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1我國規(guī)劃環(huán)評制度基本情況

1.1規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施具有法律強(qiáng)制性《環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評法》）明確規(guī)定“一地三域”綜合性規(guī)劃是個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，需要開展環(huán)境影響評價(jià)，包括了我國大部分與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)利用有關(guān)的規(guī)劃。2009年，國務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，進(jìn)一步細(xì)化了對規(guī)劃環(huán)評的審查程序、技術(shù)內(nèi)容、法律責(zé)任等方面的要求，體現(xiàn)了規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施具體法律的強(qiáng)制性。

1.2規(guī)劃環(huán)評強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的有效切入點(diǎn)?！董h(huán)評法》明確要求，在規(guī)劃編制過程總，對擬實(shí)施的規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，是環(huán)境管理參與規(guī)劃決策的重要途徑。規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施從決策層面提前介入，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，讓規(guī)劃更好的符合國家的環(huán)境政策和行動(dòng)計(jì)劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環(huán)評法》明確鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)。要求專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)應(yīng)在規(guī)劃草案報(bào)送審批前，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見并認(rèn)真考慮這些意見，在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中附具對意見采納與否的說明。此后頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響條例》進(jìn)一步提高了有關(guān)單位、專家和公眾的參與權(quán)利，將公眾參與貫穿規(guī)劃環(huán)評的審查和跟蹤評價(jià)等主要過程。

2我國規(guī)劃環(huán)評制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來看，我國仍處于一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期，各個(gè)地方政府均把發(fā)展放在第一位，從戰(zhàn)略角度仍是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置，因此對環(huán)境保護(hù)總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和中央的嚴(yán)格要求下有所轉(zhuǎn)變，但是還是不夠，當(dāng)發(fā)展與環(huán)保有所沖突，仍以發(fā)展為主。另一方面地方部分政府官員環(huán)保意識(shí)較差，認(rèn)為環(huán)保也就是履行個(gè)手續(xù)，未理解規(guī)劃環(huán)評的真正內(nèi)涵，重視程度低，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)的規(guī)劃編制在不同的部門組織實(shí)施，比如，城鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門、土地利用規(guī)劃屬于國土部門、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃屬于發(fā)改委或經(jīng)信委，職權(quán)分割把不同環(huán)境要素置于不同部門管理，甚至同一環(huán)境要素置于多個(gè)部門管理，缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)劃內(nèi)容上的重疊甚至相互矛盾，規(guī)劃支持?jǐn)?shù)據(jù)和信息的不可傳遞，都給規(guī)劃環(huán)評的開展造成很多困惑和不便。

2.3環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力缺乏保障①環(huán)保行政手段仍有欠缺。盡管《環(huán)境行政處罰辦法》明確，對連續(xù)違法限期不改的企業(yè)，可以進(jìn)行多次或加倍處罰。但環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺少查封、扣押企、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備等必要的強(qiáng)制手段，難以形成強(qiáng)大的震懾效果，所有在環(huán)境影響評價(jià)的執(zhí)行上難以百分百做到規(guī)劃環(huán)評。②環(huán)保執(zhí)法受地方政府制約。環(huán)保執(zhí)法管理模式不是直管而是由各省、市（區(qū)）、縣政府設(shè)置機(jī)構(gòu)管理，所以環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法受到地方政府制約，難以最大化發(fā)揮其日常監(jiān)察執(zhí)法的作用，環(huán)評制度的執(zhí)行缺乏環(huán)境執(zhí)法的護(hù)航難以有效執(zhí)行。

2.4規(guī)劃環(huán)評制度存在缺陷《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評只作了原則規(guī)定，具體的程序、內(nèi)容、責(zé)任不明確，影響了規(guī)劃環(huán)評工作的開展。規(guī)劃環(huán)評制度在頂層設(shè)計(jì)上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規(guī)劃環(huán)評設(shè)置成前置條件。在基層實(shí)施過程中，規(guī)劃環(huán)評也未進(jìn)入決策鏈的末端進(jìn)行，也就無法體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評作為戰(zhàn)略環(huán)評的重要地位。在公眾參與機(jī)制方面仍不夠完善，當(dāng)前社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)、政府決策和管理社會(huì)公共事務(wù)的熱情很高，但是其參與途徑和監(jiān)督仍不健全。

3落實(shí)規(guī)劃環(huán)評制度促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

3.1強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用①強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策作用。從頂層設(shè)計(jì)上綜合考慮空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、清潔能源利用、資源循環(huán)利用等與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，建立綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展等相關(guān)的評價(jià)內(nèi)容和指標(biāo)，從源頭引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。②將規(guī)劃環(huán)評作為綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了從粗放式到集約化、精細(xì)化的發(fā)展過程，造成的環(huán)境污染問題也較為嚴(yán)重，應(yīng)將規(guī)劃環(huán)評作為行政審批前置條件。

3.2完善規(guī)劃環(huán)評技術(shù)體系規(guī)劃環(huán)評活動(dòng)的本質(zhì)不是一項(xiàng)純粹的科學(xué)性或技術(shù)性研究，而是一種規(guī)范性的實(shí)踐活動(dòng)。因此在內(nèi)容上應(yīng)進(jìn)行拓展，應(yīng)重點(diǎn)分析區(qū)域的資源環(huán)境承載力，將污染減排與資源承載力、環(huán)境容量掛鉤，根據(jù)資源承載力、環(huán)境容量設(shè)定環(huán)境準(zhǔn)入條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模，并牢固樹立生態(tài)保護(hù)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，所有規(guī)劃、決策的執(zhí)行絕不越雷池一步，用生態(tài)保護(hù)紅線優(yōu)化空間格局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。在評價(jià)指標(biāo)的選取上，應(yīng)在以環(huán)境要素質(zhì)量預(yù)測與評價(jià)為主的基礎(chǔ)上，關(guān)注資源承載力、環(huán)境容量，從規(guī)模與效率、結(jié)構(gòu)與布局等角度，強(qiáng)化與綠色循環(huán)、低碳發(fā)展相關(guān)的“生態(tài)型”指標(biāo)的設(shè)計(jì)與評價(jià)。

3.3加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評制度建設(shè)將國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中設(shè)計(jì)的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上的“三規(guī)合一”，以及再整合環(huán)境規(guī)劃的“多規(guī)融合”，對形成可持續(xù)性導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說無疑是良好的機(jī)遇。將規(guī)劃環(huán)評融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策，切實(shí)響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)于空間、資源、生態(tài)環(huán)境的要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)段，全方面參與。進(jìn)一步完善公眾參與制度，建立公眾參與平臺(tái)、途徑以及反饋機(jī)制，建立公眾參與的具體規(guī)定，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

作者：張深單位：重慶市合川區(qū)環(huán)境監(jiān)測站