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摘要：城市污水處理系統(tǒng)是城市最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，其發(fā)展水平直接影響到城市廣大居民的身體健康和生活質(zhì)量的改善，對城市投資環(huán)境的改善和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)化思路和政策暫行規(guī)定

城市污水處理系統(tǒng)是城市最重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，其發(fā)展水平直接影響到城市廣大居民的身體健康和生活質(zhì)量的改善，對城市投資環(huán)境的改善和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都有著重要的意義。根據(jù)福建省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“五”計劃以及國務(wù)院提出的目標(biāo)要求，“十五”期間，我省將建設(shè)一大批城市污水處理設(shè)施，需要大量資金，單靠政府投入不能滿足需要，同時，我國加入WTO后，必須開放城市建設(shè)投資市場，鼓勵民間資本和外資進(jìn)入。

因此，改革城市污水處理投融資和運(yùn)營管理體制，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇，也是適應(yīng)新形勢的客觀要求。為此，福建省政府高度重視，提出了推進(jìn)全省城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的總體構(gòu)想，福建省建設(shè)廳在這一構(gòu)想指導(dǎo)下，積極探索承擔(dān)了政策研究和制訂的具體工作，省政府于今年十月九日正式頒布了《福建省關(guān)于推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》。

按照建設(shè)部城建司的要求，在此我將《暫行規(guī)定》的內(nèi)容和起草過程中的一些體會向大會作個簡單的匯報交流，希望能夠拋磚引玉。由于產(chǎn)業(yè)化這項工作僅僅是改革中一種的嘗試，政策制定中還有不完善之處，希望各位同行批評指教。

一、出臺《暫行規(guī)定》的背景和意義

福建省城市污水處理事業(yè)總體上起步較晚、發(fā)展水平較低，集中體現(xiàn)在：

一是城市污水處理率偏低。2000年底我省城市污水處理率僅22.2%，與全國平均水平34.2%相比，有較大的差距。

二是城市污水處理投資和運(yùn)行體制僵化。在現(xiàn)有體制下，城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行全部由政府承擔(dān)，單一的投資渠道造成的資金緊缺制約了城市污水處理設(shè)施的建設(shè)，缺乏競爭的壟斷式的經(jīng)營體制形成了敞口花錢、效率低下、投資運(yùn)行成本偏高等種種無法克服的弊端。

三是城市污水處理費(fèi)征收不足。目前福建省有福州等七個城市開征污水處理費(fèi)，最高為0.45元/噸（福州市），大部分為0.25元/噸，最低為0.15元/噸，全省城市污水處理費(fèi)征收范圍小，總體標(biāo)準(zhǔn)偏低，征收的污水處理費(fèi)不足以以補(bǔ)償污水處理設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。

為改變城市污水設(shè)施落后的狀況，福建省“十五”計劃提出了，到2005年全省設(shè)市城市至少應(yīng)建成一座污水處理廠，城市污水處理率達(dá)45%以上的目標(biāo)要求，根據(jù)測算，需新增污水日處理能力160萬噸，廠網(wǎng)投資及運(yùn)行費(fèi)用共需58億元。如果這些資金全部由政府承擔(dān)，政府財政是難以承受的。因此，如何使城市污水處理行業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)良性循環(huán)，是當(dāng)前擺在我們面前的亟需解決的迫切問題。在這一形勢下，福建省政府提出了在全省實施城市污水處理產(chǎn)業(yè)化，其實質(zhì)就是要引入競爭機(jī)制，鼓勵各種經(jīng)濟(jì)成分的參與。實施污水處理產(chǎn)業(yè)化其目的意義：

一是建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的投融資體制，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)成分投入城市污水處理行業(yè)，解決建設(shè)資金不足的問題；

二是把城市污水處理廠全面推向市場，引入競爭機(jī)制，改進(jìn)管理，降低工程造價和運(yùn)營成本，提高污水處理行業(yè)的經(jīng)營管理效益和投資效益，減輕各方面的負(fù)擔(dān)；

三是通過收費(fèi)，強(qiáng)化全民的環(huán)保意識，利用價格杠桿，增強(qiáng)群眾的節(jié)水意識，減少污水排放，減輕污水處理壓力；

四是通過產(chǎn)業(yè)化后大規(guī)模的建設(shè)，促進(jìn)與污水處理相關(guān)的設(shè)計、施工、機(jī)電制造等行業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大社會需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長；

五是減輕財政負(fù)擔(dān)，把政府的有限資金從污水處理產(chǎn)業(yè)中可以進(jìn)入市場競爭的部分退出，用在不宜進(jìn)入市場方面，簡單地理解就是把建設(shè)污水處理廠部分資金省下，用于污水管網(wǎng)的建設(shè)，創(chuàng)造更大的社會效益；

六是通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化，有效治理城市污水，進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，改善生產(chǎn)生活環(huán)境和投資環(huán)境，實現(xiàn)我省社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、《暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容

城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策研究主要圍繞我省城市污水處理的發(fā)展目標(biāo)，從改革和發(fā)展的角度提出城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的基本思路，明確實行產(chǎn)業(yè)化的具體措施和政策保障，確定產(chǎn)業(yè)化中市場競爭機(jī)制的基本要求。在政策制定過程中，由于缺乏成熟經(jīng)驗可借鑒，因此，該政策僅作為暫行規(guī)定，今后隨著產(chǎn)業(yè)化工作的逐步推開，我們將適時對政策進(jìn)行修改，使之不斷完善。下面我就對《暫行規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容作一介紹：

（一）污水處理產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)思想

要轉(zhuǎn)變城市污水處理設(shè)施必須由政府投資和國有企事業(yè)單位經(jīng)營的觀念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水處理設(shè)施建設(shè)的辦法，鼓勵各種經(jīng)濟(jì)成份的積極參與，引入競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的城市污水處理投融資和運(yùn)營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化。

（二）污水處理產(chǎn)業(yè)化的原則

現(xiàn)階段，福建省城市污水處理產(chǎn)業(yè)化暫按廠網(wǎng)分開的原則推行，即城市污水處理廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營要推向市場，全面引入競爭機(jī)制；城市污水管網(wǎng)的投資仍主要由政府承擔(dān)，但運(yùn)營實行企業(yè)化管理方式。主要理由是：根據(jù)我省目前情況，若廠網(wǎng)共同推向市場，一是勢必要提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成居民負(fù)擔(dān)過重；二是由于污水管網(wǎng)的建設(shè)、維護(hù)、調(diào)度和運(yùn)行涉及面廣，協(xié)調(diào)工作量大，非一般企業(yè)所能承擔(dān)，由政府負(fù)責(zé)比較合適；三是投資方面，由于管網(wǎng)建設(shè)復(fù)雜，不可預(yù)見因素多，投資難以把握，會影響投資者信心。

（三）污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營模式

1、對新建城市污水廠，要面向社會公開招標(biāo)確定投資和運(yùn)營主體。鼓勵采用BOT方式投資建設(shè)城市污水處理廠，其項目資本金應(yīng)占總投資的30%以上，經(jīng)營期限不超過20年。

2、對現(xiàn)有污水廠，應(yīng)全部改制成市場化運(yùn)作的獨(dú)立企業(yè)法人，有條件的可實行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或資產(chǎn)評估拍賣。鼓勵具備運(yùn)營條件的各類企業(yè)通過招投標(biāo)方式獨(dú)資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運(yùn)營，獲得城市污水處理廠承包運(yùn)營資格的企業(yè)必須具有相應(yīng)的技術(shù)人員，其注冊資本按不同處理規(guī)模有不同要求，最低為150萬元，經(jīng)營期限一般為5-8年。

（四）污水處理費(fèi)的征收使用

污水處理費(fèi)的征收具有較多政府行為特征，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)卣岢?，?jīng)省物價主管部門審核，報省人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。收取的污水處理費(fèi)，在當(dāng)?shù)刎斦块T設(shè)立專戶，獨(dú)立核算，按合同約定支付給通過公開招投標(biāo)取得投資或運(yùn)營資格的業(yè)主。污水處理運(yùn)營費(fèi)用因客觀原因而發(fā)生變化時，當(dāng)?shù)卣屯顿Y運(yùn)營業(yè)主可進(jìn)行協(xié)商合理調(diào)整。

（五）投資回報

為了鼓勵和引導(dǎo)社會各方面的資金投向城市污水處理廠的建設(shè)，對項目投資回報率提出以下解決方案：當(dāng)?shù)卣砂绰愿哂谕阢y行長期貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定投資回報率，并測算城市污水處理廠的運(yùn)營費(fèi)用，作為向社會投資者招標(biāo)標(biāo)底的上限，連同項目建設(shè)和運(yùn)營的其它條件向社會公開，政府通過公開招標(biāo)選擇最經(jīng)濟(jì)的項目投資者和運(yùn)營商。這樣做一方面有利于給投資者一個明確、權(quán)威的投資引導(dǎo)信息，吸引投資。另一方面，有利于防止地方政府因經(jīng)驗不足或急于建設(shè)，盲目對投資者承諾過于優(yōu)惠的投資條件，避免今后居民企業(yè)交費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，或因無法兌現(xiàn)諾言而留下糾紛的隱患。

（六）土地、電價政策

城市污水廠用地采取行政劃撥方式，降低土地成本。

城市污水處理設(shè)施的用電也給予優(yōu)惠，其電價按城市非居民照明用電標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。按城市非居民照明用電標(biāo)準(zhǔn)每度0.4元測算，污水處理成本每噸可降低0.07元。

（七）城市污水管網(wǎng)建設(shè)融資渠道

城市污水處理廠部分實施產(chǎn)業(yè)化后，政府仍要承擔(dān)污水收集管網(wǎng)的建設(shè)。為加快污水管網(wǎng)的建設(shè)，確保城市污水處理廠建成后污水的有效收集，該政策規(guī)定了城市污水管網(wǎng)建設(shè)融資渠道：一是允許收費(fèi)權(quán)抵押貸款；二是省級財政專項資金補(bǔ)助，2002年和2003年每年各安排資金2000萬元；三是省計委計劃內(nèi)資金補(bǔ)助，按新增日處理規(guī)模每萬噸補(bǔ)助資金100萬元；四是城市污水處理廠上繳的地方收益部分用于管網(wǎng)建設(shè)和維護(hù)。

（八）城市污水處理產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟(jì)測算和分析

1、污水處理費(fèi)測算

根據(jù)測算，要滿足2005年全省城市污水處理率達(dá)45%的目標(biāo)，全省平均城市污水處理費(fèi)每噸要0.54元（物價部門測算為每噸0.52元），就可以滿足污水處理廠的運(yùn)行、折舊、還本付息和合理回報的需要，考慮到產(chǎn)業(yè)化核心是收費(fèi)，明確平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，能使政府有信心，對投資企業(yè)有吸引力，有利于產(chǎn)業(yè)化的實施，因此在《暫行規(guī)定》中規(guī)定了現(xiàn)階段設(shè)市城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可按0.5元/噸左右收取，同時規(guī)劃在“十五”期間新建城市污水處理廠的市、縣要盡快開征污水處理費(fèi)。

2、投資效益分析

按我省現(xiàn)有污水廠造價和運(yùn)行成本測算，在投資效益分析中設(shè)定項目總投資年回報率7%，折舊按固定資產(chǎn)率6%提取（折舊年限16年，殘值率4%），12年還本付息（含建設(shè)期2年），運(yùn)行期20年，項目總投資中資本金與融資比例為30：70，得出資本金內(nèi)部收益率10.18%(含稅)。由于污水處理廠的投資回收和資本回報是政府承諾，保證付予，因而風(fēng)險較低，這樣的投資回報對投資者應(yīng)該是很有吸引力的。

3、城市污水處理廠建設(shè)造價測算

根據(jù)福建省已建和在建污水廠的建設(shè)投資情況，全省城市污水廠的平均建設(shè)投資約1500-2000元/噸。在產(chǎn)業(yè)化后，通過企業(yè)的市場競爭和政府給予土地、電價等方面優(yōu)惠，估算可將城市污水處理廠廠內(nèi)部分的建設(shè)投資控制在1200元/噸以內(nèi)。

三、實施污水處理產(chǎn)業(yè)化過程中可能存在的問題

1、管網(wǎng)建設(shè)滯后。據(jù)測算，到2005年全省要滿足新增日處理160萬噸的污水處理能力，配套管網(wǎng)建設(shè)共需投資約25億元，而同時，由于受城市地形地質(zhì)條件、規(guī)劃布局及新建、改建等諸多因素影響，管網(wǎng)建設(shè)復(fù)雜，建設(shè)工期長，因此，可能會出現(xiàn)管網(wǎng)建設(shè)滯后于污水廠建設(shè)，導(dǎo)致在污水處理廠建成后，污水收集達(dá)不到設(shè)計生產(chǎn)能力，影響投資者利益。對此，我們考慮：一是在《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》中做相關(guān)規(guī)定，在污水量不足的情況下如何保證投資者的利益，同時投資者也要承擔(dān)一定風(fēng)險；二是省政府已明確了污水管網(wǎng)建設(shè)的融資渠道，各地政府必須盡快開始建設(shè)污水管網(wǎng)。

2、收取的污水處理費(fèi)，不足支付投資企業(yè)。污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的確定受以下因素影響：一是各地在測算污水處理費(fèi)時，當(dāng)?shù)卣紤]多方面的因素，特別是居民的承受能力；二是由于污水處理費(fèi)的審批權(quán)在省里，由于各地污水處理率不同，勢必污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，考慮地區(qū)平衡，省里在審批污水處理費(fèi)時可能調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以上二個方面因素都可能導(dǎo)致收取的污水處理費(fèi)不足支付污水廠的運(yùn)營費(fèi)用，對此，《暫行規(guī)定》中規(guī)定了"各級政府要將征收的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等一定比例的資金用于污水管網(wǎng)建設(shè)和建立城市污水處理項目補(bǔ)償基金，用于補(bǔ)償污水處理收費(fèi)支付城市污水處理廠運(yùn)營費(fèi)用的不足部?quot;。

3、市場主體的培育問題。要引入充分的市場競爭，必須有眾多的市場投資主體。污水處理業(yè)的發(fā)展有其特殊性，首先它要受政府規(guī)劃的約束，不像一般競爭性產(chǎn)品的生產(chǎn)具有較大的選擇范圍和彈性；其次是城市污水處理設(shè)施建設(shè)一次性投資較大，而且是一個技術(shù)含量較高，在我國尚屬于新興的行業(yè)，目前福建省還處在起步階段，雖未有成功的例子，但隨著我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展和加入WTO后對外開放的擴(kuò)大，市場競爭環(huán)境必將將逐步成熟。因此，投資福建省的城市污水處理事業(yè)前景看好。我們熱忱歡迎國內(nèi)外有志于污水處理行業(yè)的企業(yè)到福建參與城市污水處理設(shè)施建設(shè)。

四、下一步工作計劃

1、加強(qiáng)宣傳。通過各種新聞媒介，宣傳、報導(dǎo)、討論水污染、污水處理及其收費(fèi)問題，提高各級政府、老百姓、投資方對污水處理事業(yè)及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展必要性的認(rèn)識，明確三個行為主體各自的權(quán)利和義務(wù)。污水處理實施產(chǎn)業(yè)化后，其運(yùn)營費(fèi)用要通過收取的污水處理費(fèi)來支付，而收費(fèi)又是全社會比較敏感的問題，因此，要強(qiáng)化"誰污染，誰付費(fèi)"的環(huán)保意識，并取得全社會的共識，為推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和征收污水處理費(fèi)創(chuàng)造良好的氛圍。

2、制定相關(guān)配套措施

《福建省關(guān)于推進(jìn)城市污水處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的暫行規(guī)定》出臺后，為加強(qiáng)對這面工作的指導(dǎo)、規(guī)范市場秩序，相關(guān)部門還要根據(jù)省政府文件制定配套措施，主要有《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》、《污水處理運(yùn)營企業(yè)管理辦法》、《污水排放監(jiān)控辦法》等。

3、開展污水處理產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)工作

（1）確定晉江市污水處理廠作為新建污水廠的產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)。該項目規(guī)模4萬噸/日，現(xiàn)已完成工程立項和可行性研究，并通過上網(wǎng)招商，目前晉江市有關(guān)部門正在與一些投資企業(yè)進(jìn)行商談。

（2）確定安溪縣污水廠作為縣級試點(diǎn)。安溪縣作為福建省晉江流域的上游城市，其污水處理實施產(chǎn)業(yè)化有一定代表性，該工程規(guī)模4萬噸/日，已完成立項，初步確定由福建某一集團(tuán)以BOT方式投資和運(yùn)營，并簽訂了投資協(xié)議書。

（3）選擇漳州污水廠作為已建污水廠的產(chǎn)業(yè)化試點(diǎn)，實行承包經(jīng)營或資產(chǎn)評估拍賣。該工程規(guī)模10萬噸/日，采用澳大利亞政府貸款，2000年5月開始試運(yùn)行，由于管網(wǎng)不配套，目前處理能力還達(dá)不到設(shè)計要求，污泥消化部分正在建設(shè)（現(xiàn)污泥處理采用濃縮脫水），現(xiàn)漳州市有關(guān)部門正在與一些香港投資企業(yè)商談。

4、召開污水處理產(chǎn)業(yè)化推介會

為切實承擔(dān)起在推進(jìn)污水處理產(chǎn)業(yè)化過程中的橋梁紐帶和引導(dǎo)作用，我廳擬在明年春節(jié)后召開污水處理產(chǎn)業(yè)化推介會，公布“十五”期間可實施產(chǎn)業(yè)化的污水處理項目。會議擬邀請新聞媒體，各地污水處理項目負(fù)責(zé)人和國內(nèi)外投資企業(yè)參加，為投資企業(yè)提供一個宣傳以及和項目業(yè)主直接交流的機(jī)會，有意向的企業(yè)可直接向直接與福建省建設(shè)廳聯(lián)系，推介會的具體事宜我們還將在網(wǎng)上消息。