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摘要：經(jīng)濟的發(fā)展依賴于教導，教導的發(fā)達離不開對成人教導的重視。我國是窮國、大國辦教導。成人教育所具有的在職、投入少、產(chǎn)出多、針對性強、靈活性大的特點決定在我國不僅當前，而且今后成人教導都有著十分重要的、無可替代的地位。但是我國目前成人教導的立法狀況不適應社會主義市場經(jīng)濟條件下成人教導發(fā)展的需要，必須加強成人教導立法。我們在分析國內(nèi)外成人教導及成人教導立法情況的基礎上，認為有必要制定一部專門調(diào)動成人教導的成人教導法，而且認為制定成人教導法的條件已成熟。

要害詞：成人教導市場經(jīng)濟體制立法現(xiàn)狀可行性借鑒

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我國是否要制定成人教導法，目前還存在著分歧，有的強烈要求制定，有的則認為沒有專門立法的必要。我們在進行了專門的調(diào)查、研究之后，認為制定成人教導法勢在必行。

一、我國成人教導的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

新中國成立以來的成人教導，大致可以分為三個階段。第一階段是解放初期的工農(nóng)教導。其主要任務和目的是對在舊中國沒有受教導機會的廣大工農(nóng)群眾進行掃盲，使他們把握一些工作和生活所必需的文化知識。第二階段是在大規(guī)模掃盲運動之后，對從業(yè)人員進行文化基礎知識的補習與提高，并進行有關(guān)職業(yè)技術(shù)的培養(yǎng)和職業(yè)道德的教導。從50年代后期到70年代，成人教導受到了極大的沖擊。成人教導的更大發(fā)展是從80年代改革、開放后開始的。這是成人教導發(fā)展的第三階段。

成人教導發(fā)展到現(xiàn)在，與前兩個階段相比，已形成了以下特點。

首先，成人教導的形式、層次和內(nèi)容發(fā)生了深刻變化。形式上除了傳統(tǒng)的夜校、短期培訓學校外，又有函授教學、電視教學、廣播學校以及各行業(yè)的全日制專門學校，層次上由原來補習文化，必要的職業(yè)技術(shù)基礎知識學習發(fā)展到主要對受完了基礎教導，為進一步獲得專業(yè)學歷的人和已受過高等教導的人進行教導；內(nèi)容上不斷擴大，幾乎所有的普通教導和職業(yè)教導的內(nèi)容和專業(yè)在成人教導中都已具有。

其次，成人教導中的高等教導和崗位培訓發(fā)展非凡迅速。由于成人教導對象的素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，各行各業(yè)都大力推動、支持成教，使成教幾乎與同一層次的普通教導并駕齊驅(qū)（見表1，表2）。

表1湖南省1984—1993年普通高校與成人高校在校生對比情況單位：萬人類型19841985198619871988普高5.827.137.828.348.73成高4.727.388.078.129.13類型19891990199119921993普高9.118.828.869.5411.1成高10.69.927.077.749.78

表2湖南省1984—1993年普通中專與成人中專在校生對比情況單位：萬人類型19841985198619871988普中專5.896.707.297.719.29成中專6.575.419.3515.039.82類型19891990199119921993普中專10.219.939.8510.6612.89成中專9.639.7019.6213.9315.10

第三、成教正朝著規(guī)范化發(fā)展，掙脫了過去那種因陋就簡的困境和依附地位，走上了獨立發(fā)展的道路?，F(xiàn)今的成人教導已具有專門的治理機構(gòu)、獨立的教導機關(guān)、專任的教職人員和反映自己特色的教學內(nèi)容、教導制度、教導設施。一切已開始走上正常運轉(zhuǎn)的軌道，形成了相對完整的教導體制。

市場經(jīng)濟體制對社會成員的素質(zhì)有更高的要求，這已為發(fā)達國家的實踐所證實。一些發(fā)展中國家經(jīng)濟的崛起也說明了這一點。正因為如此，成教在我國也將會有更大的發(fā)展，其地位和作用更顯重要。這是因為，一方面普通高校培養(yǎng)的人才不僅數(shù)量有限，而且學習的內(nèi)容也有局限；另一方面成教的特點更適合市場經(jīng)濟體制和我國國情的要求。

首先，我國是窮國辦大教導，財力有限，成教投入少、產(chǎn)出多的特點正好彌補了財力有限的缺限（見表3）。

表31993年湖南省四類學校教師、校舍、學生數(shù)量比較表

普通高校成人高校普通中專成人中專專任教師(人)14541258194926107校舍面積(m的平方)437786180916935594121708421在校學生(人)11103679352128908150974

從表中我們可以看出，普通高校的專任教師與在校生的比例為1:7.6，成人高校則為1.30.7；普通高校在校生所占校舍人均為39M的平方。成人高校則為10.2M的平方；普通中專專任教師與在校生之比為1:13.4，成人中專為1:24.7，校舍普通中專人均28.1M的平方，成人中專則為113M的平方。

其次，成教周期短、針對性強、能在短期內(nèi)針對市場的需要培養(yǎng)、培訓社會急需的人才。

再次，成教有很強的靈活性。從方式說，可以是脫產(chǎn)學習，也可以是在職學習；可以短期培訓，也可以較長時期學習。從內(nèi)容上講，有文化補習、崗位培訓、繼承教導、社會文化和生活教導、休閑教導等，涉及到政治、經(jīng)濟、科學、技術(shù)、業(yè)務教導、終生教導等各個方面。

成人教導的歷史、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢雄辯地證實了成教在我國的社會生活中占有很重要的地位。

二、實行成人教導立法的必要性

1.落實成教戰(zhàn)略地位、發(fā)揮成教作用需要法律的保障。

成教的戰(zhàn)略地位和重要作用并沒有被全社會所有的人所認識，有的即使認識到了，但卻沒有付諸實現(xiàn)。“談起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象和隨意撤銷成教機構(gòu)，調(diào)走老師、占用校舍、減少經(jīng)費的做法常常發(fā)生。如據(jù)《中國成人教導信息報》報道，僅1993年企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)之后留下的職工教導機構(gòu)只有原來的1/4或1/3。有的主張成人教導是基礎教導、職業(yè)教導、高等教導的附屬和補充，可以納入這“三教”之中，沒有獨立存在的必要，等等。這些輕視和反對成教的思想和行為，對成教的發(fā)展是很不利的。要保證成教的戰(zhàn)略地位，充分發(fā)揮成教的作用，改變單位領導人重視，成教就搞得好，領導人不重視，成教就開展不起來的“人治”狀況，有賴于法律強有力的保障。

2.成教發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題需要通過法律途徑解決。

成教在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了不少問題，碰到了不少困難。如宏觀調(diào)控不夠，體制不完備，辦學自主權(quán)未得到充分保證，成教主動適應經(jīng)濟、科技發(fā)展，及時提供直接有效服務的機制尚未形成；教導結(jié)構(gòu)和體制還有待完善，非凡是面向廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務的成教嚴峻不足，崗位培訓的主要地位還未真正落實。教學上的成人特色體現(xiàn)還不夠，教學質(zhì)量有待提高，辦學與需要、教學與實際、學習與使用的“三脫節(jié)”現(xiàn)象還不同程度地存在；辦學效益還有待發(fā)掘；教師隊伍素質(zhì)設備等基本辦學條件亟待改善等。就拿崗位培訓說，據(jù)《文匯報》2009年5月2日報道，上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工有150萬人，大專以上學歷的僅占總?cè)藬?shù)的0.2％，90％的為初中及初中以下文化程度。專業(yè)技術(shù)人員僅占職工總?cè)藬?shù)的1.8％。這還是在經(jīng)濟、文化發(fā)達的上海地區(qū)，其他經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的情況更嚴峻。當記者問及職づ嘌滴尾鉸募枘咽?，不少企业主坦?：我只要求職工出產(chǎn)品，培訓是以后的事，也不是我個人的事，管不了。而職工們對提高自身的文化素質(zhì)缺乏熱情，認為只要有熟人、有力氣就能找到活干。如此的認識與市場經(jīng)濟需要高素質(zhì)的勞動者的需求極不適用應，長此下去，勢必給經(jīng)濟的發(fā)展帶來隱患。這一系列問題的解決，光靠政策的指導，口頭的宣傳、輿論的批評監(jiān)督是遠遠不行的，立法才是最終的辦法。

3.成教實踐中的勝利經(jīng)驗需要用法律的形式固定下來，以

便更好地指導今后的成教活動。

成教在幾十年的發(fā)展中，積累了不少行之有效的勝利經(jīng)驗，這對成教的發(fā)展是極為重要的。例如成人教導治理體制問題。1981年中共中央、國務院的8號文件對職工教導的治理體制是這樣規(guī)定的：“加強領導、統(tǒng)一治理、分工負責、通力協(xié)作”，設立了全國性的機構(gòu)，地方也設立相應的機構(gòu)。中央統(tǒng)一發(fā)號施令，地方各級按令辦事。這在當時實踐起來很順當。但隨著改革的深入，成教再由中央統(tǒng)起來的做法不妥。于是在1987年國務院的《關(guān)于改革和發(fā)展成人教導的決定》中規(guī)定：“成人教導治理體制與普通逃興煌R遜⒄?成人教導的責任和權(quán)力交給地方和基層單位，給予充分的主動權(quán)?！庇谑浅蜂N了職工教導最高領導機構(gòu)，職責分散到有關(guān)部門。這有利于極大地調(diào)動各部門，地方的積極性。1993年，中共中央、國務院的《中國教導改革和發(fā)展綱要》，以及2009年裨汗賾凇陡僖肥凳┑囊餳泄娑ǎ褐耙到逃?和成人教導由中央和地方教育行政部門負責統(tǒng)籌、調(diào)解和宏觀治理。以學歷教導為主的職業(yè)學校、成人學校，原則上由各級教導行政部門治理。職業(yè)培訓和在職崗位培訓，原則上由各級勞動、人事部門和有關(guān)業(yè)務部門進行治理。這樣的規(guī)定符合社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，既把握了宏觀調(diào)控，又調(diào)動了各級各部門各地方的積極性，是長期實踐經(jīng)驗的總結(jié)。及時地將其上升為法律規(guī)范，就理順了成教的治理體制，保證成教治理的規(guī)范化。

三、現(xiàn)有的成人教導規(guī)范不適應成人教導發(fā)展的要求

成教的蓬勃發(fā)展，使原有的調(diào)動成教的政策、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范顯得力不從心。政策缺乏普遍的約束力，嚴密的規(guī)范性，無強有力的執(zhí)行保障和行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力較低的特點，決定了成教應有更高層次的規(guī)范來調(diào)動，這有賴于成人教導法！成人教導交給地方辦的體制，注定了成教地方性法規(guī)的地方特色。但共有的原則，通用的規(guī)范有待于統(tǒng)一。統(tǒng)一于什么？統(tǒng)一于成人教導法！

現(xiàn)有的有關(guān)成教的規(guī)范，絕大部分都是計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，不適應市場經(jīng)濟的要求；而且分散，相互之間沖突。修改是必定的。與其小打小敲的修修補補，不如來一次大手術(shù)，一步到位，制定成教法。

已有的教導法規(guī)不能替代成教法。《義務教導法》是關(guān)于義務教導的法律規(guī)定，義務教導屬于基礎教導，與成教有著很大的區(qū)別。《教師法》只涉及到成教中教師的規(guī)定，成教中的其他很多問題沒有涉及?！督虒Хā肥墙虒У幕痉?，主要是對教導中的全局性問題作出規(guī)定，不可能全面地較為詳細的規(guī)范成人教導。

即將出臺的《高等教導法》和《職業(yè)教導法》不可否認，會包含有關(guān)成教的內(nèi)容，如成教中的高等教導、崗位培訓等，但它們只是涉及了成教中的部分問題，無法涵蓋全部成教。

雖然，已有的和即將有的法律，對成教中的教師、高等教導、崗位培訓作出了規(guī)定，但成教的其他領域，如社會成員的文化與生活教導、繼承教導、休閑教導等仍是法律的荒蕪區(qū)。而這些領域的重要性會隨著經(jīng)濟、文化的發(fā)展更顯重要。法律不能忘了它們。而且，各個法律所站的角度不同，難以體現(xiàn)成教的特點。況且，把成教法律規(guī)范分散在各個法律中，是不利于成教發(fā)展的。法律規(guī)范的交叉是難免的。不能因為這種交叉，而犧牲一部法律。

從完善教導法體系的角度說，制定成教法也是必須的?；A教導有《義務教導法》，職業(yè)教導有《職業(yè)教育法》，高等教導有《高等教導法》，教導“四大塊”中唯獨沒有成人教導法，這無疑是一大缺陷。

四、制定成人教導法的可行性

1.制定成人教導法的法律、政策依據(jù)。

《憲法》、《教導法》、《中國教導改革和發(fā)展綱要》為成教法立法提供了直接的法律和政策依據(jù)。

《憲法》第十九條第一款規(guī)定：“國家發(fā)展社會主義教導事業(yè)，提高全國人民的科學文化水平”，第二款：“國家發(fā)展各種教導設施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務的教導?！钡谒目睿骸皣夜膭罴w經(jīng)濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教導事業(yè)?！?/p>

《教導法》第十九條第一款、第三款是這樣規(guī)定的：“國家實行職業(yè)教導制度和成人教導制度”，“國家鼓勵發(fā)展多種形式的成人教導，使公民接受適當形式的政治、經(jīng)濟、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務教導和終身教導。”

《綱要》是中共中央、國務院90年代乃至下個世紀初教導改革和發(fā)展的藍圖，是建立中國教導體系的綱領性文件。作為黨和國家的重要政策，對立法有很大的指導作用。對成教，它規(guī)定：成教要“適應經(jīng)濟建造、社會發(fā)展和從業(yè)人員的實際需要，積極發(fā)展?！薄耙局鴮W用結(jié)合，按需施教和注重實效的原則，把大力開展崗位培訓和繼承教導作為重點，重視從業(yè)人員的知識更新”，“大力發(fā)展農(nóng)村成人教導”，“成人學歷教導要加強和普通學校的聯(lián)合與合作，努力辦出成人特色?！?/p>

2.社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和我國法制建造的不斷完

善，為成教法的制定提供了適宜的外部環(huán)境。

中國共產(chǎn)黨十四大確立的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，一方面給山獺⒊山塘⒎ㄌ岢雋誦碌奶粽劍?另一方面又為成教立法提供了良機。因為市場經(jīng)濟從一定意義上講就是法制經(jīng)濟，它要求一切重要的活動都必須在法制的軌道上運行。市場經(jīng)濟體制的建立，給我國的法制建造注入了興奮劑，人們的法律意識普遍加強，符合市場經(jīng)濟體制要求的法律、法規(guī)紛紛出臺。我國又迎來了一個法制建造的春天。這是成教法出臺的溫床。

黨和國家的領導者、立法者對教導有足夠的重視，十一屆三中全會以后，中共中央、國務院先后于1985年、2009年召開了兩次全國教導工作會議，了一系列重要文件；《教導法》頒布后，、全國人大教科文衛(wèi)委員會，國家教委等有關(guān)部門發(fā)出了學習和宣傳《教導法》的通知。通知中表示，國家教委將圍繞《教導法》的實施，抓緊制定與它相配套的法律、法規(guī)、規(guī)章。我們完全有理由相信，成人教導法作為調(diào)動成人教導的法律是《教導法》的配套法律。這些無疑對成教法的制定起到了催化劑的作用。

3.我國成人教導的實踐活動為成教法的制定提供了良好的

內(nèi)部條件。

成教的蓬勃發(fā)展，首先使成教法的調(diào)動對象和范圍明確，清晰。成教作為一種非凡的教導實踐活動，與其他教導有著錯綜復雜的聯(lián)系。但經(jīng)過較長時間的實踐活動，成教的基本特點已日趨明顯，那就是：成人性、在職性、短期性、多次性、社會性、靈活性等。它主要調(diào)動對從業(yè)成人勞動者進行的多種形式的教導培訓活動以及其他教導活動。受教導者廣及工人、農(nóng)民、國家工作人員、其他勞動者，教導內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、科學、技術(shù)、業(yè)務各個方面。受教導的時間從就業(yè)后一直到終身。

其次，成教活動中的勝利經(jīng)驗、教訓，為成教法的制定提供了正反兩方面的寶貴材料。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1980年到2009年，中央、地方頒布的成教目標、政策文件達150個左右〔1〕，對成教的地位、作用、目的、體制、治理、教學、經(jīng)費以及成人學歷教導、崗位培訓、繼承教導、成人高校、中專、干部教導、職工教導、農(nóng)民教導、社會力量辦學作出了一系列的規(guī)定。它們中有些可直接上升為法律規(guī)范。有了這些材料，成教法的立法進程可大大縮短。

五、國外成人教導立法的借鑒

有組織的成人教導在主要發(fā)達國家已有數(shù)百年歷史。成教立法是20世紀初開始的。當時，主要的資本主義國家都發(fā)生了經(jīng)濟危機，資本家同工人的矛盾加劇。資本家為了提高生產(chǎn)力和“馴化”工人，比較注重對工人的教導，而工人爭取生存和提高生活水平，也需要通過學習來把握、提高科技水平。在這種政治、經(jīng)濟背景下，國家以立法的形式把成教納入了法制軌道。美國在1914年的《史密斯·利伐法》中就規(guī)定：聯(lián)邦政府對州立大學開設的以自耕農(nóng)為對象的農(nóng)業(yè)公開講座給予半費補助。英國在1924年制定了《成人教導規(guī)程》。第二次世界大戰(zhàn)以后，非凡是進入科技高度發(fā)展階段后，主要資本主義國家更重視成人教導，成教與成教立法進入了一個新階段。日本在1958年制定了《職業(yè)練習法》，《社會教導法》，美國在1965年制定了《成人教導法案》，后于1970年、1974年、1978年進行了補充。聯(lián)邦德國1969年通過了《職業(yè)練習法》。法國1971年通過了《繼承教導組織法》，并于1978年、1984年進行了修訂、補充。此外，瑞典、葡萄牙、墨西哥、巴西等都有比較完整的成教法案。廣大發(fā)展中國家也越來越意識到了成教的重要性，已經(jīng)或正開始進行成教立法活動。

縱觀世界形勢，不難看出：一切經(jīng)濟發(fā)達國家，教導必發(fā)達，而教導的發(fā)達無不與成教的相應發(fā)展有關(guān)。誰重視教導、重視成教，誰就會在國際大舞臺上立下腳。19世紀80年代以前，英國統(tǒng)治了全世界，這之后美國成了最大的產(chǎn)業(yè)國壓倒了英國。日本由第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國一躍成為經(jīng)濟大國，成為當前能與美國抗衡的一方，原因何在？韓國的報紙作了這樣的分析，美國崛起時，其勞動力有90％受過教導和練習，而當時英國受過教導的勞動力只占70％。到1988年，美國的教導率下降到不到80％，日本則高達95％〔2〕。這組數(shù)字就是成教在國家中地位和作用的雄辯證實。

外國勝利的經(jīng)驗告訴我們，成教可以立法，成教必須立法。

綜上所述，我國成人教導法的制定不僅是可能的，而且是必須的。那些反對成教立法、用其他法規(guī)代替成教立法，等待觀望的態(tài)度是極不利于我國成人教導事業(yè)發(fā)展的。抓住時機，把握機遇，盡快制定成人教導法，是大勢所趨、人心所向！

在文章撰寫過程中，參考了長沙電力學院余曉波老師的資料，在此致謝。＊

注釋：

〔1〕2009年《智力世界》第6期

〔2〕《中國成人教導》2009年第5期