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政策性金融機構(gòu)特點范文第1篇

(一)政策性金融及特點

現(xiàn)今社會，隨著市場經(jīng)濟的日益發(fā)展和社會的不斷進步，為了滿足人們對公平的訴求以 及對新興或弱勢行業(yè)的支持，乃至國民經(jīng)濟整體健康協(xié)調(diào)的運行，需要一種條件較好、有一 定財政背景支持、不以盈利為主要目的、扶助弱勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的金融機構(gòu)。正是這種看似與 商業(yè)性金融機構(gòu)“背道而馳”的理念，卻日益成為日臻成熟的金融市場體系的重要組成部分。 現(xiàn)代各國銀行體系的構(gòu)成，一般均以中央銀行為首，以商業(yè)銀行為主體，輔以各種專業(yè)性銀 行。政策性銀行是各種專業(yè)性銀行的重要構(gòu)成部分，其鮮明的性質(zhì)、獨特的地位，在國民經(jīng) 濟中往往起到不可替代的作用。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場和政府作為資源配置的兩種重要 手段，其活動范圍通常按以下原則劃分：在市場機制的“無形之手”夠不著的領(lǐng)域伸入政府財 政機制的“有形之手”。政策性金融手段正是政府消除市場偏差的一個非常有效的手段。

所謂政策性銀行，主要是指由政府創(chuàng)立或擔保、以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為 目的、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構(gòu)。政策性銀行具有以下幾個特點：

1．鮮明的政策性。政策性銀行都是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，扶助弱勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的金融 機構(gòu)，具有很鮮明的政策性。

2．明顯的非盈利性。政策性金融機構(gòu)經(jīng)營目標不是利益最大化，而是在法律設(shè)定的范 圍內(nèi)，在滿足特殊領(lǐng)域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤，降低風(fēng)險。實際上最終的經(jīng) 營目標應(yīng)該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最大化。

3．特殊的融資原則。政策性金融機構(gòu)依托國家政策行使職能，雖然近些年已引入商業(yè) 機構(gòu)的經(jīng)營模式，還離不開國家信用支持。其特點是利用國家信用在國際市場以相當?shù)偷?利率贏得資金。政府作為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現(xiàn)虧損的時候有責任和義 務(wù)為其注入資金保證其健康運轉(zhuǎn)。

4．在某些領(lǐng)域表現(xiàn)突出。比如在長期貸款、中小企業(yè)貸款、進出口信貸、社會基礎(chǔ)設(shè)施 投資等領(lǐng)域表現(xiàn)突出。韓國政策性金融對中小企業(yè)貸款比重至少80％，他們實際操作達到 95％以上。

(二)政策性金融的作用

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都已經(jīng)建立了多種多樣的政策性金融機構(gòu)。以銀行、 基金甚至政府機構(gòu)名稱出現(xiàn)的這類金融機構(gòu)，在世界經(jīng)濟舞臺上發(fā)揮了越來越重要的作用， 在某些特定領(lǐng)域，如外貿(mào)，特別是大型工程和項目，需要政策性金融機構(gòu)支持已經(jīng)成了國際 慣例，甚至成為這方面企業(yè)參與國際競爭、增強國際競爭力的主要因素之一。

1．政策性金融有助于資源配置的合理化。

例如，在資源配置中，如果只有商業(yè)性金融這一種方式，由于它是以追求利潤最大化為 其最高目標，那么過度趨利性將導(dǎo)致資源配置的嚴重不合理，弱勢產(chǎn)業(yè)將會更弱，落后地區(qū) 將更落后，經(jīng)濟與社會的發(fā)展將更不協(xié)調(diào)、更不穩(wěn)定，經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)性發(fā) 展將不可能實現(xiàn)。這一點在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和落后地區(qū)開發(fā)，進出口信貸、風(fēng)險擔保與保險， 基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，以及作為“強位弱勢”群體的中小企業(yè)發(fā)展方面，表現(xiàn)得 尤為突出。通過政策性金融，加大這些領(lǐng)域的投資，就可以緩解矛盾，這正好彌補了市場的 缺陷，使資源配置合理化。

2．政策性金融有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加有效需求。

通過調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使其合理化，以增加有效需求是促進我國經(jīng)濟健康 發(fā)展的關(guān)鍵。但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理又是以資源配置的合理為前提的。我國目前正處于經(jīng)濟 轉(zhuǎn)型階段，市場機制不夠健全和完善，這種情況下，政府完全放任，僅憑不夠準確的市場信息 和價格符號為導(dǎo)向，利用商業(yè)性金融手段難以實現(xiàn)資源有效合理配置。因此，需要政府利用 政策性金融手段進行必要的干預(yù)，保證“瓶頸”產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略領(lǐng)域的資源配置，以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 的合理化以及產(chǎn)品的升級換代，擴大有效供應(yīng)，帶動有效需求。

3．政策性金融有助于國有銀行應(yīng)對金融全球化挑戰(zhàn)。

面對WTO和金融全球化，中國金融業(yè)亟待解決國有銀行商業(yè)化的問題，但這一問題的 解決需要較為完善的政策性金融體系作為基礎(chǔ)。原因在于：目前我國的政策性金融體系僅 由三大政策銀行組成，由于三大政策銀行肩負各自特定的發(fā)展使命，僅僅解決了重點建設(shè)項 目、農(nóng)業(yè)和進出口企業(yè)方面的政策信用，而其他方面的政策信用仍由四大商業(yè)銀行承擔，這 使得四大商業(yè)銀行原來許多資金運用中的計劃性質(zhì)在短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變成市場性質(zhì)。現(xiàn)在四 大國有銀行還承擔著住房、科技開發(fā)、再就業(yè)、助學(xué)等政策性業(yè)務(wù)，這些都影響了商業(yè)銀行的 競爭能力和深化改革的進程。

4．政策性金融有助于金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

商業(yè)性金融對經(jīng)濟信號往往有正反饋的趨勢，越是經(jīng)濟過熱銀行越投入資金，經(jīng)濟越不 景氣越會收縮。這種正反饋機制會加大經(jīng)濟運行的振蕩。而政策性金融機構(gòu)受到政府的導(dǎo) 向，一般具有負反饋機制，可以有效克服這些問題，對瓶頸領(lǐng)域政策性金融機構(gòu)可以發(fā)揮支 持和引導(dǎo)社會資金的作用。隨著中國金融市場國際化程度加深，不穩(wěn)定性提高了，也需要政 策性金融機構(gòu)起著穩(wěn)定金融系統(tǒng)的作用。韓國政府曾經(jīng)對政策性金融向商業(yè)金融轉(zhuǎn)換，他 們也確實在實施政策性金融機構(gòu)民營化的措施。1996年開始實施轉(zhuǎn)換，把五家中的政策性 金融機構(gòu)的二家向協(xié)作化轉(zhuǎn)換。最先考慮的是企業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)銀行，但到了1997年東亞金 融危機，特殊銀行民營化的進程被中止。在商業(yè)銀行紛紛收縮信貸，韓國企業(yè)面臨極大融資 困難，恰恰是政策性金融機構(gòu)起到了中流砥柱的作用，挽救了韓國經(jīng)濟。

二、中日韓政策性金融體系對比

我國政策性金融機構(gòu)從1994年開始建立，十多年來，盡管有了很大的發(fā)展，但在一些方 面仍存在著諸多問題與不足，需要我們?nèi)ゲ粩嗟匕l(fā)展完善。日本、韓國政策性金融體系運行 了半個多世紀，體系日趨完善，走上了可持續(xù)發(fā)展之路，有很多值得我們借鑒之處。以下將 以政策性金融體系中的主體一政策性銀行為主，同日韓政策性金融體系進行組織機構(gòu)、立法 監(jiān)管、市場定位幾個方面的對比，以便借鑒。

(一)政策性金融機構(gòu)的對比

從1994年開始，我國政策性金融機構(gòu)國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀 行、中國進出口擔保與保險公司、中央與地方的社會保障保險公司、專門管理處理國有銀行 不良資產(chǎn)的多家資產(chǎn)管理公司相繼建立。到2004年底三家政策性銀行資產(chǎn)總額為24300 億左右，資產(chǎn)的規(guī)模大體上占我國銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)8％，貸款占11．7％。

日本的政策性金融機構(gòu)戰(zhàn)后設(shè)立較多，近年來經(jīng)過合并重組，目前仍有兩家政策性銀行 和6所金融公庫，即國際協(xié)力銀行、政策投資銀行(DBJ)、國民生活公庫、中小企業(yè)公庫、住 宅金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)公庫、公營企業(yè)公庫、沖繩振興開發(fā)企業(yè)公庫。日本政策投資銀行的 前身是日本開發(fā)銀行，1999年與北海道東北開發(fā)金融公庫合并，更名為日本政策投資銀行， 其在該國金融體系中占有比較重要的地位，只其一家貸款就占GDP的2％。

韓國現(xiàn)有5家被稱為“特殊銀行”的政策性金融機構(gòu)，分別是產(chǎn)業(yè)銀行、進出口銀行、企 業(yè)銀行、農(nóng)協(xié)金融公庫和魚協(xié)金融公庫(農(nóng)協(xié)金融公庫和魚協(xié)金融公庫基本商業(yè)化，2004年 新成立的住房銀行尚未正式運行，后文論述側(cè)重于產(chǎn)業(yè)銀行、進出口銀行和企業(yè)銀行)。扣 除兩個金融公庫，三家政策性銀行資產(chǎn)占韓國銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)達到16．9％，遠高于 中國政策性金融機構(gòu)在銀行體系中的比重。

(二)政策性金融體系立法與監(jiān)管的對比

我國三大政策性銀行均在1994年成立，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，受中國人民銀行監(jiān)管。確 定三大政策性銀行的職能、任務(wù)、經(jīng)營目標和宗旨的主要依據(jù)是成立之初國務(wù)院的有關(guān)文 件，監(jiān)管依據(jù)為《中國人民銀行法》和相關(guān)的《會計法》、《貸款通則》等，沒有一部完整的政策 性銀行法和專門針對政策性銀行進行監(jiān)管的法律、法規(guī)，并且監(jiān)管指標基本都是沿襲商業(yè)銀 行的標準。

國外對政策性銀行都是先立法、后建行，不管是國際上成立政策性銀行時間較早的美 國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都制定了自己的政策性銀行法。以韓國 產(chǎn)業(yè)銀行為例，韓國開發(fā)銀行(又稱“韓國產(chǎn)業(yè)銀行”)前身是1918年建立的韓國產(chǎn)業(yè)銀行， 1954年4月1日依據(jù)1953年12月30日公布的《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》由政府出全部資本建立。

韓國對政策性銀行實施多角度的全方位監(jiān)管。國會通過立法界定政策性銀行的職能和 性質(zhì)，并進行一系列不定時的抽查；金融監(jiān)管委員會負責金融健全性監(jiān)管；財政部負責監(jiān)管 銀行董事，審批政策性銀行的年度業(yè)務(wù)計劃，決定其業(yè)務(wù)方向和信貸規(guī)模、融資規(guī)模、審批預(yù) 算和決算，制定獎懲辦法；監(jiān)察院則負責檢查經(jīng)營管理活動的規(guī)范性，員工是否盡職盡責，懲 處職務(wù)犯罪。從實施情況來看是行之有效的。

日本政策投資銀行的前身是日本開發(fā)銀行，其成立的依據(jù)是《開發(fā)銀行法》，并且現(xiàn)在有 專門的《日本政策投資銀行法》。政策投資銀行由財務(wù)省監(jiān)管。財務(wù)省依據(jù)有關(guān)法律及銀行 預(yù)算方案對其進行監(jiān)管，必要時可要求它或其他受托機構(gòu)遞交報告，并可指定下屬官員現(xiàn)場 檢查業(yè)務(wù)情況。日本政策投資銀行在業(yè)務(wù)方面與中央銀行沒有非常密切的關(guān)系，因而不受 中央銀行的監(jiān)管。

(三)政策性金融融資與市場定位的對比

我國政策性銀行成立十多年來，在落實國家產(chǎn)業(yè)政策、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別是支持 瓶頸行業(yè)的資金投入、出口創(chuàng)匯、企業(yè)出口貿(mào)易發(fā)展起到了很大作用。不可否認的是政策性 銀行在發(fā)展過程中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在三家政策性銀行負債規(guī)模增長過快，負債 規(guī)模和資本金比例不合理，政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)出現(xiàn)部分交叉、重合，出現(xiàn)了 四大商業(yè)銀行指責“政策性銀行染指商業(yè)銀行業(yè)務(wù)領(lǐng)域”的爭議。在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，中國三 家政策性銀行都是由國家獨資的。

日本政策投資銀行主要依靠財政投融資計劃獲得資金來源，資金絕大部分來自于郵政 儲蓄，已占到全部資金來源的85．6％；僅有很少一部分來源于海外資本市場發(fā)行的債券，而 且，這種債券也是由政府擔保的，這部分資金來源只占到3．4％。目前DBJ的資本及法定準 備金為16689億日元，資本充足率為11％。它的主要政策目標由戰(zhàn)后的復(fù)興、重建、支持重 點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С痔岣呷嗣裆钯|(zhì)量、改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；節(jié)約能源、改善和 保護環(huán)境；調(diào)整經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

韓國政策性銀行在經(jīng)營機制上借鑒了商業(yè)銀行模式，通過引進獨立董事制度和獨立系 統(tǒng)風(fēng)險管理體系等措施，進入了良性循環(huán)，實現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。目前政策性銀行的不良資產(chǎn) 比率與商業(yè)銀行大體相當，資本充足率為13．51％，高于商業(yè)銀行10．84％的平均水平，表明 這類銀行的經(jīng)營是相當穩(wěn)健的。但從資本收益率指標來看，產(chǎn)業(yè)銀行等三家政策性銀行均 低于世界的平均水平，在某種程度上反映了這類機構(gòu)不以盈利為主要目的的特性。韓國產(chǎn) 業(yè)銀行等三家政策性銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)是不同的。產(chǎn)業(yè)銀行為政府100％出資，進出口銀行 政府出資52．5％，中央銀行和產(chǎn)業(yè)銀行分別出資42％和5．5％，中小企業(yè)銀行政府出資 51％，產(chǎn)業(yè)銀行、進出口銀行和外部人分別持股12．5％、10．2％和26．3％。此外，隨著經(jīng)濟 增長和市場環(huán)境的變化，韓國的政策性金融機構(gòu)普遍都經(jīng)歷過數(shù)次調(diào)整，提高了政策性銀行 的適應(yīng)能力和經(jīng)營能力，改進了政策性銀行的金融服務(wù)。韓國進出口銀行最初的設(shè)立目的 是推動出口，目前進口和海外投資也開始成為進出口銀行的支持對象；以前，進出口銀行的 主要目標是支持船舶出口，因而以生產(chǎn)船舶的大企業(yè)為服務(wù)對象，1990―1996年擴大到為 中小企業(yè)提供短期設(shè)備資金，目前對中小企業(yè)的貸款比重已經(jīng)達到25％。

三、日韓政策性金融體系對我國的啟示

(一)應(yīng)當繼續(xù)鞏固和增強政策性金融機構(gòu)在我國金融體系中的地位

韓國的政策性銀行資產(chǎn)占GDP比重是中國的兩倍多，日本、美國、德國等國的政策性銀 行貸款也占各國GDP很大比重，所以政策性金融機構(gòu)在一國金融體系中占有比較重要的地位。

政策性金融的產(chǎn)生、存在與發(fā)展有著深刻的經(jīng)濟、金融與社會根源。它是市場缺陷與政 府干預(yù)、資源配置主體(宏觀主體與微觀主體)和資源配置目標(經(jīng)濟有效性與社會合理性) 錯位與失衡的必然結(jié)果，這也就是各種形式的政策性金融在世界各國得以長期存在，并日益 普遍發(fā)展壯大的深刻原因。例如，美國將其農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)在法律上定位為“永久性法 人機構(gòu)”。因此認為“政策性金融只是一種暫時現(xiàn)象或可有可無的，隨著商業(yè)性金融的發(fā)展 會日見萎縮或被替代”的觀點是錯誤的，我們不僅應(yīng)繼續(xù)堅持發(fā)展政策性金融，而且應(yīng)把它 做大作強。

(二)適時增設(shè)新的政策性金融機構(gòu)，建立符合中國國情的完善的政策性金融體系

目前三家政策性銀行遠不能滿足我國現(xiàn)階段對政策性銀行的內(nèi)在需求，加之一些政策 性業(yè)務(wù)還存在與商業(yè)銀行之內(nèi)，也不利于商業(yè)銀行的健康發(fā)展，因此需要逐步增設(shè)一批不同 類型的政策性銀行，在遵循必要性和可能性以及循序漸進原則的前提下，我國近期應(yīng)設(shè)立以 下政策性金融機構(gòu)：中小企業(yè)發(fā)展銀行，就業(yè)扶助銀行，高新技術(shù)合作開發(fā)銀行，住房銀行， 助學(xué)信貸銀行，在西部等不發(fā)達地區(qū)設(shè)置區(qū)域性開發(fā)銀行等。

(三)盡快制定專門針對政策性銀行進行監(jiān)管的相關(guān)法律、法規(guī)

《新巴塞爾協(xié)議》把一國的金融監(jiān)管法律作為有效金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施，并要求監(jiān)管當 局必須依法依規(guī)對金融業(yè)實施監(jiān)管，不斷提高監(jiān)管工作的規(guī)范化和透明度。因此，只有根據(jù) 政策性銀行的特點制定專門的政策性銀行法，使政策性銀行金融監(jiān)管法制化、規(guī)范化，才能 從根本上解決政策性銀行的發(fā)展方向問題。但目前我國還缺乏這方面的法律、法規(guī)，盡快制 定和出臺針對政策性銀行進行監(jiān)管的相關(guān)法律、法規(guī)已是刻不容緩。

(四)建立以財政部為主的監(jiān)管體系

目前我國三家政策性銀行都由中國人民銀行監(jiān)管，而國外的政策性銀行基本上和中央 銀行都沒有什么關(guān)系，而且按照現(xiàn)有的監(jiān)管體制，管理部門對政策性銀行的監(jiān)管與商業(yè)銀行 的監(jiān)管相似，而商業(yè)銀行與政策性銀行是兩種性質(zhì)完全不同的銀行。參照國際通行慣例，政 策性銀行理論上和實踐上都是由出資方來承擔主要的監(jiān)管職責。為此，可以由財政部牽頭， 對此負起主要責任，其他部門協(xié)調(diào)配合，交流信息，形成良性監(jiān)管體制。

(五)實行股權(quán)多元化

單一的國家獨資方式往往會抑制銀行發(fā)展的活力，因此，我們認為應(yīng)該讓政策性銀行吸 收外部股東，特別是外資股東，當然不應(yīng)該讓他們占據(jù)控股地位。政策性金融機構(gòu)依托國家 政策行使職能，雖然近些年已引入商業(yè)機構(gòu)的經(jīng)營模式，但還離不開國家信用支持。政府作 為主要的股東或所有者，在政策性銀行出現(xiàn)虧損的時候有責任和義務(wù)為其注入資金保證其 健康運轉(zhuǎn)。

(六)根據(jù)經(jīng)濟形勢和政策要求的變化適時調(diào)整經(jīng)營重點和范圍

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟，市場環(huán)境的不斷變化，我國政策性銀行的經(jīng)營重點和范圍 也應(yīng)該適情而變，與時俱進，及時跟進國家政策及產(chǎn)業(yè)政策的變化，避免落后于市場變化。 必要時還應(yīng)該增設(shè)新的政策性金融機構(gòu)以滿足新的變化和需求。

(七)走可持續(xù)發(fā)展之路

從國際經(jīng)驗和中國政策性銀行十多年的歷史來看，建立可持續(xù)發(fā)展模式是保證政策性 銀行長期發(fā)揮作用的基本前提。韓國的政策性銀行一方面導(dǎo)入市場化運作機制，并在具體 經(jīng)營活動中賦予其自；另一方面又通過有效的監(jiān)管來規(guī)避其風(fēng)險，保證其履行法律規(guī)定 的職能，避免與商業(yè)銀行產(chǎn)生過度競爭，這種做法值得我國借鑒。

從各國經(jīng)驗看，政策性金融機構(gòu)設(shè)立和發(fā)展有其自身的規(guī)律。政策性銀行也可以成為 “好銀行”，不一定虧損。韓國銀行平均不良資產(chǎn)比率和商業(yè)銀行基本相同，資產(chǎn)充足率13． 51％，高于商業(yè)銀行和地方銀行。日本政策投資銀行和德國復(fù)興銀行狀況也大體相當。

總體上說，它應(yīng)該以援助“弱勢產(chǎn)業(yè)”為戰(zhàn)略目標，但決不是社會福利和慈善事業(yè)；它以 強化“造血功能”為宗旨、有時需要進行必要的“輸血”，但不能成為扶貧和救濟的“取款機”； 它雖然由政府財政支持的背景，一定程度上代表著國家產(chǎn)業(yè)政策的支持方向，但又要求“還 本”甚至“付息”，一般要遵守“好借好還，下回不難”的銀行“鐵律”。因此，把握好“政策性”與 市場規(guī)律之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好“扶助”與“保本”甚至”盈利”之間的矛盾，是政策性金融機構(gòu)生 存和發(fā)展的關(guān)鍵。

我們在強調(diào)政策性銀行也可以成為“好銀行”的同時，也應(yīng)該看到，政策性金融機構(gòu)仍然 具有明顯的非盈利性。經(jīng)過多年發(fā)展，在我們看來國際上政策性金融體系發(fā)生了很大變化， 一些政策性金融機構(gòu)已完全轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性機構(gòu)，有的政策性金融機構(gòu)市場化程度也提高了。 盡管有了這些變化，但政策性金融機構(gòu)和商業(yè)性金融機構(gòu)有明顯的差別，經(jīng)營目標不是利益 最大化，而是在法律設(shè)定的范圍內(nèi)，在滿足特殊領(lǐng)域和弱勢群體融資需求的前提下獲得利潤 降低風(fēng)險。實際上最終的經(jīng)營目標應(yīng)該說是國家利益的最大化，而不是銀行自身利益的最 大化。

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[6]國務(wù)院發(fā)展研究中心．中國開發(fā)性金融的理論與政策制度安排[R]，2005，(4)

政策性金融機構(gòu)特點范文第2篇

第一，政策性金融機構(gòu)的概述。政策性金融機構(gòu)產(chǎn)生是為了配合國家政府的社會經(jīng)濟政策，它是由政府或政府機構(gòu)出資創(chuàng)立發(fā)起保證，不以利潤最大化為經(jīng)營目的，在政府規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事融資活動的機構(gòu)。它為國家經(jīng)濟政策的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作出了顯著的貢獻。我國的政策性金融體系發(fā)起于1994年，目前以國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主要代表。它通過積極實施國家政策在加快發(fā)展開放型經(jīng)濟、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高企業(yè)出口競爭力等方便發(fā)揮了重要的作用，它的建立是為了協(xié)調(diào)政府與市場在金融資源配置中的關(guān)系和提高整體金融運行的效率。

第二，發(fā)揮的職能與作用。政策性金融機構(gòu)通過彌補我國政府單一導(dǎo)向的財政不足和單一市場導(dǎo)向的商業(yè)性金融不足，并將財政資金和社會募集資金用到主要部門、企業(yè)和行業(yè)中，來促進中國現(xiàn)代化整體市場經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。我國政策性金融機構(gòu)通過倡導(dǎo)性、選擇性、補充性、服務(wù)性等職能來配合國家政府的經(jīng)濟政策發(fā)展。它通過政府的引導(dǎo)功能使投資風(fēng)險降低，使投資保障能夠增強達到政府政策目標的實現(xiàn)。同時有選擇性的決定融資機構(gòu)，支持經(jīng)濟效益高、貸款能收回的項目與企業(yè)，達到共贏的目標。同時通過培養(yǎng)大量專業(yè)技術(shù)人員為企業(yè)提供各方面的服務(wù)，對項目進行直接投資或提供擔保來保障企業(yè)，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷適應(yīng)激烈的市場競爭。

二、政策性金融機構(gòu)改革的必要性

目前我國在政策性金融機構(gòu)的建立與發(fā)展上已經(jīng)取得了顯著的進步，在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟發(fā)展中的作用逐漸顯著，同時又極大的彌補了商業(yè)金融機構(gòu)的不足，使得中國的金融機構(gòu)不斷完善優(yōu)化。但是在中國迅猛的經(jīng)濟發(fā)展下，政策性金融機構(gòu)在運行過程中也出現(xiàn)了很多的問題，需要進一步的完善與改革。

第一，傳統(tǒng)職能不能滿足中國新時期的經(jīng)濟發(fā)展要求。作為我國政策性金融機構(gòu)的三大代表銀行，雖已在原有基礎(chǔ)上職能已發(fā)生了變更，但是仍然需要政府在市場化融資、風(fēng)險監(jiān)測管理、貸款項目審核、基金運作管理、投資業(yè)務(wù)運行等方面上通過定位和專門立法進一步的鞏固與明確。

第二，業(yè)務(wù)范圍不能與當前經(jīng)濟發(fā)展與時俱進。隨著中國對外貿(mào)易的開放，我國的國際貿(mào)易日益增長，加快了經(jīng)濟全球化和市場化的發(fā)展程度。而這將會促進中國銀行業(yè)體系改革進程的加速，政策性金融機構(gòu)在部分產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的階段性目標已經(jīng)完成，金融體系的目標要不斷完善與補充。它的業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展要求，業(yè)務(wù)不單單只是為了彌補商業(yè)性金融機構(gòu)的不足，而是隨著國家政策的改變而發(fā)生調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和成熟，政策性金融機構(gòu)在國家宏觀發(fā)展中的目標要進一步明確，隨著國家經(jīng)濟政策的發(fā)展與時俱進發(fā)揮作用。

第三，缺乏完善的資金補充機制，資本充足率低。目前我國還沒建立起對政策性金融機構(gòu)動態(tài)注入資金的制度，主要還是依靠金融機構(gòu)本身的融資與放貸，這導(dǎo)致了我國政策性銀行的資本充足率低下，尤其是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)展開受到限制。

第四，政策性金融機構(gòu)的規(guī)模與管理的不足。我國的政策性金融機構(gòu)規(guī)模使其發(fā)揮的作用有限，在社會現(xiàn)代化市場經(jīng)濟的變化中導(dǎo)致滯后性，不能夠做出及時有效的反應(yīng)，錯失融資的機會。我國目前商業(yè)金融機構(gòu)數(shù)量居多，在市場經(jīng)濟中占主導(dǎo)地位，這對政策性金融機構(gòu)是極大的挑戰(zhàn)。同時我國三家主要代表的政策性銀行機構(gòu)在職能定位和業(yè)務(wù)范圍的過程中存在明顯的不足，不但不能為相應(yīng)的地區(qū)或產(chǎn)業(yè)提供進一步發(fā)展的信貸支持和政策導(dǎo)向功能，而且也使自身的政策性功能減弱。例如因定位不清、職責不明造成工作被動的事件，人員的分配安排不協(xié)調(diào)導(dǎo)致工作效率的降低等。

三、積極推進政策性金融機構(gòu)的改革

第一，擴大規(guī)模優(yōu)化資源配置。我國地區(qū)分布廣，而政策性金融機構(gòu)的規(guī)模卻有限，在運行過程中并不能全部顧及，會造成地域性的差異和不平衡。據(jù)最新調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國的各地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間出現(xiàn)顯著的發(fā)展不平衡、資源配置不合理現(xiàn)象。應(yīng)該學(xué)習(xí)日本的金融機構(gòu)改革，根據(jù)各政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和區(qū)域分布建立地區(qū)性的政策性金融機構(gòu)，形成分工明確的金融體系，使其適應(yīng)各地的經(jīng)濟發(fā)展和政策目標。地區(qū)性政策性金融機構(gòu)的建立，能更好的使分工合理有效，有利于各司其職完成政策性業(yè)務(wù)工作，防止出現(xiàn)業(yè)務(wù)經(jīng)營上的混亂和資金的不合理分配。

第二，轉(zhuǎn)變政策性金融機構(gòu)的職能。政策性金融機構(gòu)的基本職能是遵循國家政府規(guī)定，不以盈利為目的的開展政策性金融活動，以實現(xiàn)社會公平性和合理性，促進整個經(jīng)濟協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地發(fā)展。但是在實際的運行中政策性金融機構(gòu)與商業(yè)金融機構(gòu)的關(guān)系越來越緊密，二者的互補關(guān)系不斷增大，有時候政策性金融機構(gòu)資融資過程中會行使了商業(yè)金融機構(gòu)的部分職能。轉(zhuǎn)變政策性金融機構(gòu)的職能，能夠擴大政策性金融機構(gòu)的融資途徑與范圍，彌補市場機制帶來的不足?？梢詫⒄咝越鹑跈C構(gòu)和商業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)進行有機的結(jié)合，例如商業(yè)性金融機構(gòu)在發(fā)放貸款不足時，政策性金融機構(gòu)可以幫助其發(fā)放貸款，幫助商業(yè)性金融機構(gòu)實現(xiàn)貸出債權(quán)的證券化，提高資產(chǎn)的流動性，使得商業(yè)性金融機構(gòu)與政策性金融機構(gòu)在業(yè)務(wù)上達成合作。

第三，加快政策性金融機構(gòu)的立法步伐。政策性金融機構(gòu)是由我國政府出資設(shè)立保證，目的是彌補商業(yè)金融機構(gòu)運行中的不足，在國家政策范圍內(nèi)從事政策性融資活動。長期以來，我國一直缺乏針對政策性金融機構(gòu)制定專門法律法規(guī)，一定程度上制約了我國政策性金融機構(gòu)的發(fā)揮。從日本的改革實踐來看，立法對于其政策性金融機構(gòu)改革的發(fā)揮了重要的推動作用。應(yīng)向其學(xué)習(xí)，進一步明確我國政策性金融機構(gòu)的法定信用、融資來源、職能分配等重大問題，完善立法制度，消除制度風(fēng)險，使政策性金融機構(gòu)的作用更好的發(fā)揮出來。

第四，加強政策性金融機構(gòu)的風(fēng)險管理機制。當前的經(jīng)濟發(fā)展一方面給金融機構(gòu)帶來了機會，但也帶來了風(fēng)險。風(fēng)險與收益是相輔相成的，只有加強政策性金融機構(gòu)的風(fēng)險管理體制才能保證它的運作穩(wěn)定與安全。一方面政策性金融機構(gòu)從自身出發(fā)，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點制定不同的應(yīng)對措施來規(guī)避風(fēng)險的發(fā)生；同時可以借鑒別國的改革經(jīng)驗，吸收先進的風(fēng)險管理知識。另一方面，政策性金融機構(gòu)可建立政策性金融風(fēng)險管理和評估制度，通過對業(yè)務(wù)風(fēng)險的分析來決定業(yè)務(wù)的展開與實施，達到政策性金融機構(gòu)對于風(fēng)險的控制。

第五，建立穩(wěn)定的資金籌措機制。國家通過制度與政策的實施，來構(gòu)建穩(wěn)定的資金來源渠道。例如建立政策性金融機構(gòu)中小企業(yè)發(fā)展的專項資金供應(yīng)機制以解決政策性金融機構(gòu)的資金來源問題。保證了政策性金融機構(gòu)獲得必要的資金來源，從而促進它發(fā)揮作用。只要政策性金融機構(gòu)在運行中的資金充足，就能夠提升業(yè)務(wù)的質(zhì)量與范圍。

政策性金融機構(gòu)特點范文第3篇

關(guān)鍵詞：政策性金融機構(gòu);負向互動;社會控制;立法

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05

我國政策性金融機構(gòu)改革發(fā)展20多年來，運營中出現(xiàn)的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關(guān)立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領(lǐng)域的專門立法，依法治理政策性金融機構(gòu)，實現(xiàn)我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應(yīng)有之義。

我國政策性金融立法的呼聲，從業(yè)界到學(xué)術(shù)界一直持續(xù)不斷。專家學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)、金融學(xué)和法學(xué)的角度，對政策性金融立法的理論依據(jù)、結(jié)構(gòu)框架和國際經(jīng)驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學(xué)視閾進行政策性金融機構(gòu)的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學(xué)原理尤其是法律社會學(xué)及經(jīng)濟社會學(xué)的理論和方法，對我國政策性金融機構(gòu)立法的社會環(huán)境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構(gòu)建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構(gòu)法制生成的社會基礎(chǔ)

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發(fā)生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，經(jīng)過對他人采取社會行動和對方做出反應(yīng)性社會行動兩個環(huán)節(jié)，這一互動過程才結(jié)束。而共同認可的價值觀、行為規(guī)范等構(gòu)成了制約與影響達到各自本身目標的外部環(huán)境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規(guī)范提供的相互影響框架內(nèi)進行社會互動，那么這種互動才能得以持續(xù);而一旦打破了規(guī)范，就會表現(xiàn)出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領(lǐng)域各主體基于資本供求相互聯(lián)系，表現(xiàn)出合作和競爭的關(guān)系。行動者包括政策性金融機構(gòu)和中小企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)等強位弱勢群體。其中政策性金融機構(gòu)是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權(quán)力;中小企業(yè)等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現(xiàn)出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發(fā)揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導(dǎo)與虹吸的基礎(chǔ)功能便體現(xiàn)于此。政策性金融機構(gòu)用直接的資金投放可間接吸引商業(yè)性金融機構(gòu)跟隨從事符合國家戰(zhàn)略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，開始新一輪的投資循環(huán);同時，在這一過程中，政策性金融機構(gòu)的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業(yè)性金融機構(gòu)的投資信心，降低其投資風(fēng)險。兩者協(xié)同投資的結(jié)果便會降低被投資地區(qū)和領(lǐng)域?qū)φ咝再Y金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關(guān)系，基于各自的利益訴求運用各自權(quán)力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續(xù)發(fā)展。政策性金融機構(gòu)擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優(yōu)惠待遇。一旦政策性金融機構(gòu)偏離政策性目標，無視經(jīng)營原則，主動與商業(yè)性金融機構(gòu)越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業(yè)績，虧損由財政兜底，必然會產(chǎn)生將政策性虧損與經(jīng)營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構(gòu)設(shè)立的初衷，政策性金融機構(gòu)作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業(yè)性金融機構(gòu)在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中內(nèi)在不足的工具。若其經(jīng)營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經(jīng)濟中平等的發(fā)展權(quán)就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導(dǎo)致政策性金融機構(gòu)出現(xiàn)越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規(guī)范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構(gòu)違反規(guī)范的行為即群體越軌對社會規(guī)范的破壞更大。社會學(xué)家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統(tǒng)方式界定了規(guī)范目標，但是在社會結(jié)構(gòu)的安排上缺少以制度設(shè)置方式規(guī)定的實現(xiàn)其目標的手段。當規(guī)范目標與規(guī)范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產(chǎn)生。政策性金融機構(gòu)因其性質(zhì)及定位與商業(yè)性金融機構(gòu)有著根本差異，業(yè)務(wù)范圍理應(yīng)依據(jù)明確的規(guī)范與之劃清界限，充分發(fā)揮在各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的比較優(yōu)勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業(yè)務(wù)活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構(gòu)自身的根本性質(zhì)、宗旨與職能割裂，不僅違法違規(guī)地同商業(yè)性金融機構(gòu)展開不公平、不正當?shù)氖袌龈偁幧踔痢皭盒愿偁帯?，而且還將業(yè)務(wù)觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。強調(diào)市場化運作是政策性金融機構(gòu)的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構(gòu)越軌經(jīng)營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設(shè)計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產(chǎn)生。從約束和規(guī)范政策性金融機構(gòu)行為的角度出發(fā)，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩(wěn)定且持續(xù)的社會規(guī)范所提供的外部制約環(huán)境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構(gòu)規(guī)范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應(yīng)遵守的行為規(guī)范的行為是越軌行為，缺乏合理規(guī)則的競爭是不公平競爭，并可能導(dǎo)致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構(gòu)）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學(xué)家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規(guī)范及與之相應(yīng)的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導(dǎo)、約束，對各類社會關(guān)系進行調(diào)節(jié)和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導(dǎo)下引發(fā)多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產(chǎn)生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發(fā)展，得以持續(xù)，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統(tǒng)一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應(yīng)的行為模式，制約彼此行為，協(xié)調(diào)互動關(guān)系;明確規(guī)定各自利益競爭范圍，調(diào)節(jié)其利益關(guān)系。

另一位美國社會學(xué)、法學(xué)家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發(fā)達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統(tǒng)、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現(xiàn)代社會中最權(quán)威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關(guān)制定，以國家政權(quán)作后盾，由強有力的司法機構(gòu)保證實施的行為規(guī)則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構(gòu)的社會控制，不僅需要商業(yè)道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構(gòu)條例、規(guī)章等來進行規(guī)范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權(quán)威和效力不僅僅在于制裁，關(guān)鍵在于警示。

現(xiàn)代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發(fā)達國家政策性金融法律體系的構(gòu)建中也體現(xiàn)得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構(gòu)設(shè)立目的、法律性質(zhì)、經(jīng)營范圍、資金來源、監(jiān)管機制和法律責任等內(nèi)容，為政策性金融機構(gòu)實施內(nèi)部管理和處理外部關(guān)系設(shè)定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業(yè)金融公庫法》第一條便開宗明義地規(guī)定：中小企業(yè)發(fā)展所需長期資金，一般金融機構(gòu)難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發(fā)銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發(fā)銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和社會經(jīng)濟的發(fā)展，補充并獎勵一般金融機構(gòu)。德國《復(fù)興信貸銀行法》明文規(guī)定了政策性金融機構(gòu)特殊的公法法人地位：德國復(fù)興信貸銀行為以公法設(shè)立的法人團體。在規(guī)范政策性金融機構(gòu)同商業(yè)性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭的原則，銀行所從事的發(fā)放貸款、擔保債務(wù)、購買公司債券、應(yīng)政府要求取得資產(chǎn)要求權(quán)或進行投資等業(yè)務(wù)，只有在確認它們能產(chǎn)生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復(fù)興信貸銀行法》規(guī)定了復(fù)興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業(yè)性金融在諸多領(lǐng)域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優(yōu)惠同商業(yè)銀行不公平競爭?！度毡菊咄顿Y銀行法》明確建立了穩(wěn)定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構(gòu)借入短期資金，用于滿足現(xiàn)金流量需要或財務(wù)省規(guī)定的其他要求。針對監(jiān)管機制，《德國復(fù)興信貸銀行法》第12章則規(guī)定了：該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)督，監(jiān)督當局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務(wù)運作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。法律責任的追究和承擔則嚴格規(guī)定了政策性金融機構(gòu)負責人和職員的經(jīng)濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規(guī)定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權(quán)將其解職。

我國政策性銀行在20多年的機構(gòu)運行過程中，出現(xiàn)了諸如權(quán)力尋租、定位不準、不良貸款規(guī)模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現(xiàn)了超越政策性業(yè)務(wù)范圍同商業(yè)性金融機構(gòu)主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構(gòu)的組織、運行和決策僅依據(jù)成立之初的內(nèi)部章程，缺少專門的法律，使機構(gòu)運作無序，監(jiān)管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩(wěn)定、有力的社會控制手段，能夠?qū)φ咝越鹑跈C構(gòu)的越軌行為予以懲罰，并對規(guī)范行為做出正向引導(dǎo)。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內(nèi)立法缺失的歷史教訓(xùn)，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內(nèi)規(guī)范政策性金融改革。

三、構(gòu)建政策性金融機構(gòu)法制體系是實現(xiàn)法治化的前提條件

市場經(jīng)濟是法治的經(jīng)濟，法律的指引、評價、預(yù)測、強制與教育功能為市場有效運轉(zhuǎn)構(gòu)建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統(tǒng)、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應(yīng)注重事前的引導(dǎo)與警示。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。當前，一些市場亟須的基礎(chǔ)性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現(xiàn)行的制度規(guī)則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構(gòu)的內(nèi)部章程）也已滯后于發(fā)展實踐，專門針對政策性金融機構(gòu)治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統(tǒng)性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現(xiàn)機構(gòu)法治的基礎(chǔ)，要實行政策性金融機構(gòu)法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發(fā)展前途必然是最終實現(xiàn)政策性金融法治。從實現(xiàn)我國金融領(lǐng)域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業(yè)性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應(yīng)當重點做好政策性金融等領(lǐng)域的法規(guī)層級的完善和提升工作，構(gòu)建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設(shè)與非市場治理機制

影響競爭行為、過程和結(jié)果的重要因素是競爭的規(guī)則。根據(jù)龐德的社會控制理論的利益學(xué)說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產(chǎn)生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關(guān)鍵在于承認、確定、實現(xiàn)和保障利益。即以法律的規(guī)定為依據(jù)，決定、承認哪些利益，在什么范圍內(nèi)對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設(shè)計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現(xiàn)社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應(yīng)該充分發(fā)揮政府干預(yù)或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協(xié)調(diào)各方利益，提高政策性金融機構(gòu)的國家治理能力。為了避免社會風(fēng)險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現(xiàn)為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權(quán)力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學(xué)認識政策性金融立法的制度基礎(chǔ)和立法宗旨

從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業(yè)性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經(jīng)濟與社會調(diào)節(jié)管理職能的工具，專門為關(guān)乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務(wù)，補充并引導(dǎo)商業(yè)性金融，促進這些特殊目標群體的經(jīng)濟增長與社會進步。政策性金融的性質(zhì)，則體現(xiàn)的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政策性金融機構(gòu)的改革更應(yīng)牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經(jīng)營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業(yè)性金融機構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，與“三農(nóng)”、中小企業(yè)、國計民生領(lǐng)域等資金需求方建立平等的借貸關(guān)系。

在科學(xué)認識政策性金融制度的基礎(chǔ)上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創(chuàng)設(shè)法律所預(yù)期實現(xiàn)的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質(zhì)，也要體現(xiàn)規(guī)范政策性金融機構(gòu)運作行為和保障政策性金融可持續(xù)發(fā)展的目的，即權(quán)益和責任有機統(tǒng)一。尤其是必須堅持和體現(xiàn)國家政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略意圖，持續(xù)發(fā)揮政策性金融機構(gòu)在金融資源配置中的導(dǎo)向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構(gòu)已形成的各種利益團體的利益關(guān)系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構(gòu)的法律地位和法人治理結(jié)構(gòu)

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關(guān)系中可以獨立行使權(quán)力和履行義務(wù)的范圍。政策性金融機構(gòu)只有明確了法律地位，才能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行各項活動，越過法律權(quán)限必然會受到相應(yīng)懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構(gòu)屬于特殊公法法人，應(yīng)采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起由董事會、監(jiān)事會和高級管理人員組成的法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)各政策性金融機構(gòu)履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會等有關(guān)部委負責人和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成，行使政策性金融各領(lǐng)域發(fā)展改革中對重大事項決策和協(xié)調(diào)的權(quán)力，直接對國務(wù)院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構(gòu)同各主管部門的利益關(guān)系以及所有者和經(jīng)營者之間的權(quán)責關(guān)系，減少行政干預(yù)，提高效率。

（四）規(guī)范政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產(chǎn)管理等在內(nèi)相互補充的機構(gòu)體系和業(yè)務(wù)體系。立法中要協(xié)調(diào)好政策性金融機構(gòu)與商業(yè)性金融機構(gòu)的經(jīng)濟關(guān)系，即明確界定政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，防止其業(yè)務(wù)因利益集團的利益而發(fā)生偏離，避免政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉重疊。對政策性金融機構(gòu)績效考核，要以實現(xiàn)國家政策程度為基礎(chǔ)和前提，考核體系指標要從政策性金融機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健度和國家政策實現(xiàn)度兩方面設(shè)計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區(qū)分政策性金融機構(gòu)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經(jīng)營性虧損部分必須依法追究相關(guān)人員的經(jīng)濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構(gòu)問責追責機制

責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現(xiàn)了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構(gòu)的立法實踐，單獨增設(shè)罰則一章，具體規(guī)定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權(quán)責關(guān)系。在立法規(guī)范和依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構(gòu)是執(zhí)行政府經(jīng)濟政策的特殊金融機構(gòu)，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構(gòu)執(zhí)行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應(yīng)是依法治理政策性金融機構(gòu)的應(yīng)有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

政策性金融機構(gòu)特點范文第4篇

一、國外農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

(一)美國農(nóng)業(yè)政策性金融

1、美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成

美國農(nóng)業(yè)政策性金融主要包括信貸體系和保險體系兩部分,而農(nóng)業(yè)政策性信貸又包含以合作金融為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系和政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)兩種類型。

首先是以合作金融為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性信貸體系。農(nóng)場信貸銀行與合作社銀行等其他類型機構(gòu)合并,形成了農(nóng)業(yè)信貸合作社。其次是政府農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)。在1933年美國政府為了緩和農(nóng)產(chǎn)品過剩危機,利用金融手段對農(nóng)產(chǎn)品銷售和生產(chǎn)實行政府干預(yù)與調(diào)節(jié),建立了商品信貸公司。1935年成立了農(nóng)村電氣化管理局,對農(nóng)村電業(yè)合作社和農(nóng)場等借款人發(fā)放貸款,用于架設(shè)電線,組建農(nóng)村電網(wǎng),購置發(fā)電設(shè)備,發(fā)展通訊設(shè)施,提高農(nóng)村電氣化水平。1935年,美國還建立了直接屬于政府的農(nóng)民家計局,成為美國政府辦理農(nóng)業(yè)信貸的主要機構(gòu)。另外還有其他農(nóng)業(yè)政策性金融形式。農(nóng)場信貸系統(tǒng)保險公司承保農(nóng)場信貸系統(tǒng)票據(jù)本金和利息以及對投資者發(fā)行的其他債務(wù)的及時支付,并負責管理農(nóng)場信貸保險基金。聯(lián)邦農(nóng)業(yè)抵押公司的目的是為了農(nóng)業(yè)不動產(chǎn)提供融資,以及為農(nóng)村的貸款人提供更大的流動性而吸引新的資金。

2、美國農(nóng)村政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、發(fā)行債券、借款和經(jīng)營收入。農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)最初設(shè)立的資本金基本上都由政府部門提供。例如聯(lián)邦中期信貸銀行、合作社銀行、商品信貸公司,其資本金完全由政府直接提供。同時美國發(fā)達的金融市場使得美國農(nóng)業(yè)政策政策性金融機構(gòu)可以從金融市場通過發(fā)行金融債券和票據(jù),向社會公眾籌措資金。資金來源的另一個渠道就是借款,可以向銀行借款,也可以向其他金融機構(gòu)借。

在資金運用方面,主要有:貸款、擔保等。政策性貸款是美國農(nóng)村政策性金融機構(gòu)資金運用的最主要形式。例如聯(lián)邦中期信貸中期信貸銀行貸款對象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者會員,貸款用途主要農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營。擔保也為各政策性金融機構(gòu)普遍采用。例如農(nóng)民計家局對商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)向農(nóng)民借款人發(fā)放的貸款提供擔保。

(二)法國農(nóng)業(yè)政策性金融

1、法國農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成

法國是西歐最大的農(nóng)業(yè)國,也是最早建立農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的國家。法國農(nóng)業(yè)政策性金融體制是建立在合作金融基礎(chǔ)之上的。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行,既可以發(fā)放貸款,又可以吸收存款,能夠提供各種金融服務(wù),逐步向商業(yè)化、綜合化、國際化方向過渡。在保險方面,為了補償農(nóng)民因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失,法國從1840年成立了第一家地區(qū)性相互保險公司,到1986年正式確定為法國農(nóng)業(yè)相互保險集團公司,專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險及相關(guān)業(yè)務(wù)。另外,法國農(nóng)業(yè)信貸銀行也在中央金庫和地區(qū)金庫設(shè)立特別擔保金,從事普通擔保、國庫特別擔保和對地區(qū)金庫進行擔保。并且由法國農(nóng)業(yè)相互保險集團公司專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險及相關(guān)業(yè)務(wù)。

2、法國農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

在資金來源方面,主要有:資本金、存款、發(fā)行債券和借款等。法國政策性金融機構(gòu)在成立之初,一般都是由政府牽頭,倡議大銀行或公共機構(gòu)進行持股組建的。因此,這些金融機構(gòu)多為股份制形式,同時具有半官方的性質(zhì),可以從事一些商業(yè)銀行開展的業(yè)務(wù),可以吸收活期存款、定期存款和儲蓄存款等。另外發(fā)行債券和借款也是法國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)資金來源的兩大渠道。它可以在金融市場上發(fā)行各種債券來籌措資金。法國農(nóng)業(yè)信貸銀行戰(zhàn)略聯(lián)盟己經(jīng)成為一個上市公司,2001年法國農(nóng)業(yè)信貸集團開始向社會公開發(fā)行股票,目前社會公眾所持股票己占到其股權(quán)等40%以上。

在資金運用方面,主要有:貸款、投資、貼現(xiàn)和擔保等。最主要的資金運用是根據(jù)政策法規(guī)和業(yè)務(wù)需要發(fā)放各種優(yōu)惠貸款,特別是在農(nóng)業(yè)方面發(fā)放了大量貸款,為法國繼續(xù)鞏固傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國和保持其農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢地位發(fā)揮了重要作用。投資也是法國農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)資金運用的一項重要內(nèi)容。

(三)日本農(nóng)業(yè)政策性金融

1、日本農(nóng)業(yè)政策性金融體系的構(gòu)成

日本的農(nóng)業(yè)政策性金融包括準政策性金融機構(gòu)農(nóng)林中央金庫,及嚴格意義上的政策性金融機構(gòu)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。(1)農(nóng)林中央金庫。日本農(nóng)林金庫成立于1923年,是一家準政府機構(gòu),是政策性資金提供的主要渠道。農(nóng)林中央金庫是作為日本合作社體系的“中央銀行”而存在的,貸款客戶主要有該系統(tǒng)中的合作社組織和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)機構(gòu)。(2)農(nóng)林漁業(yè)金融公庫。其目的是“在農(nóng)林漁業(yè)者向農(nóng)林中央金庫和其他一般金融機構(gòu)籌資發(fā)生困難時,公庫提供低利、長期資本以增加農(nóng)林漁業(yè)生產(chǎn)力”。

日本農(nóng)業(yè)信用擔保制度是根據(jù)農(nóng)業(yè)信用擔保保險法,由全國47個都道府縣先后成立的農(nóng)業(yè)信用基金協(xié)會和農(nóng)林漁業(yè)信用基金分別實施的信用擔保制度和信用保險制度構(gòu)成,目的是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者向商業(yè)性金融機構(gòu)申請農(nóng)業(yè)貸款時自我擔保不足的問題。農(nóng)業(yè)信用擔保保險的對象包括農(nóng)業(yè)漁業(yè)金融公庫的所有借款者,對促進政策性信貸資金的發(fā)放起到了保障和促進作用。

2、日本農(nóng)業(yè)政策性金融的運作

在資金來源方面主要有:資本金、發(fā)行債券和借款等。與其他大多數(shù)國家一樣,日本的農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的資本金也是多由政府提供。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金來源由三部分構(gòu)成:一部分是由一般會計和產(chǎn)業(yè)特別會計歷年所撥入的預(yù)算資金;一部分是向資金運用部、簡易人壽保險及郵政年金等處的借入資金;還有一部分即為以貸款回收款為主體的自有資金。

在資金運用方面主要以貸款為主。農(nóng)林漁業(yè)金融公庫的資金運用主要是對土壤改良、造林、林間道路、漁港等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供貸款,以及對維持和穩(wěn)定農(nóng)林漁業(yè)的經(jīng)營、改善農(nóng)林漁業(yè)的條件所需資金提供貸款。

二、國外農(nóng)業(yè)政策性金融運作的成功經(jīng)驗及對我國的啟示

(一)重視農(nóng)業(yè)政策性金融在我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的作用

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)問題”始終是中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的根本問題。但是在金融市場中,資本追逐利潤最大化的結(jié)果使其獲得行業(yè)的平均利潤,低于平均利潤的經(jīng)營項目或產(chǎn)業(yè)將得不到足夠的貨幣資本支持。國家利用財政轉(zhuǎn)移支付職能支持農(nóng)業(yè)是最直接的調(diào)控方式。然而,財政補貼既受到WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的嚴格限制,同時更受到我國財力不足的嚴重制約,財政對農(nóng)業(yè)投入不足已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。從下列圖表我們可以看出,20世紀90年代以來,盡管國家財政支農(nóng)支出的絕對值增長較快,但是農(nóng)業(yè)支出占其比率卻呈下降趨勢。農(nóng)業(yè)政策性金融屬于財政融資的范疇,是財政手段的延伸,是財政和金融的有機結(jié)合,能有效彌補財政支農(nóng)職能的不足,在貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策,增加農(nóng)業(yè)投入調(diào)控資金投向方面具有特殊的職能作用。

(二)政府對農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)提供扶持政策

由于農(nóng)業(yè)政策性金融所從事的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域具有生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大的特點,經(jīng)濟效益不高、商業(yè)金融不愿涉足,但是對國民經(jīng)濟發(fā)展卻有重要影響。因此為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融的作用,各國政府一般都在資金和政策上給予大力支持。

目前各國政府對農(nóng)業(yè)政策性機構(gòu)的扶持主要采取以下幾種方式:一是通過財政渠道提供長期、穩(wěn)定、低成本的資金來源;二是通過中央銀行再貸款保證資金供應(yīng);三是通過政府擔保支持農(nóng)業(yè)政策性銀行在國內(nèi)外籌資,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和市場機制的完善,政府不必直接為政策性金融機構(gòu)提供資金,而是對農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)發(fā)行的債券提供擔保,將農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的信用高度提高到國家信用的同等水平;四是通過財政補貼、稅收等手段改善農(nóng)業(yè)政策性銀行的財務(wù)狀況。所以,我國政府對政策性銀行的支持還可以考慮提供債券融資擔保、稅收優(yōu)惠、貼息、增加資本金、對部分項目貸款給予特別擔保等措施。

(三)通過立法對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)給予支持和保障

各國大都通過立法對農(nóng)村政策性金融機構(gòu)給予支持和保障。目前,美、日等發(fā)達國家普遍建立了比較完善的農(nóng)業(yè)政策性金融法律體系,對農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)的監(jiān)管嚴密規(guī)范。在健全的法律保障下,政策性銀行按照法人的框架以及銀行的機制在保證財務(wù)穩(wěn)健的前提下自主決策、自主經(jīng)營。這就在一定程度上減少了外部行政行為對政策性銀行經(jīng)營活動的干預(yù),使其能夠自主地在風(fēng)險管理、人力資源、信息化手段和金融創(chuàng)新能力等方面提高經(jīng)營管理水平。

(四)農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)有明確的業(yè)務(wù)對象和服從政策的貸款投向

農(nóng)業(yè)政策性金融作為政府執(zhí)行農(nóng)業(yè)政策的特殊機構(gòu),為體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向在支持對象上應(yīng)具有一定的選擇性,政府一般都對農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的服務(wù)條件進行明確的限定。同時國外農(nóng)業(yè)政策性金融一般會隨著一國社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而演進。農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)的設(shè)計、農(nóng)業(yè)政策性金融的主要任務(wù)、職能以及運作方式上,都會根據(jù)所處的外部環(huán)境與本國的戰(zhàn)略目標相應(yīng)地做出調(diào)整。例如日本在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段賦予公庫不同的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù),很好地適應(yīng)了農(nóng)戶在不同時期對信貸資金地需求,為政府不同時期地農(nóng)業(yè)政策實施提供了有力地政策性金融支持。

(五)信貸融資模式應(yīng)為我國農(nóng)業(yè)政策性銀行的主要發(fā)展模式

政策性銀行的發(fā)展有兩種模式,既財政融資發(fā)展模式和信貸融資發(fā)展模式。在我國確立以信貸融資為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)政策性銀行發(fā)展模式是可行也是必要的,它適應(yīng)可我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,有利于強化農(nóng)發(fā)行所應(yīng)承擔的責任,減少銀行對國家的依賴,減少債務(wù)人對政府的依賴,防止產(chǎn)生道德風(fēng)險。

目前,我國農(nóng)發(fā)行基本屬于信貸融資的發(fā)展模式。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款。自2004年以來,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資方式不斷進行創(chuàng)新。目前,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行形成了以人民銀行再貸款為依托,市場發(fā)債融資為主體,各類存款以及同業(yè)拆借、票據(jù)交易等為補充,以市場化為主的多元化融資格局,其中金融債券已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行最主要的資金來源。

政策性金融機構(gòu)特點范文第5篇

政策性銀行在上世紀戰(zhàn)后經(jīng)濟重建及促進經(jīng)濟均衡持續(xù)增長方面曾發(fā)揮了重要的作用，但隨著全球局勢整體趨于緩和，經(jīng)濟復(fù)蘇并快速發(fā)展，市場經(jīng)濟逐漸成熟，政策性銀行被賦予的歷史使命逐漸淡化。從20世紀90年代開始，各國政策性銀行紛紛走上改革之路，主要模式有以下四種：

1．分賬管理模式。隨著市場發(fā)展，部分傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)逐步具備商業(yè)價值，不宜繼續(xù)為其提供大額政策性貸款支持，但為保持投資的連續(xù)性，仍需有專門的機構(gòu)來兜底承擔這些業(yè)務(wù)。因此，在保持機構(gòu)政策性定位的前提下，可允許其開展部分有關(guān)聯(lián)的商業(yè)性業(yè)務(wù)。機構(gòu)內(nèi)部通過設(shè)立特別賬戶或信托基金，對政策性、商業(yè)性業(yè)務(wù)實行專項管理，分賬戶獨立核算，從資金層面上保證了政策性業(yè)務(wù)資金不被用于商業(yè)贏利性業(yè)務(wù)。德國復(fù)興信貸銀行與韓國產(chǎn)業(yè)銀行都曾采取過此種改革模式。

2．分立機構(gòu)模式。隨著經(jīng)濟大環(huán)境變化和市場發(fā)展日趨成熟，政策性金融機構(gòu)原有的政策性業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)為按商業(yè)化模式運作，但通過分設(shè)機構(gòu)分別承擔兩類業(yè)務(wù)，仍可發(fā)揮協(xié)助政府干預(yù)資源配置的作用。具體方式是建立子公司，由其專門提供商業(yè)。這些子公司，或為銀行全資擁有，或與戰(zhàn)略伙伴（大都是民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)，并參與市場競爭。如法國國民儲蓄銀行、德國復(fù)興與開發(fā)銀行、巴西BNDES都擁有具備獨立法人地位和財務(wù)管理權(quán)限的子公司。

3．局部調(diào)整或收縮模式。為避免與商業(yè)銀行之間形成正面競爭，可考慮適當調(diào)整或收縮政策性金融機構(gòu)部分業(yè)務(wù)。1950年設(shè)立的日本住宅金融公庫，在2007年根據(jù)《住宅金融支援機構(gòu)法》進行了改革，改革后雖然仍為政府全資機構(gòu)，但其法人形態(tài)已從特殊法人變更為獨立行政法人，主業(yè)從一級市場住宅按揭融資變更為二級市場證券化業(yè)務(wù)，僅為應(yīng)對地震等災(zāi)害保留了少量的按揭融資，資金來源從財政借款調(diào)整為在市場發(fā)行抵押支持證券籌資，過去享有的政府預(yù)算補助也被取消。

4．徹底商業(yè)化模式。當市場化程度繼續(xù)提高，不需要再保留政策性金融機構(gòu)時，可采取徹底的產(chǎn)權(quán)改革，將且轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆纳虡I(yè)金融機構(gòu)，符合條件的在時間成熟時可進一步改制上市。比如1968年成立的新加坡發(fā)展銀行2003年更名為星展銀行并且上市。

二、對國開行商改定位的建議

業(yè)內(nèi)對國開行改革定性和定位主要持三種觀點：一是商業(yè)化運作的開發(fā)性金融機構(gòu)；二是商業(yè)化運作的政策性銀行；三是商業(yè)銀行。對比國開行現(xiàn)實情況，筆者認為將國開行發(fā)展應(yīng)定位為“服務(wù)于國家戰(zhàn)略的、全球領(lǐng)先的中長期批發(fā)銀行”。

1．中長期批發(fā)銀行及其業(yè)務(wù)特點。中長期批發(fā)銀行包括中長期銀行和批發(fā)銀行。中長期銀行是以開展中長期業(yè)務(wù)為主的銀行金融機構(gòu)，其主要特點：注重理論研究和規(guī)劃指導(dǎo)，與政策性金融業(yè)務(wù)關(guān)系緊密，對國家發(fā)展貢獻較大，一般享有國家信用，資金來源以借款和發(fā)債為主，配套開展投資業(yè)務(wù)或投行業(yè)務(wù)。批發(fā)銀行是主要從事批發(fā)業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，其主要特點：在各國金融體系中居于顯著地位，與政府及金融管理機關(guān)聯(lián)系密切；主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域是具有戰(zhàn)略意義的大城市、大行業(yè)、大企業(yè)和大客戶；享有較高信譽，自身資產(chǎn)和經(jīng)營運作規(guī)模效益具有較強競爭力；與其他金融機構(gòu)業(yè)務(wù)領(lǐng)域既存在競爭的一面，也存在合作和聯(lián)合的傾向；業(yè)務(wù)電子化、國際化程度一直處于領(lǐng)先地位；依賴高水平的經(jīng)營方式和嚴格的管理來防范較大的風(fēng)險。

2．國開行定位為中長期銀行的必要性和可行性。

2．1可以借鑒國外成熟經(jīng)驗，在激烈的國際競爭中獲得一席之地?，F(xiàn)代銀行體系構(gòu)建之初主要就是以中長期批發(fā)銀行為主導(dǎo)的，在其發(fā)展的整個過程中，歷經(jīng)了20世紀30年代的“大蕭條”、90年代的“泡沫經(jīng)濟”和“亞洲金融危機”、21世紀初的“網(wǎng)絡(luò)泡沫”和當前的“次貸危機”的洗禮。國開行走中長期批發(fā)銀行的模式，不僅有很多先例可循，更可發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。

2．2中長期批發(fā)銀行模式是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境的明智選擇。目前我國已出現(xiàn)加速城市化的趨勢，投資在未來較長一段時間內(nèi)仍將是中國經(jīng)濟增長的核心動力，需要有長期、大額、穩(wěn)定的融資支持。在中國目前的社會融資結(jié)構(gòu)中，缺乏穩(wěn)定的長期資金來源，資本市場在短期內(nèi)無法滿足這種需要，而多數(shù)商業(yè)銀行都面臨越來越嚴重的長期信用風(fēng)險。因此，有必要打造專門的中長期批發(fā)銀行，通過金融創(chuàng)新和政策支持以獲得長期、穩(wěn)定、低成本的資金進行中長期信用的批發(fā)，來促進融資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長。

2．3國開行本身已具備中長期批發(fā)銀行的基本特質(zhì)。第一，雖然國開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)開始并取得了階段性成果，但是由于歷史的原因，短時期內(nèi)國開行還屬于政策性金融機構(gòu)，還將承擔大量政策性金融業(yè)務(wù)，這符合中長期批發(fā)銀行的基本特點。第二，國開行成立后就擔負起國家發(fā)展戰(zhàn)略推動器的作用，在業(yè)務(wù)領(lǐng)域與重點方向上與中長期批發(fā)銀行一致，商改后國開行還將繼續(xù)突出服務(wù)于國家戰(zhàn)略的核心理念。第三，國開行“規(guī)劃先行”的業(yè)務(wù)發(fā)展理念符合中長期批發(fā)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展模式。第四，國開行現(xiàn)有的以債券融資為主的資本結(jié)構(gòu)是與中長期批發(fā)銀行業(yè)務(wù)相匹配的一種資金來源方式。第五，隨著國開行商業(yè)化轉(zhuǎn)型后“一拖二”體系的逐步形成，投資公司和證券公司的作用不斷增強，更有助于中長期批發(fā)業(yè)務(wù)的發(fā)展。