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一、市場結(jié)構(gòu)改革：引入競爭機(jī)制，構(gòu)筑規(guī)模型競爭格局

1.引入競爭的可行性：自然壟斷性變異與公共性變異當(dāng)代經(jīng)濟(jì)理論和實踐都已證明：競爭是提高產(chǎn)業(yè)整體效率、改善社會整體福利的不可缺少的重要因素。但傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，由于建設(shè)網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的巨額固定成本及其沉淀性，以及基于網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)方面的原因，現(xiàn)存的壟斷性行業(yè)具有完全的、不可動搖的自然壟斷性，不可能也不應(yīng)該引入競爭。同時，傳統(tǒng)觀點還認(rèn)為，作為一種公共產(chǎn)品，由于存在消費(fèi)效用的不可分性、消費(fèi)的非競爭性及受益的非排他性，壟斷性行業(yè)無法采用市場化收費(fèi)的提供方式，使得非公有資本參與投資的收益得不到有效實現(xiàn)，也會形成進(jìn)入壁壘。

實踐向上述傳統(tǒng)觀點提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著技術(shù)條件的變化、市場容量的擴(kuò)大及其競爭形式的多樣化，以及各種金融創(chuàng)新手段出現(xiàn)后對資本進(jìn)入壁壘和退出壁壘的克服，壟斷性行業(yè)某些環(huán)節(jié)的自然壟斷特性開始趨于弱化（筆者將其稱為“自然壟斷性變異”）；與此同時，收入和需求水平的提升及需求彈性的增大、技術(shù)和制度的創(chuàng)新（特別是排除性量化技術(shù)的發(fā)展）使得壟斷性行業(yè)具有了消費(fèi)上的擁擠性（競爭性）和可排他性，導(dǎo)致其公共產(chǎn)品屬性也在日益弱化，出現(xiàn)了由純粹公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品，甚至向私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的趨勢（筆者將其稱為“公共性變異”），這使得原來無法實現(xiàn)的收費(fèi)和收益補(bǔ)償成為必要和可能，從而在某種程度上部分或全部消除了進(jìn)入壁壘。這就為壟斷性行業(yè)引入競爭掃清了理論上和實踐上的障礙。

2.競爭模式的選擇：構(gòu)筑規(guī)模型競爭格局

規(guī)模型競爭模式的創(chuàng)建包括兩個層面：一是產(chǎn)業(yè)層面；二是“亞產(chǎn)業(yè)”層面。就產(chǎn)業(yè)層面而言，應(yīng)以規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相兼容的有效競爭作為基本原則，對壟斷性行業(yè)中殘存的自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域（主要是指某些固定網(wǎng)絡(luò)性操作業(yè)務(wù)，如電力產(chǎn)業(yè)中的線路等輸（配）送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)特別是本地環(huán)路服務(wù)，鐵路產(chǎn)業(yè)中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等，以及某些“瓶頸”環(huán)節(jié)，如車站、機(jī)場等）和已經(jīng)變異成為非自然壟斷性的業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如電信業(yè)的長話、移動和增值業(yè)務(wù)，電力行業(yè)的電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)，鐵路和民航部門的客貨運(yùn)輸服務(wù)等），區(qū)分實行不同的產(chǎn)業(yè)組織模式。對于自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，一般只能仍維持獨家壟斷的格局，但應(yīng)作為政府規(guī)制的重點，設(shè)計模擬競爭機(jī)制或含有利潤刺激的激勵性規(guī)制機(jī)制，以刺激企業(yè)提高效率；而在大量非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，則完全可以打破獨家壟斷格局，通過適度的分拆和放寬市場準(zhǔn)入，形成競爭性寡占的市場結(jié)構(gòu)或者競爭主體再多一些的壟斷競爭型市場結(jié)構(gòu)，然后通過充分的市場競爭和企業(yè)間的市場化合并推動產(chǎn)業(yè)的集中，走向更大規(guī)模和更高水平的競爭，實現(xiàn)壟斷—分拆—競爭—再整合的過程，以此增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

就“亞產(chǎn)業(yè)”層面而言，主要是要突破傳統(tǒng)單一大規(guī)模組織模式的弊端，同時提高市場的組織化程度，盡力克服純粹企業(yè)科層形式較高的內(nèi)部組織成本和純粹市場形式較高的外部交易成本，在努力保持和發(fā)揮大企業(yè)固有規(guī)模優(yōu)勢的同時，又注意引入具有靈活性和競爭性優(yōu)勢的中小企業(yè)。通過企業(yè)集團(tuán)、企業(yè)系列以及虛擬化網(wǎng)絡(luò)等組織形式，將眾多中小企業(yè)有效地組織起來，按照專業(yè)化分工和資源共享的原則納入大企業(yè)的協(xié)作范圍之內(nèi)，在價值鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上展開合作，由此形成以大企業(yè)為軸心的大中小企業(yè)之間分層競爭、跨層協(xié)作的規(guī)模型競爭優(yōu)勢。

為了實現(xiàn)規(guī)模型競爭，對壟斷性行業(yè)原有的“大一統(tǒng)”的組織架構(gòu)進(jìn)行重組是非常必要的。概括起來，目前階段可供選擇的重組模式主要有四個，即橫向分割模式（也稱按地區(qū)分割模式）、縱向分割模式（也稱按業(yè)務(wù)分割模式）、網(wǎng)運(yùn)分離模式（這其實是鐵路部門對這一產(chǎn)業(yè)重組模式的稱謂，有時也被稱作“上下分離”模式；而在電力部門和電信部門，又分別被稱作“廠網(wǎng)分開”模式和“基礎(chǔ)網(wǎng)與服務(wù)分離”模式）和數(shù)網(wǎng)競爭模式（或稱網(wǎng)絡(luò)競爭模式）。每一種模式都有其顯而易見的好處，但也都面臨著各自的問題和挑戰(zhàn)。筆者只想強(qiáng)調(diào)，在選擇具體的重組模式時，應(yīng)遵循三個基本原則，即利弊共存的成本—收益比較原則（或稱為次優(yōu)原則）、福利效率最大化原則和靈活動態(tài)原則。也就是說，在現(xiàn)有的可供選擇的重組方案中，應(yīng)盡可能選擇利大于弊的方案，或者說能夠帶來福利效率最大化的那種方案。同時，要注重福利效率準(zhǔn)則的動態(tài)特征和相對意義，根據(jù)各個具體部門的實際情況并隨著時間、地點、條件的變化而隨時進(jìn)行靈活動態(tài)調(diào)整。

二、產(chǎn)權(quán)制度改革：引入非公有資本，實現(xiàn)公私資本的相機(jī)參與

長期以來，中國的壟斷性行業(yè)在組織形態(tài)上是以公企業(yè)（PublicEnterprise）的形式存在的。它的特點有三：一是在產(chǎn)權(quán)安排上，為政府所有；二是擁有強(qiáng)有力的供給壟斷權(quán)，具有政府壟斷與廠商壟斷合二為一的特征；三是處于公方規(guī)制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業(yè)屬性的內(nèi)在對立性，企業(yè)目標(biāo)的多重性，以及企業(yè)約束和激勵機(jī)制的不足，導(dǎo)致企業(yè)效率低下，績效較差。這就要求對傳統(tǒng)公企業(yè)進(jìn)行改革，使其盡可能變革為效率化的組織形態(tài)。目前來看，改革的主要內(nèi)容就是大力引入非公有資本，以提高運(yùn)營效率；減輕財政投資的壓力；通過投資潛力很高的基礎(chǔ)設(shè)施類證券的發(fā)行，豐富資本市場的投資品種，增加市場供給，從而促進(jìn)資本市場的發(fā)展。

決定壟斷性行業(yè)非公有資本參與程度的因素很復(fù)雜，但概括起來，主要有二：一是自然壟斷性的程度；二是公共性或外部性的大小。自然壟斷性的大小基本上決定的是非公有資本能否進(jìn)入的問題，而公共性或外部性的大小基本上決定的是非公有資本愿否進(jìn)入的問題。當(dāng)然，還有一類原因，決定著非公有資本應(yīng)否進(jìn)入的問題，如有些項目出于安全、保護(hù)消費(fèi)者利益等方面的考慮可能不適合非公有資本的進(jìn)入。

從自然壟斷性的角度看，非公有資本參與可以在兩個層面實現(xiàn)。一是非公有資本可采取資本形式進(jìn)入。雖然自然壟斷性項目的性質(zhì)是非競爭性的或競爭性不強(qiáng)的，但這與項目本身是否盈利并沒有必然聯(lián)系，就是說，自然壟斷性項目也可能是盈利性項目。這樣，即使是具有整合效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，也可以將投資環(huán)節(jié)與運(yùn)營環(huán)節(jié)分開，在投資主體上不一定非要求國有獨資公司不可，也應(yīng)該考慮對非公有資本開放，通過股份制形式實現(xiàn)多元化投資。二是非公有資本采取經(jīng)營權(quán)形式進(jìn)入。在某些具有網(wǎng)絡(luò)特征和自然壟斷特性的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，盡管結(jié)構(gòu)性和策略性進(jìn)入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內(nèi)的競爭”方式實現(xiàn)進(jìn)入難度較大，但通過政府特許經(jīng)營、委托經(jīng)營或承包經(jīng)營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭”方式實現(xiàn)有效進(jìn)入。此外，隨著技術(shù)創(chuàng)新（特別是互聯(lián)互通技術(shù)和業(yè)務(wù)分割技術(shù)的發(fā)展）、市場容量擴(kuò)大和金融創(chuàng)新的出現(xiàn)，壟斷性行業(yè)中某些原來被認(rèn)為具有自然壟斷性的業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)，其進(jìn)入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入非公有資本的非自然壟斷性業(yè)務(wù)或環(huán)節(jié)。比如，基礎(chǔ)設(shè)施具體的服務(wù)運(yùn)營環(huán)節(jié)，線路等網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修以及工程項目的設(shè)計、施工等，都是可以按市場化、商業(yè)化原則運(yùn)作的。

從公共性或外部性的角度看，決定非公有資本參與程度的關(guān)鍵因素是盈利前景。根據(jù)外部性的程度進(jìn)而盈利性前景的大小，一般把基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資分為ABCD四類：A類是純公益性項目：產(chǎn)出服務(wù)無償提供，不僅談不上投資盈利，就連日常經(jīng)營費(fèi)用和維修費(fèi)用也要從外部補(bǔ)充；B類是低收費(fèi)項目：產(chǎn)出服務(wù)雖有收益，但未必能夠補(bǔ)償日常經(jīng)營費(fèi)用和維修費(fèi)用，投資基本無法回收，更無法盈利；C類是一般收費(fèi)項目：營業(yè)收入補(bǔ)償經(jīng)營費(fèi)用有余，但只能部分地實現(xiàn)投資回收，因此難以靠自身積累來完成更新性質(zhì)的投資；D類是能夠全部回收投資，而且能夠產(chǎn)生資本積累的項目。在這四類項目中，前兩類由于從根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四類由于具有盈利前景，因而是商業(yè)性的；而第三類則需視情況而定。根據(jù)上述分類，對于能夠盈利且非公有資本有能力投資的商業(yè)性項目，應(yīng)明確劃定為非公有資本投資領(lǐng)域，這類項目通常都能通過市場競爭達(dá)到良好的均衡狀態(tài)，因此無需政府介入；而對于非公有資本不愿進(jìn)入的無經(jīng)濟(jì)效益或經(jīng)濟(jì)效益不高的非盈利性和公益性項目，一般只能由政府承擔(dān)投資責(zé)任。

當(dāng)然，在上述公私參與原則的總體框架內(nèi)，為盡可能地吸引非公有資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營活動，也可采取一些靈活機(jī)動的非公有資本參與模式。比如，經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項目固然可以吸引非公有資本參與，經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)不大明顯的項目也可以通過良好的制度設(shè)計，提高投資預(yù)期收益，從而吸引非公有資本。再如，即便是確實無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目，也不是非由政府直接投資不可，可更多地進(jìn)行順應(yīng)市場規(guī)律和借助市場力量，以政策作支撐吸引非公有資本的投入。此外，為最大限度地引入非公有資本，對于那些難以形成價格的純粹公共產(chǎn)品以及外部性相當(dāng)顯著易形成虧損、必須由財政出資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，也可以通過仿商業(yè)化運(yùn)作的制度設(shè)計吸引非公有資本參與三、政府監(jiān)管改革：放松管制與重建規(guī)制并重

盡管放松管制是一種趨勢性變化，但筆者認(rèn)為，對當(dāng)代中國的壟斷性行業(yè)而言，在放松管制取得進(jìn)展的同時，為形成公平和有效的市場競爭格局，同時也為盡可能避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，政府還需要加強(qiáng)規(guī)制制度的建設(shè)，以規(guī)制的方法來放松管制。這就是本文所強(qiáng)調(diào)的“規(guī)制重建”的含義。那么，規(guī)制重建包括哪些內(nèi)容呢？筆者認(rèn)為，突出的是兩大系統(tǒng)的重建，即規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建和規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建。

關(guān)于規(guī)制機(jī)構(gòu)系統(tǒng)自身的重建

（1）獨立性原則，使確定規(guī)制者、實施規(guī)制者和被規(guī)制者成為相互獨立的三個不同的主體，形成相互制衡的關(guān)系，尤其要切斷規(guī)制者和被規(guī)制者之間的利益關(guān)系。要做到這一點，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要滿足以下幾個條件：①財政獨立。要保證在財政上有較大的靈活性，可以向被規(guī)制企業(yè)收取管理費(fèi)，實行自負(fù)盈虧；就規(guī)制機(jī)構(gòu)人員的收入而言，不是來源于稅收，而是來自本身的運(yùn)營，其薪水較一般公務(wù)員要高。②完全獨立于原來的各行業(yè)主管部門。為此，可在招聘原有行業(yè)主管部門部分懂技術(shù)、善管理的人員基礎(chǔ)上，吸納社會相關(guān)領(lǐng)域的專家重新組建一個新的規(guī)制機(jī)構(gòu)。但為了真正保證該機(jī)構(gòu)的獨立性，由原行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)移過來的人員比例也應(yīng)適當(dāng)控制。③免于政治的壓力。應(yīng)有充分的自主權(quán)，成為行政、立法、司法之外的政府的第四個分支。需要說明的是，在規(guī)制機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系問題上，或者說在對“獨立”二字的理解和實現(xiàn)問題上，目前國際上主要存在兩種概念和做法。一是規(guī)制機(jī)構(gòu)只獨立于被規(guī)制企業(yè)，而不獨立于政府；二是規(guī)制機(jī)構(gòu)既獨立于被規(guī)制企業(yè)，又獨立于政府。后一種做法使規(guī)制機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)立法與準(zhǔn)司法職能，不直接對政府負(fù)責(zé)，這種類型的規(guī)制機(jī)構(gòu)獨立性更強(qiáng)，可免受政府更迭和政府短期政策的干擾。不過，就目前而言，在世界范圍內(nèi)，大多數(shù)規(guī)制機(jī)構(gòu)并未獨立于政府。④必須有獨立的很強(qiáng)的專業(yè)能力。

（2）法制化原則，使規(guī)制機(jī)構(gòu)通過法律授權(quán)，依法行使規(guī)制職能。

（3）集中化原則，使分散的規(guī)制職能盡可能集中于一個綜合性的規(guī)制機(jī)構(gòu)，避免政出多門、多頭管理。

（4）透明性原則，使政府規(guī)制公開、透明，鼓勵公眾通過公開聽政會等渠道積極參與規(guī)則制定和具體的規(guī)制過程，形成包括司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政督察和社會輿論監(jiān)督在內(nèi)的健全的全社會監(jiān)督體系，以提高規(guī)制的效率和科學(xué)性。

除了對規(guī)制機(jī)構(gòu)及其成員可能的自利性行為和機(jī)會主義行為的制約作用，在規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建過程中，還要通過一定的制度設(shè)計和制度安排體現(xiàn)對它的激勵作用，以滿足規(guī)制機(jī)構(gòu)的激勵相容約束，從而將激勵機(jī)制與約束機(jī)制很好地結(jié)合起來。

關(guān)于規(guī)制內(nèi)容系統(tǒng)的重建

（1）對殘存的自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┘钚砸?guī)制（IncentiveRegulation）。在自然壟斷性猶存的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，為了實現(xiàn)配置效率和生產(chǎn)效率的統(tǒng)一，還需要政府進(jìn)行合理的規(guī)制。①要盡可能地放松進(jìn)入規(guī)制，特別是應(yīng)放棄傳統(tǒng)的基于許可證的規(guī)制方式（LicensebasedRegulation），而改行核準(zhǔn)制或登記備案制。②在仍需實施的價格規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制方面，為提高規(guī)制的效率，盡可能地避免規(guī)制失效的出現(xiàn)，特別是盡力克服規(guī)制過程中規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間的信息不對稱問題，應(yīng)改革傳統(tǒng)的服務(wù)成本規(guī)制，引入含有利潤刺激或競爭刺激的激勵性規(guī)制。盡管各種激勵性規(guī)制方式都有其局限性和有限的適用范圍，也就是說，同引入（直接和市場內(nèi)的）競爭的終極目標(biāo)相比，激勵性規(guī)制只能作為在自然壟斷性尚存情況下的一種次優(yōu)的選擇，但它在規(guī)制重建中的作用是不容忽視的。

（2）對自然壟斷與競爭的界面或在從自然壟斷向充分競爭過渡過程中實現(xiàn)以保護(hù)有效競爭為目的的規(guī)制，這里提出具有過渡性質(zhì)的“不對稱規(guī)制”。為了盡快改變不平等競爭的局面，需要政府對原有壟斷企業(yè)和新進(jìn)入企業(yè)實行待遇有所不同的不對稱規(guī)制，管住大的，扶持小的。這種偏向新進(jìn)入者的不對稱規(guī)制政策可能對原有企業(yè)并不公平，但是，這是為了最終公平而暫時的不公平，從而體現(xiàn)了不對稱規(guī)制政策的過渡性質(zhì)。當(dāng)市場真正形成有效競爭的局面后，政府就可以把不對稱規(guī)制政策改為中性的干預(yù)政策，以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能。

（3）在充分競爭實現(xiàn)后健全反壟斷規(guī)制。在充分競爭的條件下，經(jīng)濟(jì)性壟斷將成為阻礙自由競爭的主要因素，此時以制裁廠商限制競爭為目的的反壟斷間接規(guī)制的作用會越來越重要。實施反壟斷規(guī)制，首先要保證公平競爭，但不能因此將其作為對失敗者的救濟(jì)和對成功者懲罰的手段。這一效率標(biāo)準(zhǔn)必須成為中國壟斷性行業(yè)今后充分競爭條件下實施反壟斷規(guī)制的重要指導(dǎo)原則。

（4）在推行上述經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時，完善社會性規(guī)制。在放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制成為一種大趨勢的同時，為了增進(jìn)社會福利，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)活動中存在的外部性（特別是外部不經(jīng)濟(jì)）、非價值性物品、信息不完全和信息不對稱以及為提供某些公共產(chǎn)品，在某些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)也有必要加強(qiáng)或維持社會性規(guī)制，如對安全、健康、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制等。但對于社會性規(guī)制的內(nèi)容，應(yīng)該采取靈活機(jī)動的原則，適時進(jìn)行調(diào)整，以保證規(guī)制的有效性。