核發(fā)林權(quán)證、土地（房產(chǎn)）證

據(jù)初步調(diào)查，全市縣級(jí)人民政府于2007年（少數(shù)為20世紀(jì)80年初），向村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社核發(fā)了無(wú)居民海島林權(quán)證共222個(gè)，使用期為永久使用；核發(fā)無(wú)居民海島土地（房產(chǎn)）證7個(gè)，其中4個(gè)是近10年核發(fā)的、3個(gè)是20世紀(jì)50—60年代核發(fā)的，無(wú)終止日期。

強(qiáng)化管理的對(duì)策措施

1宣傳貫徹《海島保護(hù)法》

《海島保護(hù)法》是新中國(guó)第一部有關(guān)海島的專(zhuān)門(mén)法律，明確規(guī)定了海島行政管理體制，建立了海島保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、無(wú)居民海島和特殊海島管理等一系列法律制度。知法是守法的前提和執(zhí)法的基礎(chǔ)，通過(guò)學(xué)習(xí)和宣傳，充分認(rèn)識(shí)海島保護(hù)法的重要意義，正確領(lǐng)會(huì)法律所規(guī)范的內(nèi)容，強(qiáng)化社會(huì)各界、廣大群眾、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)法、守法意識(shí)，使《海島保護(hù)法》家喻戶(hù)曉，深入人心。形成“用島要申請(qǐng)、審批要依法”的氛圍，為管好、用好、保護(hù)好海島，促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。

2建立海島管理機(jī)構(gòu)

要根據(jù)無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用管理的需要，建立專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化海洋巡航執(zhí)法。重點(diǎn)要做好以下兩點(diǎn)：一是要盡快設(shè)立海島管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。市、縣（區(qū)）海洋與漁業(yè)局增設(shè)海島管理處（科），切實(shí)擔(dān)負(fù)起全市的無(wú)居民海島保護(hù)與利用等管理職能。二是加強(qiáng)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。舟山海洋執(zhí)法隊(duì)伍已經(jīng)承擔(dān)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律確定的海上行政執(zhí)法任務(wù)，執(zhí)法力量已是捉襟見(jiàn)肘?！逗u保護(hù)法》施行后，通過(guò)加強(qiáng)海洋執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，依法對(duì)無(wú)居民海島生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違法用島、破壞海島資源和生態(tài)環(huán)境等違法行為依法進(jìn)行查處，更顯重要與緊迫。

3建立海島信息管理系統(tǒng)

開(kāi)展海島資源調(diào)查，建立無(wú)居民海島管理系統(tǒng)是摸清家底、制訂規(guī)劃、合理利用、科學(xué)保護(hù)、有效管理的重要舉措。為摸清海島資源，規(guī)范海島地名，根據(jù)國(guó)家海洋局的總體部署，舟山市正在開(kāi)展全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地島以下的所有海島（包括面積在500m2以下海島）地名普查工作，對(duì)已核發(fā)林權(quán)證、土地房產(chǎn)證的無(wú)居民海島進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)等。通過(guò)普查，完成海島名稱(chēng)標(biāo)準(zhǔn)化處理、設(shè)置海島地名標(biāo)志，建立海島地名信息數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，建立“舟山市海島信息管理系統(tǒng)”，為進(jìn)一步提高全市海島管理工作的效率，實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島動(dòng)態(tài)化管理提供先進(jìn)的管理手段。

4科學(xué)編制規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃管理

海島保護(hù)規(guī)劃制度是《海島保護(hù)法》確立的一項(xiàng)基本制度，是從事海島保護(hù)、利用活動(dòng)的依據(jù)。一是要做好海島保護(hù)規(guī)劃、可利用無(wú)居民海島的保護(hù)與利用規(guī)劃的編制工作，做到“保護(hù)與開(kāi)發(fā)”的和諧統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島資源的合理利用和永續(xù)利用。二是嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃管理。嚴(yán)格按規(guī)劃要求，保護(hù)海島及周?chē)Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境。開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島必須符合無(wú)居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃，凡不符合規(guī)劃的項(xiàng)目用島，一律不予審核（審批），切實(shí)強(qiáng)化管理。

5推進(jìn)日常管理，注重海島保護(hù)

《海島保護(hù)法》明確了海島的生態(tài)價(jià)值、海洋權(quán)益價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，賦予了海洋部門(mén)管理無(wú)居民海島的重要使命。作為主管部門(mén)要按照該法的有關(guān)規(guī)定，積極推進(jìn)日常管理。一是加強(qiáng)對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)督、管理力度，嚴(yán)格執(zhí)行“無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用具體方案”管理制度，阻止不按實(shí)施方案開(kāi)工建設(shè)的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。二是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)海基點(diǎn)島、國(guó)防用島和海洋保護(hù)區(qū)等特殊用途海島的保護(hù)；通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的無(wú)居民海島進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)與自然界的和諧發(fā)展［3］。

6建立專(zhuān)用資金，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用海島

為更好地開(kāi)展無(wú)居民海島保護(hù)與利用工作，建議建立國(guó)家和地方無(wú)居民海島保護(hù)與利用專(zhuān)用資金。專(zhuān)用資金主要從海域使用金、無(wú)居民海島使用金中提取，重點(diǎn)用于無(wú)居民海島生態(tài)保護(hù)、管理能力建設(shè)和海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)要廣開(kāi)財(cái)路，建立多元化投資的機(jī)制，積極鼓勵(lì)民間資本、企業(yè)資金和外來(lái)資金等參與無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用，以確保無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)上檔次、保護(hù)上層次、管理上水平。

7調(diào)協(xié)法律關(guān)系，處理歷史遺留問(wèn)題

一是林權(quán)證處理。從全市情況看，在200多個(gè)核發(fā)林權(quán)證的無(wú)居民海島中，大多數(shù)為原生態(tài)的植被，集體或村民植樹(shù)造林的投入較小，可視其為抽象利用。在不進(jìn)行新的開(kāi)發(fā)利用的情況下，暫不頒發(fā)或換發(fā)無(wú)居民海島使用權(quán)證；在開(kāi)發(fā)者擬開(kāi)發(fā)利用已核發(fā)林權(quán)證的無(wú)居民海島時(shí)，可作為歷史遺留問(wèn)題，通過(guò)征收為國(guó)有等方式妥善處理［4］。二是土地（房產(chǎn)）證處理。對(duì)近10年核發(fā)土地證的無(wú)居民海島，開(kāi)發(fā)者已繳納了土地出讓金，有比較明確的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，并有實(shí)質(zhì)性的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。對(duì)這類(lèi)島嶼，可頒發(fā)無(wú)居民海島使用權(quán)證，實(shí)行2本證管理，在批準(zhǔn)的土地使用年限內(nèi)，不再收取海島使用金；而對(duì)20世紀(jì)50—60年代核發(fā)土地房產(chǎn)證的無(wú)居民海島，現(xiàn)只留存一些開(kāi)發(fā)利用的遺跡，可參照林權(quán)證的處理方式。