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摘要：《政府績效與成果法案》(GPRA)、《總統(tǒng)管理議程》(PMA)與《項目評價工具》(PART)三項措施相輔相成，為美國聯(lián)邦政府建構(gòu)了一套成效顯著的績效評估系統(tǒng)。本文以美國聯(lián)邦政府的社會保障管理局(SocialSecurityAdministration，以下簡稱SSA)為例，整理并分析該部門預算與績效評估的實際情況，同時針對值得我國效法之處，提出改進我國年度預算以及長期計劃安排的政策建議。

關鍵詞：績效預算；績效評估；預算管理

美國社會保障管理局的業(yè)務活動與美國人民生活息息相關，其發(fā)展并推動各種類型的社會補助計劃，對美國老年人口、傷殘人士及其家屬提供財務上的援助。目前，社會保障管理局主要負責管理兩類預算資金以執(zhí)行三個社保項目：一是來自于社會保險稅的社會保障信托基金，一是來自聯(lián)邦政府的普通基金。

本文較為詳細地分析社會保障管理局在有關預算項目績效評估活動中使用的方式、方法、技術標準以及其他一些重要細節(jié)，在此基礎上闡釋美國聯(lián)邦政府績效評估對我國政府預算改革的重要啟示與借鑒。

一、設置部門施政戰(zhàn)略目標

在社會保障管理局的2003—2008年度五年期策略計劃中，以架構(gòu)圖方式描繪組織在崇高任務下所發(fā)展出的施政目的，以及為達成目的而制定的長期目標，現(xiàn)將其列示于表1。

從表1可以發(fā)現(xiàn)社會保障管理局將部門任務解析為四個面向：服務質(zhì)量、計劃管理、償債能力與人力資源，每個面向衍生并且發(fā)展出相關的長期目標。

在制定部門施政目的與目標的過程中，確認影響施政的外部因素是一項重要步驟，其用意在于對現(xiàn)狀與未來大環(huán)境的發(fā)展作趨勢性的解析，外部因素可能帶來正面幫助，但也可能形成是負面的挑戰(zhàn)。按照確認的過程，讓管理當局以較宏觀與全面的考慮來制定部門的施政方向與目標。

社會保障管理局確認出四項影響施政的外部因素，包括人口統(tǒng)計因素、人民的健康狀況、科技的進步及工作力的趨勢等。以人口統(tǒng)計因素為例，社會保障管理局指出，隨著二次大戰(zhàn)嬰兒潮人口的老化，將在接下來的20年內(nèi)，造成社會保障信托基金的重大財政負擔，目前的基金剩余將逐漸被侵蝕而最終形成虧損的局面，同時利用趨勢圖預測未來支出的成長情形，從趨勢圖中顯示未來十年內(nèi)，SSA三項計劃預期受益者人數(shù)將顯著增加，形成國庫的負擔。

在SSA五年期策略計劃中，分別針對四大面向的施政目的及其長期目標，作詳細的說明與分析，以第一面向“服務質(zhì)量”為例：首先定義“服務的提供方式”——以傳統(tǒng)(電話、面對面)及因特網(wǎng)的接觸方式，在受益者、其它機關、第三人、地方政府與SSA人員間進行服務的傳遞；再據(jù)以決定該項目“提供高質(zhì)量、人民優(yōu)先的服務”的具體意義。由上述可知，SSA所追求的服務質(zhì)量是在正確性、生產(chǎn)力、成本、及時性與服務滿意度等諸多要件中達成平衡狀態(tài)，為達成此項目的，SSA發(fā)展出三項策略性的長期目標，每項策略目標都以問題(issue)以及解決方法與策略(means&strategy)兩階段來進行分析，以下為第一項長期目標問題陳述與策略分析：

1．問題：加快殘疾相關決策的速度

SSA列為最高優(yōu)先級的服務質(zhì)量要件之一，就是加快身心殘障福利計劃的決策與服務速度，由于申請者從提出申請到管理階層核準的過程，所花費的時間過長，而每個申請案件都關系著一個待援助者或甚至一個家庭，等待的時間往往造成他們在精神及經(jīng)濟上的負擔，同時也浪費政府部門的資源。SSA以圖形顯示平均一項申請案件必須花費高達1153天的核準時間，而實際作業(yè)的時間只占了7天，高達99％的時間都用在排隊及延遲上。

2．解決方法與策略

SSA為了彌補這項缺失，列出包括縮短處理流程、加速計劃推行的電子化、擴大地方第一線接受申請人員的決策權限、完善裁決的過程等四項改進措施，每一項改進措施均作詳細說明，并且設定一系列的重要預期成果。

SSA根據(jù)上述架構(gòu)：首先定義目的，并藉由探討現(xiàn)存問題、找出解決方式、設定預期成果等步驟，發(fā)展策略性的長期目標，來向社會大眾描繪從2003年開始的5年期間，從將如何提供滿足民眾需求的服務，以及提升組織運作的效率及效果。

二、確定項目績效目標與設計績效測度指標

聯(lián)邦部門應于年度績效計劃中設定當年度的績效目標，社會保障管理局首先將長期目標轉(zhuǎn)化成數(shù)個具體的預期成果。明確定義出目標的預期成果后，接著設定一系列的短期(年度)績效目標，績效目標是由“衡量指標”加上“目標數(shù)值”所構(gòu)成，其中指標性質(zhì)可以是產(chǎn)出導向、成果導向或是效率導向，無論是何種性質(zhì)，都必須能夠有效、及時地反映部門的實際成果及趨勢。表2為針對“加快殘疾相關決策速度”目標所設定的績效衡量指標。

三、績效評估信息的表達

社會保障管理局年度績效報告包含三大部分：(1)管理當局評論分析；(2)績效信息；(3)財務信息。由于本文主要探討績效評估，因此將把焦點置于前兩大部分。

“管理當局評論分析”主要在協(xié)助績效報告的使用者，對于政府部門當年度的施政成果與實際績效，取得摘要及重點式的了解與認知。首先，介紹社會保障管理局的概況，運用文字敘述與圖表顯示各項計劃的成果(例如：歷年受益者人數(shù)整理、成效展現(xiàn)的趨勢圖等)，說明組織架構(gòu)與人力資源配置的情形，并列示經(jīng)營成果、資產(chǎn)負債狀況、歷史財務信息比較、特殊或重大財務變動等財務狀況。社會保障管理局使用圓餅圖表達資金來源、用途以及各項計劃使用資源的比重。接著，以簡潔文字循序描述各項長期目標的挑戰(zhàn)、執(zhí)行策略、預期成果與實行措施，并針對重要的年度績效目標，揭露實際執(zhí)行成果與績效信息，包括當年度目標值、實際績效、趨勢圖、指針意義和數(shù)據(jù)來源。

“績效信息”部分，即正式進入詳細的績效介紹，為了讓讀者能夠迅速獲得一個概括的理解，社會保障管理局使用圖表并輔以文字敘述的方式，介紹績效指標的達成概況。

除了揭露計劃的績效信息外，社會保障管理局不斷累積計劃相關數(shù)據(jù)與研究的充實性，藉由確認計劃執(zhí)行上的優(yōu)點與缺失，協(xié)助部門人員解決問題并提升管理能力。為此，社會保障管理局據(jù)不同面向，在策略計劃中發(fā)展一系列的計劃評估措施，措施可來自部門內(nèi)部調(diào)查或是外部機關的研究報告。

四、績效信息與預算調(diào)整

美國聯(lián)邦政府會計年度為十月制，預算管理局每年于二月份提出下年度的總統(tǒng)預算。社會保障管理局在總統(tǒng)預算中，除了介紹現(xiàn)行推動的各項計劃與業(yè)務內(nèi)容外，還分析施政環(huán)境的變化趨勢以及部門未來面臨的挑戰(zhàn)，另列出當年度的重要績效目標，表5為2005年度聯(lián)邦預算中，社會保障管理局的績效目標,表5為2005年度聯(lián)邦預算中，社會保障管理局的績效目標值。

聯(lián)邦預算中詳述社會保障管理局的年度重要施政目的與目標，“服務質(zhì)量”與“計劃管理”兩個方面是關注的重點，因此表5所列示的重要績效目標是以“服務質(zhì)量”為主。另一方面，計劃績效的評估信息，包括“計劃評估工具”受評計劃的評估結(jié)果以及“總統(tǒng)管理議程”五項議程的最新評估等，也在預算書中作簡要披露，向國會、美國人民等使用者提供有關聯(lián)邦政府資源配置與施政成效的關聯(lián)性信息。部門必須認真審視以前年度的項目完成情況，總結(jié)取得績效目標過程中的成功經(jīng)驗和失敗教訓，并根據(jù)上一年度成功或失敗的情況估計本年度績效計劃的執(zhí)行前景，提供對未能實現(xiàn)目標的原因解釋及以前年度完成項目的評估總結(jié)?？傊?，績效審查和績效評估已經(jīng)貫穿了績效預算編制的全過程。

五、我國政府績效評估的實踐、問題與對策

我國績效評估還只是剛剛起步，要真正建立起中國特色的績效評估體系，尚需相當一段時期的探索和嘗試。目前，在我國開展績效評估所面臨的問題主要有以下幾個方面：一是績效評估缺乏相應法律和制度作保障，沒有建立起戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和績效報告等制度框架，績效評估的隨意性很大，尚未形成一種法治化、系統(tǒng)化、科學化的績效評估制度與體系。二是沒有建立全面科學的政府績效評估指標體系，往往將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標。三是政府部門績效評估目標界定不清，評估標準比較單一，指標設置過于籠統(tǒng)，評估方法不夠科學，評估手段落后，評估結(jié)果缺乏實質(zhì)性應用。

針對我國政府績效管理與評估中存在的這些問題，迫切需要我們加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，完善政府績效評估指標體系，實現(xiàn)政府績效管理與評估的法治化、制度化與科學化。

1．制定績效評估的指導性文件，逐步實現(xiàn)制度化和法制化

加快制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價管理辦法，制定績效評估的指導性文件，是努力提升政府實施改革能力的關鍵所在。為了保障績效評價工作的順利開展，應抓緊制定統(tǒng)一規(guī)范的績效評價管理辦法，明確績效評價的范圍、對象和內(nèi)容，為績效評價工作的開展提供制度和法律保障。

2．完善我國政府績效評估的指標體系

績效預算的核心是建立起一套能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法，因而必須建立定性與定量相結(jié)合，統(tǒng)一性指標與專業(yè)性指標相結(jié)合的多層次的績效評價指標體系。要從改進組織管理、改造業(yè)務流程、關注績效結(jié)果三個方面入手，針對不同地區(qū)、不同層級、不同部門設計出最能測量政府工作成果的指標體系?？冃гu估體系具體應包括：評估指標體系、評估方式體系、評估程序體系、評估組織體系、評估制度體系、評估信息系統(tǒng)等。

3．建立績效預算制度

對預算管理制度和相關政治制度進行改革，逐步形成有利于績效預算實施的授權機制。目前在我國的預算過程之中，由于人大預算監(jiān)督能力不足和各種非正式制度盛行，預算決策者和管理者往往缺乏公共責任和追求績效的內(nèi)在動機，因而難以根據(jù)預算支出項目的績效來配置預算資金。因而，在將績效評價內(nèi)容逐步引入預算編制過程的同時，必須在政治制度上進行創(chuàng)新，加強人大的預算監(jiān)督權力與能力，增強預算的透明度，將項目預算支出所實現(xiàn)的績效與支出本身聯(lián)系起來，用績效加強責任。從而提高公共財政資源的配置效率和利用效率，推動公共管理型和服務型政府的建設進程。

4．加強績效預算中的公民參與

依法理財、民主理財是社會主義財政的根本要求，必須做到支出的公共性和收支的對稱性，自始至終貫徹“取之于民，用之于民”的道德原則和法制原則。稅負水平、公共物品供給規(guī)模和質(zhì)量要通過投票、協(xié)商等方式由公民確定，從而較好地反映廣泛的利益需求，克服公共物品供給與需求的矛盾，改善公共物品的供給，體現(xiàn)對地方居民多樣性和差異性偏好的滿足。