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摘要加快構建獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體制，對推進貫徹黨的十八屆三中全會提出的獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的戰(zhàn)略部署、落實新環(huán)保法賦予生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的新任務具有重要的意義。本文在梳理我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理體制現(xiàn)狀基礎上，剖析了現(xiàn)行監(jiān)測體制中存在的問題，分析了建立獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制的必要性。根據(jù)強化統(tǒng)一性、權威性、獨立性和現(xiàn)實出發(fā)原則，本文提出改革分兩步走：第一步在環(huán)境保護部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局，先行推進省級以下監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理；第二步配合生態(tài)環(huán)境保護大部制改革，成立國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局并對地方監(jiān)測系統(tǒng)實行全國垂直管理。

關鍵詞環(huán)境監(jiān)測體制；改革；獨立；統(tǒng)一；方案

引言

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，并對改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制、建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法等做出了戰(zhàn)略部署。獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是開展生態(tài)環(huán)境保護管理和環(huán)境監(jiān)管的基礎保障。為此，本文對獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制進行了思考，設計了獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制改革方案。

1我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理中存在的問題

1.1環(huán)境監(jiān)測公共服務供給能力不足，難以滿足公眾需求

由于地方政府對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的性質(zhì)、地位、作用及其管理體制等認識不到位、重視程度不高，作為提供環(huán)境公共服務的重要載體，環(huán)境監(jiān)測工作受到了現(xiàn)行體制的約束。一是環(huán)境監(jiān)測服務供給水平低。在GDP、財政收支導向的晉升激勵下，政府財政對環(huán)境監(jiān)測服務的投入有限，監(jiān)測能力總體水平不高，主要表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)測技術體系不健全、科技支撐能力不強、監(jiān)測隊伍人員編制緊缺、新增業(yè)務沒有同步安排工作經(jīng)費、基礎設施缺口較大、運行保障經(jīng)費不足等，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測綜合能力與日益繁重的監(jiān)測任務已不相適應。二是環(huán)境監(jiān)測服務均等化水平低。從區(qū)域看，我國東中西部之間監(jiān)測服務發(fā)展不平衡、供需不平衡，中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力相對薄弱；從城鄉(xiāng)看，省、市、縣（區(qū)）之間生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力差異大，監(jiān)測人員素質(zhì)與監(jiān)測裝備水平逐級下降，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測公共服務能力參差不齊，越到基層監(jiān)測服務供給水平越低，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系尚未建立[1]。三是環(huán)境監(jiān)測服務滿意率低。公眾主觀感受與環(huán)境監(jiān)測結果存在差異，不足以全面客觀反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；由于環(huán)境監(jiān)測主體不同，相同指標的監(jiān)測結果也不盡相同，公眾無法從中做出判斷。

1.2環(huán)境監(jiān)測部門職能交叉，環(huán)境監(jiān)測體制政事不分

國務院各相關部門“三定方案”有關監(jiān)測的事權不清，導致各部門監(jiān)測職能出現(xiàn)交叉。目前我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測職責分散在多個部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。由于環(huán)境監(jiān)測缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，環(huán)保、林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)、水利、建設、交通、氣象、衛(wèi)生、海洋等部門建立了各自的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，重復建設嚴重，監(jiān)測管理、站點規(guī)劃、技術規(guī)范、信息均不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)較困難，難以形成國家環(huán)境監(jiān)測整體實力[2]。我國環(huán)境監(jiān)測部門隸屬地方政府，無法完全開展獨立的環(huán)境監(jiān)管工作。環(huán)境監(jiān)測機構在機制運作、機構設置、人員安排、財務管理等方面缺乏自主權，易受到地方對環(huán)境監(jiān)管的掣肘。此外，一些地方政府為應對環(huán)?？己耍眯姓嗔Ω深A環(huán)境監(jiān)測，公正性與權威性難以保證。

1.3現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測體制不適應環(huán)境監(jiān)管新需求

我國環(huán)境監(jiān)測部門隸屬于地方政府，因此開展工作時監(jiān)測區(qū)域的劃分往往決定于行政區(qū)域劃分，對本地區(qū)以外的行政區(qū)域與企業(yè)沒有行政效力[3]。因此，現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測體制無法形成跨區(qū)域的監(jiān)測力量，使得各行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境信息人為地獨立開來，不能完整準確的對生態(tài)環(huán)境進行大尺度的宏觀綜合監(jiān)測與分析，就造成了監(jiān)測數(shù)據(jù)的片面，既不利于處理跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題與糾紛，也不利于開展區(qū)域間的決策管理與生態(tài)環(huán)境聯(lián)動管理。同時，我國在土壤、電磁波、放射性、環(huán)境振動、熱污染、光污染等監(jiān)測領域能力不強，區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合分析能力薄弱，針對新型環(huán)境問題的監(jiān)測監(jiān)管能力存在不足。

1.4社會監(jiān)測發(fā)展不完善，政府對環(huán)境監(jiān)測行為缺乏有效監(jiān)管

目前社會監(jiān)測機構技術能力不足，國內(nèi)從事環(huán)境監(jiān)測的企業(yè)普遍規(guī)模小、起點低，管理不規(guī)范，大部分監(jiān)測機構存在人員、設備不足，現(xiàn)場采樣操作不規(guī)范，實驗室分析經(jīng)驗有限等缺陷。政府對社會監(jiān)測機構監(jiān)管不到位，由于缺少法律授權，地方環(huán)保部門對社會檢測機構缺乏有效監(jiān)管，存在權責不清、定位不明、準入門檻過低、退出機制不完善、跨界監(jiān)管難等一系列問題，尚未形成對社會監(jiān)測機構的有效監(jiān)督機制。社會監(jiān)測市場機制不健全，在社會監(jiān)測機構資質(zhì)資格認定、監(jiān)測范圍、服務標準、法律責任、委托方式、價格機制、數(shù)據(jù)應用等方面缺乏相應的制度安排[4]。

2建構獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體制的必要性

2.1提供環(huán)境監(jiān)測服務滿足公眾對良好環(huán)境質(zhì)量的訴求

環(huán)境監(jiān)測工作不僅是為政府管理和決策提供技術支撐，同時也是公眾了解環(huán)境狀況的重要途徑。隨著環(huán)境問題的突顯和公眾對環(huán)境質(zhì)量的日益關注，公眾對了解環(huán)境質(zhì)量狀況、參與環(huán)境決策、監(jiān)督政府環(huán)保工作和企業(yè)履行環(huán)境責任的訴求日趨強烈，促進了公眾對環(huán)境監(jiān)測公共服務需求的增長。為了準確了解生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及環(huán)境質(zhì)量預測情況，公眾要求生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是基于客觀事實的、是真實準確的，能夠通過官方的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)等信息去合理安排自己的生活。為此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)容、廣度、頻度、信息上都需進一步完善。

2.2獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的有力支撐

環(huán)境監(jiān)測為環(huán)境預警、監(jiān)察、執(zhí)法工作提供必要、及時、準確、全面的環(huán)境數(shù)據(jù)，是環(huán)境監(jiān)管的工作基礎。十八屆三中全會明確了環(huán)境監(jiān)管需要開展獨立的執(zhí)法與行政監(jiān)管，這對環(huán)境監(jiān)測工作提出了更高的要求。然而我國環(huán)境監(jiān)測長期以來以政府投入為主導，隸屬于地方行政管理序列、區(qū)域分割的、條塊分割的各級環(huán)境監(jiān)測機構在提供準確高效的監(jiān)測數(shù)據(jù)中存在困難，已無法完全滿足環(huán)境監(jiān)管工作的發(fā)展要求[5]。一是整合現(xiàn)有力量建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測隊伍，明確監(jiān)測隊伍發(fā)展定位；二是環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)亟需統(tǒng)一的管理責任部門，保證各數(shù)據(jù)口徑、精度等的一致性，為環(huán)境管理工作提供技術保證。因此，建立協(xié)同互聯(lián)的環(huán)境監(jiān)測體系能夠為更好地開展環(huán)境監(jiān)管工作提供保障。

2.3獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境質(zhì)量管理的有效保證

我國正處在向以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式改革中，與從前的總量控制管理相比，該質(zhì)量管理模式對環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)提出了更為嚴格的要求。獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測能夠保證監(jiān)測數(shù)據(jù)和信息的代表性、準確性、精密性、可比性、完整性和公信度，為環(huán)境質(zhì)量管理提供有效的技術支撐，引領環(huán)境質(zhì)量管理工作規(guī)范化、制度化、標準化地開展。政府依托監(jiān)測數(shù)據(jù)能夠準確識別環(huán)境問題，制定可靠的環(huán)境保護決策，采取相應的措施解決存在的問題，進一步改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境管理的整體水平得以全面提高[6]。同時，為統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放、全部污染源、所有納污介質(zhì)，需在國家層面統(tǒng)籌各領域、各層次、跨區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測力量，實現(xiàn)監(jiān)測規(guī)劃、管理、標準、信息的統(tǒng)一。獨立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測還能夠避免政府干預監(jiān)測行為，為環(huán)境質(zhì)量管理提供準確公正的基礎信息。

2.4提供環(huán)境監(jiān)測服務契合環(huán)境監(jiān)測市場的需求

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，以及社會公眾對于良好環(huán)境的訴求日益強烈，加之對環(huán)境問題認識的不斷深入，使得環(huán)境監(jiān)測在監(jiān)測內(nèi)容與范圍、監(jiān)測項目與頻度、監(jiān)測技術上都有了更廣、更多、更深的要求。如許多家庭出于自身健康的考慮，往往尋求監(jiān)測機構的幫助進行室內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測。此外，隨著日益嚴格的企業(yè)污染物排放管理與越來越高的排污成本，企業(yè)需要自行或通過第三方機構自測污染物排放情況，以確保污染物達標排放，同時為開展排污許可及排污權交易提供基礎數(shù)據(jù)，這也加大了企業(yè)對監(jiān)測市場的需求。然而我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測機構運行體制在反應速度、監(jiān)測能力和服務提供等諸方面暴露出一系列與社會需求不相適應的問題，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)已無法滿足社會公眾和企業(yè)的要求，因此第三方獨立監(jiān)測機構和監(jiān)測設備機構將在越來越廣闊的環(huán)境監(jiān)測市場中獲得更大的發(fā)展空間[7]。

3獨立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體制改革方案設計

3.1改革目標

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測改革的總體目標為：完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設，建設統(tǒng)一、權威、獨立的立體生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，將地表水、地下水、海洋、生態(tài)等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測資源進行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預警體制，為生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境管理提供有力的基礎保障。實現(xiàn)這一改革目標必須循序漸進，符合國家生態(tài)文明體制改革和生態(tài)保護管理體制改革的指導思想和推進時序?？紤]生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大集中一步整合到位的難度和阻力較大，建議生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制改革分兩步走。

3.2改革方案和實施路線圖

根據(jù)強化統(tǒng)一性、權威性、獨立性和現(xiàn)實出發(fā)原則，建議改革分兩步走：第一步在環(huán)境保護部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局，先行推進省級以下監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理；第二步配合生態(tài)環(huán)境保護大部制改革，成立國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局并對地方監(jiān)測系統(tǒng)實行全國垂直管理。具體改革方案和實施路線圖設計如下：第一步：以職能有機整合為突破口，在環(huán)境保護部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局，先行推進省級以下監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理，按照監(jiān)測規(guī)劃、基礎站點、監(jiān)測標準、信息“四個統(tǒng)一”要求，合理調(diào)整與相關部門的專業(yè)性監(jiān)測的職能劃分。橫向上職能有機調(diào)整，在環(huán)境保護部部掛牌成立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局。在環(huán)境保護部下設立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局，強化國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一管理職能，加強監(jiān)督職能的集中和專門化。梳理國務院相關部門涉及環(huán)境監(jiān)測的法律法規(guī)和機構職能，對交叉重復的監(jiān)測任務，堅持“一件事情由一個部門做，一個要素由一個部門監(jiān)測”的原則，優(yōu)化調(diào)整生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局與各相關部門的專業(yè)性監(jiān)測職責。強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局“監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)其他部門開展環(huán)境監(jiān)測工作”的職能，強化以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局為主導的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃、站點、標準和信息體系建設，實行“四個統(tǒng)一”。縱向上推進省級以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理。新《環(huán)境保護法》規(guī)定地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責，而市級以下環(huán)保部門及其監(jiān)測機構受地方行政干預是最大的。因此，建議先行實施有限垂直管理，推進省級以下監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理，在保證監(jiān)測的獨立性的同時強化地方環(huán)境監(jiān)測力量。國家、省級環(huán)境保護部門負責環(huán)境監(jiān)管，各地市級環(huán)境保護部門不再單獨設立環(huán)境監(jiān)測機構。國家環(huán)境監(jiān)測部門負責國控站位的建設和運行，省級監(jiān)測部門作為省級環(huán)保行政管理部門的內(nèi)設機構或直屬單位管理本省監(jiān)測工作。市級監(jiān)測部門將作為省級監(jiān)測部門的派出機構，直接接受省級監(jiān)測部門的領導，人、財、物均由省級監(jiān)測部門直接保障和管理，人員經(jīng)費統(tǒng)一納入省財政列支。實行省管市、市管縣或省管市、省直管縣的模式，現(xiàn)有地市級環(huán)境監(jiān)測站由省環(huán)保廳統(tǒng)一管理，縣級環(huán)境監(jiān)測站由地市級環(huán)保局或省環(huán)保廳統(tǒng)一管理。啟動監(jiān)測市場開放的前期準備，加快試點與市場規(guī)則制度建設。一是試行委托社會監(jiān)測機構承擔部分監(jiān)測任務。社會監(jiān)測機構作為政府監(jiān)測系統(tǒng)的有益補充，可協(xié)助開展一些常規(guī)性監(jiān)測，如環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測、企業(yè)排污申報監(jiān)測、研究性監(jiān)測、調(diào)查性監(jiān)測等。二是試行部分業(yè)務領域放開環(huán)境監(jiān)測市場。適度放開環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測、企業(yè)排污申報監(jiān)測、研究性監(jiān)測、調(diào)查性監(jiān)測等業(yè)務領域，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。三是加強市場規(guī)則制度建設。健全法律法規(guī)與社會誠信體系，進一步落實社會監(jiān)測機構的主體責任。發(fā)揮政府對監(jiān)測市場的監(jiān)督、審核和認證作用，完善監(jiān)督管理機制。第二步：配合生態(tài)環(huán)境保護大部制改革，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局脫離環(huán)境保護部并完全整合各部門的生態(tài)環(huán)?；A性監(jiān)測力量，成立國務院直屬的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局，并對地方監(jiān)測系統(tǒng)實行全國垂直管理。橫向上職能大整合，建立直屬于國務院的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局。配合生態(tài)環(huán)境保護大部制改革，掛牌成立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局脫離環(huán)境保護部，成立獨立的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局，直屬于國務院，完全整合水利部、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、交通運輸部、國家林業(yè)局、國家氣象局、住房和城鄉(xiāng)建設部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會這些部門中的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理職責。國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局應充分發(fā)揮各部門現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測隊伍優(yōu)勢，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測體系。同時，統(tǒng)一管理的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局改革實施也可為生態(tài)保護與污染防治統(tǒng)籌的大部制改革方案奠定基礎，該局建立之初可作為直屬國務院的事業(yè)單位?？v向上推動全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理。建議參照現(xiàn)行氣象和水文監(jiān)測系統(tǒng)管理模式，在省級以下監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理的基礎上推進國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局對全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的垂直管理。國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局在省一級設監(jiān)測分局作為國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局的派出機構，省級監(jiān)測分局可根據(jù)需要在地（市）一級設立辦事處。國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局對設在地方的派出機構實行垂直管理。各級監(jiān)測站受其國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局或者其所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局省分局的領導，業(yè)務上受上一級生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站的指導。理順與相關部門及地方政府的責權利關系。一是相關部門保留以執(zhí)法監(jiān)督性監(jiān)測為主的專業(yè)性監(jiān)測職能。由于履行部門職責的需要，環(huán)保、海洋、水利、國土資源等部門在將部分生態(tài)環(huán)境監(jiān)測職責劃出后還將保留必要的專業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測職能，特別是與部門執(zhí)法監(jiān)督相關的監(jiān)測職能，如環(huán)境保護部的污染源監(jiān)督監(jiān)測、應急監(jiān)測等。二是國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估局應當建立監(jiān)測信息共享機制，及時免費向國務院生態(tài)環(huán)境管理有關部門及各級人民政府生態(tài)環(huán)境管理相關部門提供其匯總的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息。三是相關部門及地方政府可委托生態(tài)環(huán)境監(jiān)測局執(zhí)行額外監(jiān)測任務，并支付相應的工作經(jīng)費。

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作者：王金南 秦昌波 蘇潔瓊 葛察忠 單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院