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一國(guó)家外債發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家外債就是政府外債，是一國(guó)政府或政府授權(quán)的部門、單位在國(guó)外舉借并承擔(dān)具有契約性償還義務(wù)的全部外債，一般由政府借款和在國(guó)外發(fā)行外幣債券兩部分組成。[1]按《外債管理暫行辦法》，外債按照債務(wù)類型劃分為：外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款和國(guó)際商業(yè)貸款[2]。我國(guó)政府對(duì)外借債又分為統(tǒng)借同還外債和統(tǒng)借自還外債。到2000年止，我國(guó)外債數(shù)額為2131．49億元，還本付息額為1222．17億元。[3]據(jù)悉，中國(guó)外債余額和新借入外債均有較大幅度的增長(zhǎng)，特別是短期外債占比升高，國(guó)家外匯局表示，目前，中國(guó)外匯儲(chǔ)備資源充足，國(guó)際清償能力很強(qiáng)，短期外債占比較高不會(huì)對(duì)中國(guó)外債安全構(gòu)成根本影響，中國(guó)外債總體上仍處于安全線以內(nèi)。

我國(guó)現(xiàn)行外債管理體制是在多借外債、方便借債、加速發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想下建立起來(lái)的。外債管理體制以1998年為界，我國(guó)政府外債的管理體制可分為兩個(gè)階段：第一階段為分口管理階段，即由財(cái)政部、人民銀行、外經(jīng)貿(mào)部、農(nóng)業(yè)部按項(xiàng)目分別管理。而1998年機(jī)構(gòu)改革后，政府外債由財(cái)政部進(jìn)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一對(duì)外談判、簽約、轉(zhuǎn)貸和對(duì)外償還。

二我國(guó)外債制度存在的問(wèn)題

改革開放以來(lái)，我國(guó)借用外債的規(guī)模迅速擴(kuò)大，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有益的境外資源，但我國(guó)在外債管理上仍存在著一定的問(wèn)題。目前存在的主要問(wèn)題是管理體制過(guò)于分散，導(dǎo)致外債規(guī)模和結(jié)構(gòu)管理的失控。我國(guó)外債管理體制改革的核心是統(tǒng)一政府外債管理，建立集中的外債管理體制。

具體來(lái)說(shuō)，首先，地方政府外債管理方式有待改進(jìn)。自2003年頒布《外債管理暫行辦法》以來(lái)，目前，地方政府的外債現(xiàn)在正處于從借款到還款的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，全國(guó)基本上面臨償債高峰。例如2001年，安徽共審計(jì)外資項(xiàng)目22個(gè)，涉及資金總金額118億元，查處違紀(jì)違規(guī)資金9.74億元。這些項(xiàng)目中大多為政府外債貸款?！爸匾M(jìn)、輕管理、重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”和“見資金就用”等現(xiàn)象為日后的管理和還款埋下了不小的風(fēng)險(xiǎn)。由競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，這場(chǎng)上世紀(jì)九十年代中后期地方外債結(jié)構(gòu)的調(diào)整，已經(jīng)顯出正確性。不過(guò)存在的問(wèn)題是：項(xiàng)目單位無(wú)力償還時(shí)，什么機(jī)制能最大限度地降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？

地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于地方或然債務(wù)，即未來(lái)某個(gè)不確定事件的發(fā)生，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而形成的負(fù)債。目前，地方政府擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)(包括擔(dān)保的外債)、地方金融機(jī)構(gòu)呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口、國(guó)有糧食企業(yè)虧損掛帳等是或然債務(wù)的主要內(nèi)容。由于分稅制不完善，地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)，財(cái)政收入質(zhì)量不高，加之公共財(cái)政支出體系沒(méi)有完全建立，地方財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力還比較弱。外債的不良管理和利用所導(dǎo)致的對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的增加，對(duì)于地方政府而言是一個(gè)重要的挑戰(zhàn)。

其次，在借用外債過(guò)程中，如何完善外債誠(chéng)信制度是一個(gè)值得高度重視的問(wèn)題。當(dāng)前存在的突出問(wèn)題就是借用外債務(wù)誠(chéng)信不足，表現(xiàn)在借用資金時(shí)什么條件都答應(yīng)，什么條件都具備；到了還款時(shí)，各種各樣的問(wèn)題就出來(lái)了，最突出的問(wèn)題是資金償還不及時(shí)。于是，在對(duì)地方政府財(cái)政采取扣款的形式時(shí)，就嚴(yán)重影響了財(cái)政收支平衡。

三完善外債管理制度的一點(diǎn)建議

我們認(rèn)為，有必要在全社會(huì)建立包括外債借用還等一系列行為在內(nèi)的誠(chéng)信報(bào)告制度。在完善我國(guó)的政府信用制度中要把借用債信用作為一個(gè)重要內(nèi)容。其次，要制定外債務(wù)借用、使用、擔(dān)保、償還等法律制度、辦法、規(guī)定和操作規(guī)程，納入法制化管理，特別是對(duì)外債的借用條件要有明確的規(guī)定，防止弄虛作假；要對(duì)外債擔(dān)保作出明確的規(guī)定，從嚴(yán)控制財(cái)政擔(dān)保行為；要對(duì)資金的使用效果進(jìn)行檢驗(yàn)、評(píng)估；建立嚴(yán)格的外債償還制度，對(duì)到期不能償還的要有處罰的措施和辦法。

在外債的使用上，努力提高外債的使用效益是作好外債管理工作的關(guān)鍵。外債的使用管理是我國(guó)整個(gè)外債管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。應(yīng)努力消除外債管理部門認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)、改變重借入輕使用的管理傾向，并注意約束一些借債項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)者在利益趨動(dòng)下的個(gè)人行為，切實(shí)抓好使用管理。

從《外債管理暫行條例》可見，中國(guó)對(duì)借入外債采取的積極而慎重的政策，這是符合國(guó)情的。中國(guó)實(shí)行的嚴(yán)格的計(jì)劃約束和幾個(gè)部門分工管理的外債管理體制，對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)外債的宏觀控制，保證國(guó)家外債在總體上不致失控是有益的，但由于缺少專職的統(tǒng)一管理外債的指揮中心，外債管理的統(tǒng)一性受到削弱，致使整個(gè)系統(tǒng)的自我約束性弱化，并使部門間的摩擦難以避免。因此，應(yīng)盡快建立跨部門并能統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門行為的外債管理指揮中心，并應(yīng)努力提高國(guó)家計(jì)劃的科學(xué)性水平。[4]在條件成熟時(shí)，可以對(duì)原先采取的凡是國(guó)內(nèi)企業(yè)一律嚴(yán)格控制，凡是外資企業(yè)一律允許自由借款的政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，改為對(duì)公共部門（包括國(guó)有企業(yè)擁有50%以上股份的中外合資企業(yè)）債務(wù)或公共部門擔(dān)保的債務(wù)分別情況采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行控制，而對(duì)國(guó)有企業(yè)股份在50%以下的企業(yè)債務(wù)則較為放松的管理辦法，以保證公共債務(wù)不致失控，并可創(chuàng)造較為寬松的籌資環(huán)境。

綜上所述，在政府的外債管理上，要努力提高利用政府外債的償債意識(shí)、成本意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和效益，實(shí)行政府外債的統(tǒng)一管理，完善外債的債務(wù)監(jiān)控、核算體系和定期報(bào)表制度，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)配套資金和還貸準(zhǔn)備金的統(tǒng)一管理。

【注釋】

1劉劍文著《財(cái)政稅收法》第三版法律出版社2003年。

2《中華人民共和國(guó)外債管理暫行辦法》2003年3月1日起實(shí)行。

3《中國(guó)財(cái)政年鑒》2001年。

4唐思寧《外債系統(tǒng)分析及應(yīng)用研究》