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一、綿陽全市糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

盡管綿陽糧食生產(chǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“六連增”，但囿于各種客觀因素的制約，持續(xù)增產(chǎn)面臨一系列挑戰(zhàn)。

（一）糧食生產(chǎn)呈結(jié)構(gòu)性萎縮。由于抗自然災(zāi)害風(fēng)險能力不足和比較效益的拉動，全市10多年來通過“水改旱”、“糧改經(jīng)”種植，加劇了糧食生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)性矛盾。據(jù)資料分析，1999年糧食產(chǎn)量創(chuàng)下綿陽歷史紀(jì)錄，達(dá)到246.28萬噸的高位，隨后受農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，產(chǎn)量一路下挫，2001年創(chuàng)下新低，僅為181.5萬噸，以后幾年呈“馬鞍型”變化，從2007年開始，糧食產(chǎn)量逐年上升，但稻谷產(chǎn)量從1999年的112萬噸，跌至2012年的98.6萬噸，下降12%，占總產(chǎn)量的41%，比10多年前凈減少13萬噸（主要是播面下降）。數(shù)據(jù)顯示，全市10多年來糧食產(chǎn)量雖呈波浪式小幅增長，但總播面下降，稻谷結(jié)構(gòu)性萎縮，這也表明了糧食生產(chǎn)的后續(xù)能力值得擔(dān)憂。

（二）生產(chǎn)環(huán)境已整體性變差。全市糧食生產(chǎn)因農(nóng)業(yè)用地面積不斷減少，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，城市化、工業(yè)化蠶食優(yōu)質(zhì)土地，形成土地資源存量質(zhì)差、生產(chǎn)成本上升、青壯勞動力從農(nóng)業(yè)凈流出，從而使有效勞動供給不足，傳統(tǒng)的勞動密集型生產(chǎn)方式難以維持，大量土地撂荒或粗放經(jīng)營，使糧食單產(chǎn)下降，加上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，毀損嚴(yán)重，水資源枯竭，長期濫施化肥農(nóng)藥，土壤板結(jié)，土地肥力透支的原因，產(chǎn)出商品糧食品質(zhì)不高，市場競爭力弱化。據(jù)統(tǒng)計，從2008年以來，在耕地面積基本不變的情況下，全市化肥施用量已增加了1.5萬噸。在一些地方，由于擅自開采礦山導(dǎo)致水土大量流失，農(nóng)作物重金屬超標(biāo)，使“舌尖上”的污染加劇，不僅糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力降低，而且加快了各種生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域單向地向外流動，從而將糧食生產(chǎn)逼入困境。

（三）糧經(jīng)比價現(xiàn)不合理因素。糧食商品作為農(nóng)戶的傳統(tǒng)收益項目，多年來一直以微利或虧損的方式存在，盡管糧食市場放開后國家采取了一些保護(hù)措施，如糧食補(bǔ)貼、最低收購價政策等，但糧農(nóng)種植糧食作物的收入遠(yuǎn)不如外出打工、以及種經(jīng)濟(jì)作物和搞其他副業(yè)的收入。據(jù)對梓潼一些農(nóng)村的調(diào)查，近年來稻谷生產(chǎn)成本含薄膜、種子、化肥、農(nóng)藥、人工、機(jī)械等，每畝達(dá)到793元，而稻谷單產(chǎn)600公斤左右，按現(xiàn)在市場行情每公斤2.37元，每畝毛收入1422元，扣除成本，每畝獲利629元。小麥每畝生產(chǎn)成本620元，賣出毛收入927.2元，獲利307.2元。玉米每畝生產(chǎn)成本590元，賣出毛收入1013元，獲利423元。而種一畝花生可獲利約1100元，種一畝生姜可獲利2400多元，種一畝白菜可獲利860元，種一畝土豆可獲利900多元。由此可看出糧經(jīng)比價多年來仍維持在不合理水平，國家托市收購雖提高了價格，但由于網(wǎng)點(diǎn)所限和水份、雜質(zhì)要求高，勞力不足等原因，不少農(nóng)戶就近出售糧販子，并未從該政策中受益。

二、糧食生產(chǎn)制約因素的形成

糧食是重要的戰(zhàn)略物質(zhì)和人民生活必需品，歷朝歷代都受到統(tǒng)治階級重視。盡管我國政府對刺激糧食生產(chǎn)在各個時期采取了不同對策，但受各種因素影響，目前生產(chǎn)發(fā)展仍受到以下因素制約。

（一）生產(chǎn)集約化形成緩慢。我國人均耕地面積為1.59畝，綿陽人均耕地面積只占全國的81%，僅為1.29畝，加上山地、丘陵分布比例較大，糧食生產(chǎn)仍然在很大程度上“靠天吃飯”，抵御自然災(zāi)害的能力較弱。隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行40余年所取得的改革“紅利”殆盡，要保持糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須改革現(xiàn)有糧食生產(chǎn)模式，探索糧食集約化、規(guī)模化的路子。據(jù)調(diào)查，綿陽農(nóng)村現(xiàn)有土地利用率并不高。一是土地基本上按農(nóng)村人口平均分配，把整塊土地分割成若干小塊分戶經(jīng)營，這樣就使田埂、溝渠占了不少面積，導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)。二是由于承包土地分散，對耕種、施肥、打藥等農(nóng)事活動和收割很不利，不僅耽誤時間，而且增大了農(nóng)戶費(fèi)用支出。三是耕地切塊后面積狹小，形成的分戶“壁壘”不利于機(jī)械化耕作，只能由農(nóng)戶用傳統(tǒng)工具進(jìn)行生產(chǎn)，既不利于生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和專業(yè)化分工的形成，也阻礙了農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。雖然，近年來城市周邊和自然條件較好的地方已經(jīng)在嘗試農(nóng)村“第二次改革”，但進(jìn)展不大，效果甚微，主要是有關(guān)政策、制度不配套，“大氣候”尚未形成。

（二）糧補(bǔ)簡單化效果較差。糧食直補(bǔ)政策已經(jīng)推行10年，效果如何評價，受益農(nóng)戶最有發(fā)言權(quán)。當(dāng)初出臺這一政策是解決農(nóng)民種糧效益低、幫助農(nóng)民增收的積極舉措，但由于中央層面未深入調(diào)查，全國“一刀切”按土地面積進(jìn)行補(bǔ)貼，各地在操作中為方便省事，對土地面積不加核實(shí)，憑歷史資料進(jìn)行發(fā)放，使土地撂荒、溝渠占用等土地減量仍享受補(bǔ)貼，這種追求發(fā)放簡單化、快捷化的“普惠制”方式，忽略了補(bǔ)貼的針對性特點(diǎn)和補(bǔ)償性原則，稀釋了種糧農(nóng)民的利益。這種“及時雨”的補(bǔ)貼雖然為農(nóng)戶所盼望，但下成了“毛毛雨”就使效果大打折扣，種糧和種菜、種其它經(jīng)濟(jì)作物都能享受糧食補(bǔ)貼，糧經(jīng)差不僅沒縮小，反而在加大。對此，糧農(nóng)既糾結(jié)又無奈。

（三）糧食優(yōu)質(zhì)化程度過低。2013年，同志在國家糧食局工作調(diào)研時指出：做好糧食工作要“廣積糧、積好糧、好積糧”。其中核心是要“積好糧”，也就是要適應(yīng)人民生活水平提高后對優(yōu)質(zhì)糧食需求增大的現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)糧食品種的種植，改善現(xiàn)有糧食品種庫存結(jié)構(gòu)，加大優(yōu)質(zhì)糧食品種的市場投放。從全市的情況來看，優(yōu)質(zhì)糧食種植面積不大，新品種引進(jìn)單一，示范效果較差。一是農(nóng)戶對種老品種經(jīng)驗(yàn)豐富，優(yōu)質(zhì)品種技術(shù)要求相對較高，從而有排斥心理；二是擔(dān)心種優(yōu)質(zhì)品種銷路問題，價低不劃算，價高不好賣；三是現(xiàn)有成片種植的優(yōu)質(zhì)糧食，訂單均是較大的糧食加工廠簽定，還未普及到所有糧食收購主體；四是目前糧科所提供的優(yōu)質(zhì)糧食種子較多，尚未培育出一個高產(chǎn)性能穩(wěn)定、優(yōu)良特性突出、地域性弱化的“當(dāng)家”品種。在農(nóng)戶分散經(jīng)營土地的情況下，糧食優(yōu)質(zhì)化的路子還很漫長。

（四）農(nóng)村城市化勞力流失。隨著“兩化”互動的進(jìn)程加快，以及戶籍制度改革的推動，農(nóng)業(yè)人口“身份”變化帶來的一系列問題，使糧食生產(chǎn)再入窘境。農(nóng)業(yè)人口與城市人口的此消彼長，加上向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的滯后，糧食生產(chǎn)者后繼乏人已是不爭的事實(shí)。如果說過去農(nóng)村留守人員為婦女、兒童和老人，那么，現(xiàn)在農(nóng)村留守人員僅剩下建國初出生的一代和兒童，因?yàn)榍鄩涯陭D女也涌入了打工潮，傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)二代”、“農(nóng)三代”已不屑于“祖業(yè)”，想方設(shè)法要脫“農(nóng)皮”。除收種季節(jié)尚有少量農(nóng)民在田間從事農(nóng)事活動外，其余時間“滿目青山不見丁”。

三、糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的對策

要做到糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，必須保持生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的總體協(xié)調(diào)，形成各環(huán)節(jié)相互制約、相互促進(jìn)、相互調(diào)節(jié)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。糧食生產(chǎn)是糧食安全的保障，也是糧食產(chǎn)業(yè)鏈條的源頭，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們?nèi)粘Ｉ钪芯哂兄陵P(guān)重要的作用。因此，探尋市場化條件下的糧食生產(chǎn)發(fā)展規(guī)律，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析當(dāng)前和長遠(yuǎn)我國糧食供求格局對區(qū)域糧食安全的影響，研究適合全市市情的可持續(xù)發(fā)展對策，具有十分重要的意義。

（一）加快《糧食法》的立法進(jìn)程。在我國，有關(guān)“天下糧倉”的事就是大事，糧食問題既是經(jīng)濟(jì)問題也是政治問題。從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和國際政治的現(xiàn)實(shí)來看，國內(nèi)糧食自給率必須保持在95%以上，否則，在國際上將受制于人。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過渡期，我國糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了“賣糧難”、“收糧難”、“十連增”的起伏變化。據(jù)《糧油市場報》信息，全國糧食進(jìn)口從90年代的2000多萬噸上升到了2013年的7000多萬噸，10多年間上漲了3倍。而2013年國內(nèi)糧食自給率已下降到了87%，供求缺口主要來自工業(yè)用糧和養(yǎng)殖需求的增大，為解決供求矛盾，增大了對國際糧食市場的依賴性。對于并不樂觀的糧食供求形勢，我們必須從法制上規(guī)范生產(chǎn)者、市場經(jīng)營主體、消費(fèi)者的行為，從穩(wěn)定生產(chǎn)、促進(jìn)流通、科學(xué)消費(fèi)上選擇突破口。目前，《糧食法》在征求各地意見后，已提交全國人大常委會，亟需由下而上推動立法的盡快形成，以取代當(dāng)前糧食政策和法規(guī)碎片化、區(qū)域化、薄弱化的現(xiàn)狀，給糧食安全提供良好的環(huán)境保障。

（二）堅守糧食區(qū)域安全的耕地“紅線”。我國雖地域廣大，但人均占有耕地面積少，良田沃土資源更稀有，近30年來隨著土地資源的過度開發(fā)利用，城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)擴(kuò)能和交通優(yōu)先發(fā)展，使糧食生產(chǎn)在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后面積減少，雖然目前趨于基本穩(wěn)定，但產(chǎn)量增加主要依賴追加化肥、技術(shù)和其它生產(chǎn)要素的投入。目前，土地的利用效能已經(jīng)達(dá)到“極致”，確保糧食安全的最后一道防線就是守住基本耕地這條“紅線”，各級政府不能以各種建設(shè)為借口擅越“雷區(qū)”，這要成為嚴(yán)格的任期考核內(nèi)容逗硬執(zhí)行。全國耕地面積穩(wěn)定在18億畝已成基本國策，而綿陽耕地面積從社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的保障來看，必須穩(wěn)定在420萬畝的水平上，這是不能逾越的“紅線”，否則，糧食區(qū)域安全將亮起“紅燈”。

（三）改革糧食補(bǔ)貼發(fā)放方式。糧食補(bǔ)貼是國家給予種糧農(nóng)民生產(chǎn)糧食后對社會貢獻(xiàn)的一種補(bǔ)償方式，理應(yīng)按糧食商品貢獻(xiàn)率大小進(jìn)行補(bǔ)償。各級政府應(yīng)向中央提出建議，改革現(xiàn)有的糧食直補(bǔ)辦法，在主產(chǎn)區(qū)試點(diǎn)后向全國推廣。一是可以采取統(tǒng)一的收購票據(jù)，由有資質(zhì)的市場糧食收購主體向農(nóng)戶收購，收購過程可借鑒托市收購辦法，由糧食、財政、農(nóng)發(fā)行加強(qiáng)監(jiān)管，農(nóng)戶憑交售糧食票據(jù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所領(lǐng)取糧食補(bǔ)貼，交售價格隨行就市（托市啟動除外）。二是可以將糧食補(bǔ)貼款直接算進(jìn)糧食收購價格，由收購企業(yè)（個體）向當(dāng)?shù)刎斦Y(jié)算補(bǔ)貼。三是補(bǔ)貼款原則上當(dāng)年用完，確有結(jié)余的列入財政專戶第二年集中使用。無論哪種辦法，都有利弊，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)管，重點(diǎn)杜絕農(nóng)戶轉(zhuǎn)手購入糧食套取補(bǔ)貼的行為，發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)肅處理一起。

（四）建立土地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制。糧食生產(chǎn)要適應(yīng)科學(xué)種田生產(chǎn)社會化、規(guī)?；⒓s化的需要，在主產(chǎn)區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使糧田經(jīng)營和管理集群化，專業(yè)化，促成糧食生產(chǎn)要素的優(yōu)勢聚合，達(dá)到增產(chǎn)增收的目的。實(shí)踐證明，土地規(guī)模種植和一家一戶分散經(jīng)營相比，優(yōu)勢更為明顯。一是土地相對集中，小塊變大塊，原來過多的田埂、溝渠、路道被清理平整，減少了土地的損失浪費(fèi)。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，10塊零星土地變1快整地，將至少多出600-700㎡。二是土地成片經(jīng)營，可以使同量的化肥、農(nóng)藥、薄膜等生產(chǎn)資料發(fā)揮最大的效益，甚至還可以減少投入，節(jié)約成本。三是勞動力成本可得到有效控制，機(jī)械化作業(yè)可無障礙開展，單位面積效益增加。四是有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)成果的推廣，適宜糧食新品種、特別是優(yōu)質(zhì)品種的成片示范，以及“訂單農(nóng)業(yè)”的實(shí)施，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高土地的產(chǎn)出率和經(jīng)營效益具有重要作用。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)各地情況不同，采取的方式各異，關(guān)鍵是因地制宜，切實(shí)可行。綿陽縣市區(qū)自然條件參差不齊，灌區(qū)受益不均衡，易旱、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)不在少數(shù)，采取流轉(zhuǎn)的模式必須具可操作性。一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織活躍，農(nóng)戶對專業(yè)協(xié)會參與度高的地方，可以采用協(xié)會+農(nóng)戶或公司+農(nóng)戶的模式，實(shí)行集體化運(yùn)作，在機(jī)制上注入持續(xù)發(fā)展的活力，推動土地有序組合，形成新的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)格局。二是在糧田基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)，嘗試土地入股分紅，由種糧大戶牽頭與農(nóng)戶簽定土地入股合約，村委會對合約監(jiān)證，明確農(nóng)戶的權(quán)利義務(wù)和分紅比例，糧食產(chǎn)品收入減去成本，按（種糧大戶）3:7（農(nóng)戶）或4：6進(jìn)行分紅，利益分享，風(fēng)險共擔(dān)。三是在交通條件較好和水利設(shè)施齊全的地方，可實(shí)行土地租賃模式，由出資人向農(nóng)戶招租，農(nóng)戶按土地級差確定地租價格，租期至少10年以上，以利出資人對租賃土地追加投入和改善生產(chǎn)條件。四是在自然條件較差，種糧收益較低，撂荒又難舍棄的地方，可以較低的土地出讓價格，交與種糧能手代耕代種代管，農(nóng)戶還可季節(jié)性為其生產(chǎn)“打工”，也為就近勞務(wù)輸出創(chuàng)造了條件。

（五）適應(yīng)市場規(guī)律調(diào)節(jié)種糧面積。要保持糧食生產(chǎn)者有穩(wěn)定的收益，就必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，關(guān)注國際國內(nèi)糧食供求動態(tài)，利用發(fā)達(dá)的資訊手段，分析在一個生產(chǎn)周期內(nèi)糧食價格的大致起落和走向，從而制定生產(chǎn)擴(kuò)能或調(diào)減的相應(yīng)對策，落實(shí)生產(chǎn)要素的分配比例，做到未雨綢繆，防止盲目生產(chǎn)帶來收益風(fēng)險。以近幾年為例：本地大米市場價格一直維持在每50公斤180元-190元之間，主要是東南亞周邊國家低端大米，通過邊貿(mào)和走私大量涌進(jìn)我國，打亂了原本正常的國內(nèi)流通秩序。據(jù)一些加工企業(yè)透露，來自越南、巴基斯坦、緬甸的進(jìn)口大米價格是每百斤172元，加工企業(yè)要想從本地收購中獲利，只有購買這些低端大米與本地大米摻和出售。而國家推出的最低收購價遠(yuǎn)高于市場大米折合稻谷的價格，但因倉容緊、庫點(diǎn)少的制約，農(nóng)戶受益面受到一定局限。盡管如此，表面上農(nóng)戶是增收了，但國家收儲兩年后吐庫，加上還有各級儲備糧輪換，不僅新陳價差損失巨大，而且市場糧價低迷惡性循環(huán)，從長遠(yuǎn)看，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)有弊無利。解決以上難點(diǎn)，不僅要靠國家有關(guān)部門制定有效措施，強(qiáng)化邊貿(mào)食品檢驗(yàn)檢疫、稅收、通關(guān)等手段，還要對現(xiàn)行的最低收購價政策和其他惠農(nóng)扶持政策進(jìn)行改革完善。我國人多地少，不可能實(shí)行土地休耕制度，但完全可視市場情況調(diào)減或調(diào)增種糧面積，用市場手段實(shí)現(xiàn)糧食供求的基本平衡，培育產(chǎn)銷順價的市場形態(tài)，保護(hù)糧食生產(chǎn)者豐歉收入穩(wěn)定，推動綿陽糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

（六）逐步增加對轄區(qū)糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施的投入。生產(chǎn)與流通唇齒相依，在發(fā)展糧食生產(chǎn)的同時，各級政府須加大對糧食流通設(shè)施建設(shè)的財力投入，不能兩眼向上，撇清本級政府的糧食安全責(zé)任。應(yīng)嚴(yán)格“產(chǎn)糧”、“產(chǎn)油”大縣獎勵資金在生產(chǎn)、流通上的分配比例，財力相對較好的產(chǎn)區(qū)縣（市區(qū)）應(yīng)列出專項資金，用于解決糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于生產(chǎn)發(fā)展的問題。只有做到了生產(chǎn)和流通的協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

作者：謝安忠單位：綿陽市發(fā)改委