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【摘要】在西方發(fā)達國家，地方政府發(fā)行國債的現(xiàn)象十分普遍，而在我國，這一行為至今還屬于“禁區(qū)”。雖然財稅法學界曾對此進行了多次廣泛而深入的討論，但在我國現(xiàn)行法中，仍未賦予地方以自己的名義發(fā)行債券進行籌資的權(quán)利。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革的不斷深入，地方要求取得國債發(fā)行自主權(quán)的呼聲日益高漲。在此背景下，我們需要對地方能否發(fā)行國債的問題做出更現(xiàn)實的分析，以明確當前的國債制度改革應當何去何從。

【關(guān)鍵詞】國債發(fā)行地方國債發(fā)行

【正文】

一、國債發(fā)行制度簡介

1、中國的國債發(fā)行制度

國債是國家公債的簡稱，是指財政部代表中央政府發(fā)行的以人民幣支付的國家公債，包括具有實物券面的有紙國債和沒有實物券面的記賬式國債，它是國家為維持其存在和滿足其履行公共職能的需要，在有償條件下籌集財政資金時形成的國家債務(wù)。國債的性質(zhì)是一種國家負擔的金錢債務(wù)，是國家與國債買受人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。但國家和一般債務(wù)人不同，其“舉債”的方式要受到種種限制，表現(xiàn)在發(fā)行問題上，就是國債的發(fā)行從實體到程序都受到法律的嚴格控制。國債發(fā)行的種類、規(guī)模、方式，都要列入政府的財政預算，直接由立法機關(guān)進行審查。

我國國債發(fā)行制度的一個突出特點是由中央政府對國家預算進行編制，對國債的發(fā)行由中央統(tǒng)一安排和部署，地方只起到貫徹執(zhí)行的輔助作用，沒有單獨的“舉債權(quán)”。這種制度是在我國的計劃經(jīng)濟體制下形成的。因為計劃經(jīng)濟要求將一切國民經(jīng)濟的相關(guān)活動納入計劃，而財政權(quán)尤其是國民經(jīng)濟運行的根本權(quán)力保障之一，如果國家允許地方政府隨便發(fā)行國債，則勢必對國家計劃的統(tǒng)一性和國民經(jīng)濟運行的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響。所以國家將國債發(fā)行權(quán)牢牢控制在手中。而當前時期，我國經(jīng)濟制度正從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，許多權(quán)力正在逐漸放開。國債發(fā)行作為調(diào)整宏觀經(jīng)濟運行的有力手段，也應當擴大其作用范圍。僅中央政府進行國債發(fā)行，不足以及時和適當?shù)貙?jīng)濟的運行情況做出反應，財政本身的宏觀調(diào)控作用要求國債發(fā)行制度的進一步靈活和放開。

2、他國國債發(fā)行制度簡介

西方主要發(fā)達國家的國債發(fā)行權(quán)普遍下放到了地方，中央除了自身發(fā)行國債以外，還對地方國債的發(fā)行起到一定的監(jiān)督和管理作用。

日本的《地方財政法》規(guī)定，地方政府可以發(fā)行國債，但必須是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的專項投入，而不能僅僅為了解決政府暫時面臨的財政危機，通過不斷舉債擴大財政赤字，增加政府信用風險。地方發(fā)行國債還要經(jīng)過地方議會的審查和批準，并受到中央政府發(fā)行額度的限制，報經(jīng)中央政府同意方可發(fā)行。

美國的國債發(fā)行由聯(lián)邦政府和州政府共同完成，由聯(lián)邦政府負責其中的大部分。州政府雖然不在發(fā)行數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢，但卻有著相當重要的地位。根據(jù)美國憲法，州政府有權(quán)自行制定州年度預算方案，其中即包括了州地方國債的發(fā)行方式及額度，經(jīng)州議會批準后即可生效，但一般也向聯(lián)邦財政部上報。

二、地方國債發(fā)行的必要性

1、國債發(fā)行是地方提供公共服務(wù)的需要

正如中央政府是為了全國人民對公共服務(wù)的需要而設(shè)立的，地方政府的主要職責之一也是向地方轄區(qū)內(nèi)的民眾提供公共服務(wù)。地方相對于中央來說，是在一個較小的地域范圍內(nèi)享有一定自主權(quán)的實體。因此，其在公共服務(wù)方面也應有一定的設(shè)定范圍和實施方式的權(quán)力。在地域范圍內(nèi)對地方消費者的共同消費、地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等事項，地方政府應有自主決定權(quán)并能夠依法自籌資金。而在資金籌集當中，最常用的辦法就是稅收和債務(wù)。地方一般應以稅收為資金的基礎(chǔ)來源，債務(wù)為輔助手段。但由于我國的現(xiàn)實是，中央近年為了加強對地方行為的控制、防止分裂，不僅縮小了地方的稅收權(quán)限，也減少了地方稅收的相對數(shù)量。與之形成鮮明對比的是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也在大幅度提高，資金需求迅速擴大。這樣，就造成了地方財政缺口的擴大，引起了財政赤字的風險。所以，應當允許地方在稅收之外，通過發(fā)行國債來籌集所需資金，解決地方公共服務(wù)資金的供需矛盾。

2、國債發(fā)行是地方進行宏觀調(diào)控的必要手段

從資金支出來看，地方政府支出也是全國財政支出的一部分，在地域范圍內(nèi)對社會經(jīng)濟同樣具有宏觀調(diào)控作用。因此，讓具備一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)量的國債用于擴大地方財政支出，不僅可以拉動地方經(jīng)濟的加速發(fā)展，同時可以通過地方經(jīng)濟的活躍，搞活“全國一盤棋”。由于各個地方的具體情況不同，所需資金的數(shù)量和投入方向也千差萬別，所以應當由地方自主決定發(fā)行的數(shù)量和用途，只要在法律法規(guī)和中央政府規(guī)定的限度內(nèi)即可。否則，中央政府“大包大攬”，替各地政府發(fā)行統(tǒng)一方向和數(shù)額的國債，就會導致各地的財政盈虧狀況混亂和投資項目的混亂。這不是正確的“宏觀調(diào)控”手段，而是對宏觀調(diào)控的誤用，把地方財政導向了尷尬境地：既不能白白拿到分配的國債卻不投入實際使用，又只得將其投入本地回報率低、效益差的行業(yè)企業(yè)中，這就造成了國債資金無法有效、充分地利用，是對社會和人民的不負責任和浪費。

三、地方國債發(fā)行的可能性

1、國債發(fā)行的基礎(chǔ)是巨額儲蓄存款的存在

一國國民經(jīng)濟的發(fā)展離開了民眾的積極配合是無法完成的。只有盡量吸納民間資本才能更好地利用資金，帶動經(jīng)濟體內(nèi)部的增長點。當前，我國的居民儲蓄存款總額已經(jīng)超過了6萬億，若能允許地方通過發(fā)行國債的方式把這些社會閑散資金集中起來，參與到國民經(jīng)濟的運行當中，尤其是投入到具有關(guān)鍵意義、能帶來經(jīng)濟和社會效益重大改善的政府項目上時，就可以發(fā)揮十分積極的作用。而且民眾往往既有資金，又有參與社會管理、改善自身福利的熱情，所以利用國債吸收民間儲蓄存款加速建設(shè)具有很大的可行性。不過這需要國家和中央政府對其進行嚴格的監(jiān)控，否則很容易在資本市場中滋生更大的混亂。

2、國債發(fā)行的前提是地方已具備借款和還款的基本經(jīng)驗

雖然我國《預算法》上嚴格限制地方政府發(fā)行國債，但事實上各級地方政府進行信用借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，尤其是銀行、企業(yè)和其他政府單位的借款更是大量發(fā)生。1995年的地方財政決算資料顯示，全國2490個縣級單位中，有當年赤字的縣達1211個，占全部縣級單位的48.6%；有歷年赤字的縣達1081個，占全部縣級單位的43.4%。如果將中央政府欠撥的經(jīng)費和地方政府要求地方企業(yè)資助其特定領(lǐng)域的公共服務(wù)的情況考慮在內(nèi)的話，則地方財政赤字數(shù)目將更為驚人。地方借款的盛行反映了地方財政實踐中的一些重大問題。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，地方政府在國民經(jīng)濟中扮演了一個日趨重要的角色。此外，目前政府的償債途徑主要是通過稅收征收，積累了基本的還款經(jīng)驗，但仍有不足，今后應重點考慮地方償債能力的提高問題。

四、結(jié)論

通過上述簡要分析可以看出，我國地方國債發(fā)行已經(jīng)具備了相當?shù)谋匾院涂赡苄?。與我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實狀況相聯(lián)系并參照國際潮流，我國應當解除不合理的“禁令”，給地方政府以國債發(fā)行的自主權(quán)，為當前的國債制度改革邁出實質(zhì)性的步伐。

【參考資料】

1劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第103頁。

2財政部財政制度國際比較研究課題組編著：《日本財政制度》，中國財政經(jīng)濟出版社1998年版，第105頁。

3朱新忠、謝慧琳：《各國國債市場比較》，載《金融科學》1997年第1期。