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摘要

行政復議中的釋明權是指行政復議申請人在申請事項、申請對象、復議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復議法》的規(guī)定，以及申請人提出一些與行政復議機構職權相矛盾的要求時，行政復議人員做出必要的解釋的權利。行政復議機關既要完成對行政機關行政行為的監(jiān)督職能，還要維護公民的合法權益，在實踐中應正確行使復議權。

關鍵詞行政復議；釋明權

一、釋明權概述

釋明權是民事訴訟的一個概念，來源于大陸法系，其本意是指在當事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當事人認為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時，法官依據(jù)職權向當事人提出關于事實及法律上的質(zhì)問或指示，讓當事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補充不充分的證據(jù)的權能?？梢钥闯?，法官行使這一權利，主要是向當事人提出關于主張和證據(jù)兩個方面的問題。我國民事訴訟領域也借鑒了這一大陸法系的傳統(tǒng)，在訴訟活動中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權的問題，而將釋明權引入行政復議，是由復議的性質(zhì)以及復議實踐決定的，《復議法》有些規(guī)定也對復議人員課以釋明權。

從復議性質(zhì)來說，行政復議雖然不是訴訟活動，但是具有一定的司法性，復議中的申請人和被申請人類似于訴訟活動中的原告和被告，而復議機關則具有司法機關的某些職能，在對被復議的具體行政行為的審查方面，以及整個復議程序中，包括對證據(jù)的認定、復議決定的做出，都與行政訴訟有類似之處。在復議過程中，會比訴訟過程中更多地面臨著申請人在申請事實、申請對象、復議請求等方面的模糊不清的問題，當然作為被申請人的行政機關以及其他機關一方，也存在著一些需要解釋、說明的問題，但是，行使釋明權主要是針對申請人。正確行使釋明權是行政復議人員在行政復議活動中的一項重要義務。當然，雖然都稱為釋明權，但是因為行政復議和訴訟活動有著本質(zhì)的區(qū)別，所以復議中的釋明權和訴訟中的釋明權有差距，復議中的釋明權是指行政復議申請人在申請事項、申請對象、復議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復議法》的規(guī)定時，以及申請人提出一些與行政復議機構職權相矛盾的要求時，行政復議人員做出必要的解釋的權利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復議申請順利進入復議程序，也可以拒絕一些與復議機構職權相背離的行為進入復議程序。復議中的釋明權以申請人行為存在瑕疵為前提。

從實踐方面來看，申請與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復議大多考慮到了復議不收費，節(jié)約解決糾紛成本的特點，因此，他們很少委托人代為提起復議，而大多是本人申請復議，由于復議法律知識的欠缺，他們很少有帶著格式標準、申請內(nèi)容符合《復議法》規(guī)定的書面申請材料參加復議申請的，往往是到復議機構就自己需要解決的問題進行口頭陳述，而且表述重點并不明顯，有時候沒有被申請人、有時候沒有完整、準確的復議請求，有些帶著情緒而來，情緒激動，把復議機構作為發(fā)泄的地方，有些根本不懂復議機構的職能，把復議機構當作政府，以為自己的一切問題，這個機構都應該予以處理。復議實踐當中的這些問題，迫使復議人員必須行使釋明權，以應對我國當下人民群眾法律知識欠缺的問題。

二、《復議法》中有關釋明權的規(guī)定

釋明權的內(nèi)容主要是復議機關人員在復議過程中就受理條件、復議被申請人、復議請求等方面對申請人所做的引導和提示，這些引導和提示是以申請人對這些方面的認識不足或者錯誤引起的，是實體方面的內(nèi)容，筆者以為對于復議程序的提醒，例如，通知申請人到復議機關參加聽證，受理申請之后，對申請人所進行的程序上的說明，不在釋明權之列，因為程序上面的規(guī)定是不以申請人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個標準我國《復議法》以及《復議實施條例》中對釋明權的規(guī)定有以下幾項：

《復議法》第十七條規(guī)定：“…….對不符合本法規(guī)定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出?！?/p>

《復議實施條例》第二十二條規(guī)定：“申請人提出行政復議申請時錯列被申請人的，行政復議機構應當告知申請人變更被申請人?！钡诙艞l規(guī)定：“行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機構可以自收到該行政復議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限?！?/p>

三、實踐中需要行使釋明權的幾種情形

在實踐中，法人、其他組織作為申請人的，往往委托人代為辦理，對復議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準確，需要復議機構做出釋明的地方并不多。而公民作為申請人的，則存在很多問題，筆者結合實踐，歸納了以下幾點六種情形，這些情形的一個共同特點是大多以口頭陳述事實為主，以一定數(shù)量的書面材料為輔的申請模式。

1、所口頭陳述的事項以及提交的材料，該事項要么不在復議范圍，要么超過復議期限。例如申請人就村委會的行為提出復議，顯然不在復議范圍。

2、所口頭陳述的事項以及提交的材料，雜亂無章，含糊不清，不能理出事項的條理。

3、所口頭陳述的事項以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒有被申請人以及復議請求。

4、所口頭陳述的事實基本清楚，復議請求正確，但是錯列被申請人或者少列被申請人。

5、所口頭陳述的事實基本清楚，復議請求正確，被申請人正確，沒有足夠的證據(jù)予以證明。

6、所口頭陳述的事實基本清楚，證據(jù)比較充分，被申請人以及復議請求正確，但是沒有形成書面文字。

四、復議釋明權的行使

行政復議作為一種行政機關內(nèi)部糾錯機制和對公民權利保護機制相結合的產(chǎn)物，一要完成對行政機關行政行為的監(jiān)督職能，二要維護公民的合法權益，兩者應該平衡發(fā)展，要保證在合法的范圍內(nèi)，公民的權利得以實現(xiàn)，行政機關的職能也得以實現(xiàn)。在這種職能認知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權，不能因為申請人的復議行為存在微小瑕疵就將其拒之門外，也不能越俎代庖充當了申請人的人，針對以上所述的幾種實踐情況，復議機關在行使釋明權中，應該把握以下幾點。

第一、立足于我國法治現(xiàn)狀，特別是市縣政府法治現(xiàn)狀，認真對待口頭申請復議。

我國市縣政府法治工作還存在很多問題，這些問題的一個很大因素就是人民群眾的法律意識較低，法律知識欠缺，經(jīng)濟還不算寬裕，選擇行政復議，很多是考慮到了復議不收取費用這一因素。至于復議申請的合法程度，則不可苛求，據(jù)筆者觀察，統(tǒng)計，在公民申請行政復議的情形中，幾乎沒有一個是完全按照復議法的規(guī)定，完整、準確地提供申請復議的材料的，大多是口頭陳述復議事項。所以，針對以口頭陳述申請復議的情況，應該結合我國的國情，將其作為一種申請復議的常態(tài)。我國復議法第十一條也規(guī)定了口頭申請的情況，行政復議機關的義務。對于那些愿意口頭陳述的，一定要聽其陳述，對于陳述的不同情形，要區(qū)別對待，正確行使釋明權。

第二、做好角色定位，正確行使釋明權。

在行政復議過程中，要做好角色定位，行政復議人員的角色就是監(jiān)督權力與維護權利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權，正確行使釋明權。

1、對于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn)，行政復議申請不在復議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據(jù)，使申請人明白不予受理的原因。

2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項屬于受案范圍的，但是申請人未提出具體的被申請人以及復議請求的，應該提醒其提出被申請人和復議申請。申請人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復議人員應該予以拒絕，這種情況下復議人員如果代為提出，那么就與人的角色毫無二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復議人員需要告知申請人委托人代為提出申請。

3、在口頭陳述中（或者書面），申請人錯列被申請人的，行政復議機構應當告知申請人變更被申請人，這種情況下，復議機構也不宜明確告知正確的被申請人。僅告知其變更。

申請人的復議請求存在問題的，行政復議機構應該以沒有明確的復議請求為由，不予受理。申請人錯列被申請人與申請人復議請求瑕疵是兩種不同的情形，個人作為自己利益的最大維護者，能最真切地感受到自己利益受損，也最能提出符合自己利益訴求的復議請求，別人不得干涉之，即使其提出存在錯誤。而對于錯列被申請人的情形，要求復議機構行使告知權，則是復議機構行使監(jiān)督權應有之義。

行政復議機關作為行政復議程序的重要推動者，釋明權的行使在其中起到了不可或缺的作用。如果機械地照搬法律條文，而不考慮法律運行的環(huán)境，行使必要的復議釋明權，那么這個程序就難以運作下去，而如果濫用釋明權，就會喪失行政復議的權威性，使復議機構成為法律服務機構，改變了機構的性質(zhì)，也是不可取的。所以，在準確定位的基礎上，結合法治現(xiàn)狀，充分有效地行使釋明權，是做好行政復議的監(jiān)督與救濟職能結合所必需的。