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鄉(xiāng)村社會治理的問題范文第1篇

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理 困境 對策

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

經過30多年的快速發(fā)展，國家的治理體系和能力已經難以適應不斷變化了的現(xiàn)實和實踐，面臨著市場化、民主化、法治化、科技發(fā)展、人民生活質量提高、社會結構分化和整合等給治理帶來的挑戰(zhàn)。作為國家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的難題和挑戰(zhàn)就更明顯，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化顯得更為緊迫。

變遷中的鄉(xiāng)村治理困境

相比城市治理，鄉(xiāng)村治理的難題不僅在于區(qū)域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長期以來得不到重視，更重要的是鄉(xiāng)村社會基礎發(fā)生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國鄉(xiāng)村社會變化最激烈的時期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國鄉(xiāng)村，從比較中才能看出這種激烈的變化。

從20世紀50年代到70年代末，國家發(fā)動合作社運動乃至后面的運動，對鄉(xiāng)村社會進行了徹底的結構性改造和重構：土地實現(xiàn)集體所有制，傳統(tǒng)的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農民被編入了以生產隊為單位的政經合一體制，傳統(tǒng)的家庭、家族等以血緣為組織原則的結構大為弱化；政治動員、行政管理取代鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會秩序的維護和運行機制；戶籍制度將城鄉(xiāng)分割為兩個不能自由交流、交換和流動的封閉性社會。在這種結構性環(huán)境中，個人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統(tǒng)時代，這個時期的鄉(xiāng)村社會處于強整合狀態(tài)，社會結構更為單一，政治身份替代經濟地位、傳統(tǒng)聲望和文化資本成為社會等級的唯一因素，自主、自治的社會空間幾乎不存在。這對于鄉(xiāng)村社會秩序而言不僅不構成任何挑戰(zhàn)，反而是堅強的基石。如果說當時鄉(xiāng)村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運動的破壞性影響。

改革開放以后的鄉(xiāng)村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統(tǒng)時代，又缺少時代的強制性超穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會結構和基礎處于急劇變遷之中。中國的經濟改革起步于農村，即農村實現(xiàn)。這一改革誘發(fā)農村社會的全面變遷。首先，實現(xiàn)后，生產單位從生產隊回歸到家庭，家庭不僅是消費、生育養(yǎng)育、教化的生活單位，而且也是生產單位，生產功能得到重新肯定和發(fā)展，家庭有權安排自己的勞動力，由此引發(fā)家庭的多種經營模式。與此相關的是，村落內部的經濟聯(lián)系在削弱。雖然中央一直提倡統(tǒng)分結合的雙層經營體制，但是實際上，農村“統(tǒng)”的體制機制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農村水利設施和其他基礎設施建設由于政府沒有錢、集體經濟瓦解、村莊聯(lián)系紐帶削弱等而得不到維護和建設。相應地，農村體制演變?yōu)猷l(xiāng)政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉(xiāng)村實現(xiàn)了村民自治，政府與村莊的聯(lián)系遠不如以前密切，稅費和計劃生育成為政府干預鄉(xiāng)村社會的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節(jié)點。到了20世紀90年代中期，農民負擔過重和嚴厲的計劃生育工作，引發(fā)農村干群關系極度緊張，一度曾在不少地方出現(xiàn)干群沖突事件。這個時期（80年代初到90年代后期）鄉(xiāng)村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務缺乏供給主體；二是干群關系緊張；三是新的治理制度建構緩慢。

當然，改革開放以后特別是從20世紀90年代市場化改革確立以后，對鄉(xiāng)村治理構成最大挑戰(zhàn)的還是鄉(xiāng)村社會結構的變遷。鄉(xiāng)村社會結構變遷主要體現(xiàn)在三個維度上：一是人口結構維度。自從實現(xiàn)改革后，農民不僅獲得了自主的農業(yè)生產經營權，而且獲得了勞動就業(yè)選擇權，由此，原來被束縛在農村土地上的剩余勞動力得以大量釋放，在隨后快速的工業(yè)化、城市化、市場化和對外開放進程中，農村勞動力紛紛外出務工經商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動力外出，那么進入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動力，連農村和農業(yè)所需要的勞動力都在外出，因為農業(yè)勞動無法增加農民的收益，甚至成為負擔，這一趨勢一直延續(xù)到現(xiàn)在。由此，中國農村青壯年人口紛紛離開，出現(xiàn)農村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農村人口結構呈現(xiàn)“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現(xiàn)象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們曾用“農村很散、農民很老、農業(yè)很弱”來描述新三農，這就是新的鄉(xiāng)村治理困境。在人口老齡化的背景下，農村治理首先遇到的一個困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農村地區(qū)，連基本的治安都難以維護；更大的挑戰(zhàn)就是農村養(yǎng)老問題，農村養(yǎng)老不但缺錢，更缺人力。人口結構變遷背景下鄉(xiāng)村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務難以正常開展，民主自治無法正常運行，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化更是困難重重，新技術、新觀念難以推行，更談不上社會創(chuàng)新。

第二個維度就是鄉(xiāng)村社會分化。在過去三十多年中，工業(yè)化、城市化、市場化為社會分化提供了契機，鄉(xiāng)村社會分化與城市社會分化都非?？臁⒎浅Ｃ黠@。一方面社會分化是社會經濟發(fā)展的重要表現(xiàn)，相比于計劃經濟時代的“平均主義”，社會分化體現(xiàn)了社會經濟發(fā)展為不同能力的人提供了各顯神通的機會，從而使不同的人在社會經濟發(fā)展中獲得不同的地位，另一方面由于轉型過程中存在著制度不合理、權力尋租和市場行為不當不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會分化存在著嚴重的不公問題。與此同時，社會分化又反過來進一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉(xiāng)村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當明顯的。農村收入差距擴大成為事實。與收入差距相關的就是鄉(xiāng)村社會階層的分化。在計劃經濟時代，鄉(xiāng)村社會雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號，當時主要只有兩個階層：干部與社員。而改革開放后，鄉(xiāng)村社會分化成至少有8個階層：農業(yè)勞動者階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家階層、農村個體工商戶階層、農村雇工階層、農村知識分子階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人階層、農村私營企業(yè)家階層。不同的社會階層有著不同的社會經濟地位，有不同的社會影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉(xiāng)村治理顯然比以前更復雜、更具挑戰(zhàn)性。最大的挑戰(zhàn)就是在鄉(xiāng)村治理中如何合理地體現(xiàn)不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對中下層階層的剝奪，又要避免中下層對上層的對抗，階層之間的社會團結成為鄉(xiāng)村治理的頭等課題。鄉(xiāng)村社會階層分化，改變了鄉(xiāng)村治理的社會基礎和目標，如果能實現(xiàn)階層的社會團結，那么鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展將不再是難事。

第三個維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置、人口結構、社會經濟因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經濟發(fā)展中表現(xiàn)很不同，呈現(xiàn)出多樣性態(tài)勢，不再像之前那樣絕大多數(shù)農村都是一種產業(yè)形態(tài)、相同的管理模式和社會構成等。中國有60多萬個行政村、幾百萬個自然村，每個村莊都有其個性。有的人將當前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區(qū)”、“超級村莊”等。由于劃分標準不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據(jù)人口進入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會影響村莊的社會經濟，從而影響村莊治理。比如中國目前最窮的連片特困農村大多位于高寒偏遠、沙漠戈壁等地理條件和環(huán)境非常惡劣的地區(qū)。這些地區(qū)的村莊由于貧困或者不發(fā)達，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區(qū)的村莊。村莊的多樣化和個性化，表明村莊治理應該是多樣性的、個性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經不足以解決問題、滿足村民的需求和實現(xiàn)村莊的團結、發(fā)展。

邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理

在過去三十多年，鄉(xiāng)村社會在變化，而鄉(xiāng)村治理也沒有停滯，問題在于鄉(xiāng)村治理的調整變化跟不上鄉(xiāng)村社會的整體變化，因此鄉(xiāng)村治理的困境和挑戰(zhàn)由此而生。鄉(xiāng)村治理的調整和變化基本上按照這樣的軌跡進行：從國家與鄉(xiāng)村的關系上，鄉(xiāng)村治理更多的向著自治方向演變，但是出現(xiàn)自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉(xiāng)村經濟基礎發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的集體化治理機制已經不再有效，由此國家將村民自治機制和制度引進鄉(xiāng)村。但是另一方面鄉(xiāng)村依然承擔著農業(yè)生產、支持城市、工業(yè)發(fā)展的重任，于是國家對鄉(xiāng)村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔鄉(xiāng)村公共服務。在這樣的情況下，國家既希望于讓渡權力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務和公共事業(yè)發(fā)展問題，與此同時，又不能不向鄉(xiāng)村汲取更多的資源為國家工業(yè)化和城市化服務，因此又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設計的。在自治層面，由于不同村莊的人口結構、經濟條件、歷史傳統(tǒng)不同，有不同的表現(xiàn)，盡管有少數(shù)村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務、有效解決問題，而且還能增進村民的福祉和村民團結，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村自治并不盡人意。

雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當前鄉(xiāng)村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務供給嚴重不足，城鄉(xiāng)存在著明顯的公共服務差異。雖然這幾年國家不斷加大公共服務投入，但是，公共服務質量遠不能滿足農村居民的需求。第二，既有的公共服務存在傳遞不足問題，不能很好地抵達村民那里，這里的約束因素是公共服務人才缺乏以及公共服務機制不健全。許多農村公共服務存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農村由于缺乏高質量的村醫(yī)，因此農村醫(yī)療健康服務包括公共衛(wèi)生健康服務無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務的專門機構，因此村委會就擔當著政府公共服務的一些職責，但是村委會不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務的傳遞，反而損害了其擔當村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對自然村的公共事務可能感興趣，但是對行政村公共事務冷漠；三是村莊原子化、個體化日趨嚴重，認為公共事務是政府的事或是村干部的事，與自己無關。第四，村莊的社會團結出現(xiàn)問題。一方面也是由于原子化和個體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會公正，從而導致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團結。第五，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和團結文化在城市化、工業(yè)化、市場化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個體化。同時不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環(huán)境衛(wèi)生問題等；欠發(fā)達村莊存在貧困、空心化等問題。

總括起來說，當前鄉(xiāng)村治理存在機制不健全不合理、能力不足、供需錯位、村民參與不足和團結不高、共同體衰落等問題。針對這些問題，首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應在公共資源投入與機制改革兩個方面發(fā)力：首先政府應該加大公共服務資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務短缺問題。公共服務應該由政府全面承擔和提供，特別是在欠發(fā)達農村，中央政府和省級政府應該承擔更大的公共服務投入責任。在公共服務方面，不僅要注重生活性公共服務投入，還要增加對生產性公共服務投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息設施、技術服務等。其次，政府在資源投入和運作機制上進行創(chuàng)新改革，資源投入和運作應以培養(yǎng)治理能力、激發(fā)村民參與和合作、滿足需求為目標，不能僅僅為了投入而投入。在機制上，國家應該還村委會以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務的治理，而在村莊層面建立公共服務運行機制時，一方面要強化公共服務的專業(yè)化，另一方面將公共服務更好地與村民需求對接。這里的前提在于公共服務人才的培養(yǎng)和引進，現(xiàn)有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務人才待遇問題，或者不注重這個問題解決，更不注重加大農村公共服務人才的培養(yǎng)。目前農村公共服務吸引不了人才，即使引進的人才也想辦法逃離，嚴重地影響到農村公共服務的質量。國家在一些貧困地方實施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業(yè)的大學生到貧困地區(qū)特別是農村學校任教，不僅解決了農村學校師資短缺問題，而且大大地提高教師質量，明顯地改善了當?shù)氐慕逃龡l件。這個實踐經驗可以應用于鄉(xiāng)村其他公共服務人才引進和培養(yǎng)上。與此同時，國家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發(fā)村民參與村莊公共事務治理上，比如實施以獎代補的財政配置機制，加大向村莊社會組織購買服務的力度。不管怎樣，國家資源配置機制改革應該以激發(fā)村民參與、合作為先決條件。只要每個村莊有更好的自治機制、自主參與機制和合作機制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現(xiàn)的難題。

鄉(xiāng)村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關鍵還是國家要鼓勵外部的社會組織進入鄉(xiāng)村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發(fā)他們參與村莊治理的動力。在這方面國家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優(yōu)惠政策或者便利的注冊政策支持參與農村治理的社會組織發(fā)展，另一個是財政工具，政府可以購買一部分社會組織的服務，讓社會組織參與到鄉(xiāng)村公共服務建設之中，由此借助于社會組織，增強村民的治理能力。早在20世紀30年代，有一批知識分子就憑借著他們的知識技能，發(fā)動鄉(xiāng)村建設運動，試圖解決當時阻礙中國發(fā)展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個運動由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵著當今一少部分知識分子嘗試著在鄉(xiāng)村開展建設，其中鄉(xiāng)村治理是他們所重點關注的。如果國家對這些行動給予政策和財政的支持，將會激發(fā)更多的社會組織參與到鄉(xiāng)村的發(fā)展之中，會大大地提升鄉(xiāng)村的治理能力和水平。

鄉(xiāng)村社會治理的問題范文第2篇

關鍵詞：鄉(xiāng)村社會；法律選擇；不知法；知法

一、是法律選擇鄉(xiāng)村社會還是鄉(xiāng)村社會選擇法律

（一）鄉(xiāng)村規(guī)范與國家法的矛盾

隨著社會法治建設的不斷深入、社會治理結構的重新審視，一時間，原本相對獨立的鄉(xiāng)村社會也被納入到這種新的社會秩序構造中來。鄉(xiāng)村社會固有的、傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)范體系“曝光”于國家法治建設面前，面對這一看似與國家法治建設格格不入的東西，究竟怎樣協(xié)調平衡成為現(xiàn)階段不斷討論的話題。什么是鄉(xiāng)村規(guī)范，有的學者稱為“民間法”、有的學者稱為“習慣法”、還有的學者稱為“軟法”等。無論稱其為何，基本上在傳統(tǒng)性、民間性、內部性等方面達成一致。①目前，就鄉(xiāng)村規(guī)范與國家法之間的關系上，大多數(shù)觀點認為：“鄉(xiāng)村規(guī)范屬于非國家法，具有一定的適用范圍和地域性，國家法要吸收一部分鄉(xiāng)村規(guī)范；而鄉(xiāng)村規(guī)范也要向國家法靠攏，逐漸將部分鄉(xiāng)村規(guī)范上升到國家法的層面”。持這種觀點的往往前后自相矛盾，在前面承認鄉(xiāng)村規(guī)范具有一定的適用范圍而之后要上升到國家法。因為既然作為國家法，就必然具有普遍適用性或普遍指導意義，然而鄉(xiāng)村規(guī)范只在一定地域內部人們基于身份關系或者血親關系而形成的長時期的、延續(xù)的約束本地域人們行為的規(guī)范法則。自然這與國家法的基本特征相違背，又怎能具有普遍的適用性。還有部分觀點認為：“鄉(xiāng)村規(guī)范與國家法格格不入，自然要實施國家法廢除鄉(xiāng)村規(guī)范，要在鄉(xiāng)村社會中依照國家法來為一定行為或不為一定行為”。對此，這種觀點是法律萬能論的體現(xiàn)或者說是法律中心主義的表達。任何社會，都有其自身發(fā)展的規(guī)范約束，倘若社會只能依賴于法律，可想社會將會凝固，陷入一片拘謹當中，整個社會的發(fā)展會受制于各式各樣的條條框框當中，這樣的社會會發(fā)展？那歷史是如何進步的？因此，這種觀點完全否定了社會變遷發(fā)展的連續(xù)性，忽視了歷史的進步性，陷入法律萬能論當中?；谏鲜鰞煞N具有代表性的觀點，筆者認為：鄉(xiāng)村規(guī)范首先是一種文化，是一種法律文化，既然作為一種文化必然具備傳統(tǒng)性、延續(xù)性的特點。而且這種文化是約定俗成的，一般不會輕易做出改變[1]。賦予其法律文化的內涵，是因為在文化的大系統(tǒng)中，鄉(xiāng)村規(guī)范起到了法律的作用，盡管這種作用在現(xiàn)代觀念當中有時顯得不可思議或難以理解，但是對于一個充滿鄉(xiāng)土氣息、人員流動緩慢的地方而言是最適合不過了。其次，在鄉(xiāng)村社會中，規(guī)范的選擇是基于人們的偏好，就好比一個消費者在選擇商品的時候會綜合考慮自己的經濟能力、商品的性價比、用途等等，最后在琳瑯滿目的商品中選擇最優(yōu)化的商品。再次，與其說是選擇規(guī)范不如說是選擇文化，因為在一個相對封閉的地域內，長期基于身份關系建立的熟人社會已經形成，面對國家法的不斷沖擊下，其往往表現(xiàn)出抵制或不認同。這種抵制或不認同不是兩種社會治理結構的博弈，是兩種文化之間的較量，它們各自表達不同的意愿，國家法所表達的是“做到有法可依、有法必依”；而鄉(xiāng)村規(guī)范表達的則是“鄉(xiāng)土社會的鄉(xiāng)土正義、熟人社會的連續(xù)性”。因此，兩種不同的意愿表達不存在吸收與被吸收的關系，也不可能存在優(yōu)劣之分，只是文化所體現(xiàn)的不同的社會治理模式，而且在短時期內這是不能消除的，也是社會發(fā)展正常的表現(xiàn)。

于是乎這并存于社會中的兩套規(guī)范體系被廣泛熱議。如果說非將鄉(xiāng)村規(guī)范吸收于國家法之中，這多此一舉。當然，并不是說不能吸收，這就必須要考慮效益問題、在吸收的過程中成本與收益是否成正比等問題。筆者認為：鄉(xiāng)村規(guī)范在一定地域內起到的規(guī)范約束作用見效快、人們普遍認可和信服。它是一種社會延續(xù)的產物，完全可以由國家法來實施外部監(jiān)督和適當改變（這里說的改變是不改變鄉(xiāng)村規(guī)范的本質內核，使一些不符合現(xiàn)代法治要求的規(guī)范趨于合法化）。不必排擠鄉(xiāng)村規(guī)范使之沒用存在的空間，也不必完全廢除，況且既然說其是一種文化，它是一種深埋人們內心的東西，已經根深蒂固于鄉(xiāng)村社會之中沒辦法廢除之。因此，在既要建設法治又要面對鄉(xiāng)村規(guī)范的矛盾中，可以采取國家法對鄉(xiāng)村規(guī)范的外部監(jiān)督使其在不改變原有文化內核的同時逐漸合法化，并存于社會主義法治建設中。

（二）鄉(xiāng)村社會的法律選擇與法律選擇鄉(xiāng)村社會的矛盾

初看這句話似乎有些矛盾，其實不然?！班l(xiāng)村社會的法律選擇”中，這里說的法律是廣義的概念，包含了鄉(xiāng)村規(guī)范。而“法律選擇鄉(xiāng)村社會”，這里的法律僅指國家法。也就是說，前面是從靜態(tài)的角度闡述國家法與鄉(xiāng)村規(guī)范的矛盾，這里從動態(tài)的角度去闡釋。在不斷進行的法治建設中，鄉(xiāng)村社會也擺脫不了法治框架的干預。在這一過程中，鄉(xiāng)村社會表現(xiàn)出消極、抵牾的態(tài)勢，但國家法的強行進入使得原本不愿意接受的鄉(xiāng)村社會只能被動去接受這些看起來條條框框的東西，至少是表面上接受了。原本傳承的特有文化受到了國家法的影響，鄉(xiāng)村社會開始反思其本域內的規(guī)范，試著去接受國家法。然而，在“試用行”中，鄉(xiāng)村社會發(fā)現(xiàn)本土社會不適應強制的、冷冰冰的東西，對于國家法的強行介入，以往存在于鄉(xiāng)村社會固有的社會治理結構受到沖擊，熟人社會受到國家法的外在束縛。所以，每當鄉(xiāng)村社會發(fā)生一些糾紛矛盾時，他們還是會依賴于長期傳承的溫和、高效、便捷的鄉(xiāng)村規(guī)范。因為，固有的社會狀態(tài)是長期保持的結果，他們所追求的不僅僅是法律上的公正，更多的是鄉(xiāng)土的公正[2]。一旦國家法適用其中，就會僵化保持已久的社會氛圍，而且很難恢復其共同維持的社會秩序，后續(xù)問題要比現(xiàn)實糾紛重要得多。所以，建設法治社會不僅僅是政策性的，更多的是多元化的，不僅僅是國家法的強行推行，不單單是法律宣傳、法治教育等停留在表面化的措施，更多的要考慮基層社會，尤其是鄉(xiāng)村社會的社會環(huán)境、文化狀況、人員文化程度、當?shù)剜l(xiāng)村規(guī)范等等一系列實際因素，倘若只是盲目地追求法治化的指數(shù)、指標的完成百分比這只是一時麻痹公眾的眼睛，沒有從根源上實現(xiàn)法治建設。如果一味的把國家法作為法治建設的重要手段，每當出現(xiàn)一些事件時就批評社會法制不健全、體系不完善等制度性的原因，那么社會將受到各種條框的約束，每個人行為時考慮的因素往往比不為行為的成本要大，故而人們更多的去選擇小心謹慎辦事，一旦稍有不慎，將會有法律制裁。試問，這樣的社會怎么發(fā)展怎么進步？

二、知法還是不知法

目前，每當鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)發(fā)生一些棘手的案件時，總是批評該地區(qū)法治建設落后，百姓法治觀念欠缺等一系列論斷。而且這種論斷似乎成為當今正統(tǒng)的論斷。初看這樣的觀點，覺得有些道理，但細細推敲，會發(fā)現(xiàn)一些問題。（一）對個案的分析趨于表面化，沒有具體問題具體分析，而且這種觀點呈現(xiàn)出一種公式化、套路化的姿態(tài)。（二）政治性色彩濃厚，往往這些腔調出現(xiàn)在政府公文或者新聞報道中，這就使得這類語言得到“普及”為人所熟知。每當發(fā)生于鄉(xiāng)村社會一些案件時，究其原因時，這些套話就躍然而起。（三）這種觀點呈現(xiàn)出擴大化、覆蓋化的趨勢，缺乏對個案的深入分析，因為每一個案件的發(fā)生表面上看似相同或相似，但究其原因都會有各自不同的背景。僅僅從表面上類推一些相似案件就套用這種觀點似乎有些不負責任。當然，我并不否認在分析案件時可以比照相類似的案件，比照分析只是方法，但是不能套用結果。

多年來，我國的普法工作沒有停止，難道是普法工作沒有做好？還是另有原因？按照上述公式化的分析，就會得出這樣的且是這樣的結論：

這樣的程式化的推導只是表面上符合邏輯，但缺乏理論支撐，不能讓人信服。當然很多時候也不排除一些基層地方（特別是偏遠山區(qū)）可能確實不知法，但這樣的面積畢竟很小，不能肆意擴大。就一些案件而言，根本不是不知法這樣簡單的原因所致的。當違法者與受害人面對可能要受到國家發(fā)的制裁時，就會選擇作出一種充滿文化意蘊的理性選擇[3]，選擇鄉(xiāng)村規(guī)范更有利于恢復打破的社會關系，更有利于恢復以往的熟人社會。通常這樣的選擇被看作是不理性的、越軌的，但是其實是處于他們的理性選擇。不是他們不知法，更多的是一個利益的權衡與選擇。因為他們知法才會去平衡去選擇，倘若真的不知法，還會去權衡嗎？去選擇嗎？這時是沒有退路的，唯一的選擇就是國家法。因此，針對目前出現(xiàn)的這樣觀點，認為鄉(xiāng)村社會不知法是缺乏依據(jù)的。

在社會的發(fā)展中，社會治理方式不同也是正常的，畢竟社會是一個文化表達載體，不同的地域所表現(xiàn)的文化不同。知不知法只是人的一種主觀認識，而文化的存在是客觀的，如果過分追求社會對國家法的認知，無疑是要通過主觀的改變去改變客觀存在，這是不可能實現(xiàn)的或者說是一個漫長的過程。法治建設不僅要把目光放在國家法的健全與完善，還需要考慮現(xiàn)實的廣大鄉(xiāng)村社會內部實際情況，正確看待鄉(xiāng)村規(guī)范、正確處理國家法與鄉(xiāng)村規(guī)范的關系、正確認識鄉(xiāng)村社會的文化底蘊。（作者單位：1. 寧夏大學政法學院；2.新疆生產建設兵團第十師巴里巴蓋墾區(qū)人民法院）

注釋：

① 謝暉教授稱之為為“民間法”，高其才教授稱之為為“習慣法”，羅豪才教授稱之為為“軟法”

參考文獻：

[1] 梁治平.法辨[M].廣西：廣西師范大學出版社，2015.

鄉(xiāng)村社會治理的問題范文第3篇

【關鍵詞】村莊 善治 公共財

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村治理秩序或者鄉(xiāng)村系統(tǒng)的相對穩(wěn)定，以村莊治理秩序為載體，需要相應的經濟資源集聚機制為基礎。當現(xiàn)代市場社會的核心發(fā)展越來越取決于產業(yè)化利益的時候，以廣大小農為對象的村莊治理，必然會與公共資本―“公共財”密切相關。那么，村莊要想達到善治狀態(tài)，即“通過治理以實現(xiàn)農村社區(qū)公共利益最大化的動態(tài)管理過程”①，這塊公共財應該是多少？從何而來？用向何處？在缺乏公共財?shù)膫鹘y(tǒng)農區(qū)村莊，是否有可能重新生成公共財？地方上有無這樣的經驗性探索？這正是此文需探討的。

公共財，是村莊善治可持續(xù)的關鍵

改革開放以來，一方面，鄉(xiāng)村經歷了一個對于小農村社制度的去組織化過程，其既有自治平衡結構支離破碎，大多數(shù)村兩委缺乏集體收入；另一方面國家面臨經濟危機，財政緊縮，對鄉(xiāng)土社會治理欠缺充足的投資。于是，鄉(xiāng)村劣治便出現(xiàn)了。在缺乏集體公共資金的情況下，以前是以三提五統(tǒng)的方式，通過向農民攤派治理成本，來維持對鄉(xiāng)土社會的治理。

自2005年起全面免去農業(yè)稅之后，又出現(xiàn)另一種形式的治理問題，即自上而下地給錢，才能形成對上負責的鄉(xiāng)村治理。稅費制度取消，變成了由上級政府特別是中央、省兩級承擔對農村公共開支責任，這是一個重大變化。其結果是：誰給錢我對誰負責，上面給錢，我村兩委就變成了只向上負責，但是上面的指導并不必然與村莊內在的具體需要合拍，甚至未必從村兩委干部的實際需求和愿望出發(fā)……發(fā)展下去，基層治理不但要以錢為手段，而且成本不斷增加，也難以做到有效和實事求是。

例如，你要求我建立黨員活動室，哪怕每一天都鎖著門我也建了；你要求建立電腦室，我也建了；有了電腦室還得有一臺電腦，我再給你增加一份審請報告；此外，還得有人管電腦，再增加一份錢。按照現(xiàn)有的這套自上而下的體系，任何一項所謂的治理都必須拿錢。這些錢并不意味著增加成本同時其功能也增加。這是今日鄉(xiāng)村治理所出現(xiàn)的機制性問題。

無論是農業(yè)稅費時代的鄉(xiāng)村治理問題，還是免去稅費之后的新問題，其實質在于：鄉(xiāng)村治理需要公共資本―“公共財”。在基層，有財才有政；有私財則有私政；有公財則有公政，才會增強基層治理活力，形成相對持久的公共治理，強化以廣大小農為基本立場的村莊善治。

公共財正是公共空間存在的必要條件。我們曾經對村級收入與村級有效治理的相關性有一個經驗性判斷：以浙江湖州為例，一些村兩委由于土地出租金以及門面房等第三產業(yè)收入，使得村級收入能占到全村經濟總收入的5%以上，這樣的村莊能夠維持良好的村級治理。無論村兩委是誰當政，也勿需考慮村干部的能耐、水平如何，也不必看它有多少老黨員、好干部，只要有充足的村級收入，便能形成有效的治理。因為就算村民不出資，開辦村里活動還是有收入可以維持。完全空心、空殼的村莊，徹底將集體財產分干凈、沒有任何收益的村莊，在廣大村民生老病死等各種雜事問題的處理上，談不上構成起碼的村級治理，不管上級是否給足了村兩委啟動資金?；鶎又卫碇黧w弱化的問題，本質上是基層公共財缺失的問題。農村基層黨建有的能維持，有的癱瘓，區(qū)別主要在于有錢與否：沒錢便管不了事，發(fā)揮不了作用；村里有地租或者經濟林收入，便有實力來應付各種復雜治理問題。

在傳統(tǒng)農區(qū)，利潤從農業(yè)不斷流入二、三產業(yè)的經趨勢下，如何形成基層公共資金增量？這塊公共資金，其主要的邏輯關系，只能是內生型的，即生于基層用于基層。假如其主要邏輯已經變成了外生型的，即取之于上級，村兩委便只想著對上負責；那么便難以杜絕應付、投機等對待小農的現(xiàn)象。但薄弱的基層總還要有輔助的、引導性的條件或者環(huán)境支持，為了區(qū)別于“等靠要”的外生型邏輯，可稱之為外發(fā)型邏輯。

公共財?shù)摹皟壬汀边壿?/p>

公共財?shù)摹皟壬汀边壿?，源于村兩委主導的社區(qū)綜合合作社。十多年來，當代鄉(xiāng)村建設的主要目的之一是以村兩委主導的農民合作為綱，形成區(qū)別于分散小農的組織化主體，以有組織的農民經濟活動、社會活動乃至文化活動，形成鄉(xiāng)村治理的良性結構，為鄉(xiāng)村善治形成有價值的機制性探索。其中，關鍵在于，形成村兩委主導的綜合性農民經濟合作社，以其經濟活動的內部化良性循環(huán)機制，主要是以第三產業(yè)內部服務于第一、第二實體產業(yè)的形式，生成一塊用于良性治理的村莊公共資金。以這塊公共財，服務于村莊社會、文化、教育、生態(tài)、基礎設施建設等公共事務，以形成鄉(xiāng)村善治。

為什么說需要村兩委主導的社區(qū)綜合合作社呢？首先，在農村基層，要把農民組織起來，行政村是最適合的基礎性單元。因為村民自治委員會本是建立在村莊集體土地所有制基礎上的農民自組織，發(fā)展農村經濟、增加農民收入、開展村莊各種服務工作，本就是村黨支部、村委會分內的工作職責。其次，雖然合作社是市場經濟的主體，但是大多數(shù)不是村兩委主導下的合作社組織，因缺乏體制內的資源和條件借用，能實質運行的并不多，服務能力強、信譽好的生產型合作社就更少，群眾信任度不高。形成小農立場的鄉(xiāng)村治理，這樣的組織系統(tǒng)管理，本質上是在一定的經濟財產占有、生產、分配、服務基礎上的社會管理。要強化小農立場的鄉(xiāng)村治理，以村兩委主導的農民綜合合作社為組織載體，提振農民組織，形成農民群體的主體性人格；重建鄉(xiāng)村系統(tǒng)，形成農村地域范圍的主體性實體，可能實現(xiàn)這一點。

如何在第一、第二產業(yè)無利、微利的傳統(tǒng)農區(qū)，形成一塊旨在促進鄉(xiāng)村良性治理的公共資金？分散小農只能產生處于生計線上的家戶資金，并不能產生公共資金。單純的農民專業(yè)合作社發(fā)展，只能產生合作社成員資金，何況假如不借用村兩委的體制內資源條件，其變異的可能性極大，存在著不可持續(xù)的生存風險。村兩委具有體制內動員力；農民經濟合作尤其是金融合作或其它服務業(yè)合作，相對具有一定的利潤空間。李昌平認為，發(fā)育村社“內置金融”合作是村民主體性發(fā)育的根基。村社有了“內置金融”，農戶土地承包權就可以抵押貸款了，村兩委和村民綜合性合作組織就有了心臟和血液，內生之動力就會自發(fā)生成。楊團認為：以村莊為基礎單元的綜合農協(xié)―合作社要辦信用部，在合作購銷功能上增加合作金融功能，是三農改革的突破口。綜合農協(xié)的農技推廣、村容和環(huán)境治理、老年人照護與兒童教育等社區(qū)服務和文化開支，都是農民合作組織通過規(guī)?；?、社會化的經濟服務獲得的收入。

以蘭考縣南馬莊村兩委主導的農民生態(tài)合作聯(lián)社發(fā)展為例。從2004年起成立至今有11年了，合作社的小雜糧、大米產業(yè)的推廣發(fā)展，村留守婦女、返鄉(xiāng)青年創(chuàng)業(yè)，均可以成員身份從合作社的資金互助部進行12‰的借貸。資金互助部服務于小農生產發(fā)展，加工實體也返利于成員，給大家?guī)砝妗Ｆ?，南馬莊的資金互助達1000萬，每年產生的利潤，為社員承擔其生活用電費；也為老年人協(xié)會進行捐贈支持公益事業(yè)；還為6個月～15歲的合作社成員子女購買保險……以金融合作為核心把小農組織起來，合作社資金互助部資金的絕大部分，從農民的農業(yè)收入、打工收入中來，其利潤又回饋于農民，為農民的文化福利、社會福利買單。在這種村社內部良性循環(huán)的模式中，會培養(yǎng)一批公心的組織帶頭人，形成信息業(yè)、金融業(yè)、服務于實體經濟的好方式。

再以胡寨村村兩委主導的農牧業(yè)專業(yè)合作社的綜合發(fā)展為例。發(fā)展了10年的胡寨村綜合合作社以緊抓各種服務來聚人氣。在農業(yè)經濟上，合作社做種植、養(yǎng)殖、加工等的產前、產中、產后的技術、種子、農資、銷售等服務；還直接搞資金互助，現(xiàn)有100多萬互助資金直接服務于社員的資金需求，還以其自身利潤用來支撐村莊幼兒園的發(fā)展，以及村莊老年協(xié)會、腰鼓隊、廣場舞的社會文化需求。正是因為村莊綜合合作社的發(fā)展，在村兩委班子選舉時，合作社出面組織人參與選舉相當順利。對于村民而言，離開了村兩委主導的合作社，產品沒辦法加工；農產品不知道賣給誰；蔬菜怎么種，技術上沒辦法掌握解決；農田沒辦法進行水利灌溉……離開了合作社的農民組織，無法更好地生產、生活，于是大家的心就凝聚在一起了。

總之，蘭考以南馬莊、胡寨為代表的合作社發(fā)展都是村干部領辦的綜合型合作社，屬于政社合一，體現(xiàn)了村社血地緣關系與黨政體制內資源有機結合的合作社成長規(guī)律。其共性在于：采取的是村兩委主導的“合作金融+實體產業(yè)+公益服務”的程式：首先指的是一種“內部化”的經濟機制，即以村社為邊界的農業(yè)、加工業(yè)和農村金融業(yè)三業(yè)并進，能夠內部化收益互補并降低外部風險的經濟；其次，在村社文化共同體層面上，即以“內部化”經濟收益為保障的維系村社文化共同體的公益服務。正是種方式，小小村社成為再造農民人生價值和生命意義的基本場域。

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯

公共財?shù)摹巴獍l(fā)型”邏輯，源于政府涉農部門及涉農企業(yè)為主的社會參與力量。多年來的一個共識是：任何外部參與力量進入鄉(xiāng)土社會面對分散小農的時候，會有不可克服的高成本交易。這里所說的社會參與力量，包括各級政府部門、各類涉農企業(yè)、社會公益機構、個體行動者力量等。只有克服了與分散小農之間高成本代價的社會參與才是有效參與，只有克服了與分散小農之間交易成本過大的治理才叫有效治理。亦即，盡管小農村社內生力已損其根，外發(fā)力量再猛烈、再強大，也只能屬于外發(fā)的、輔的力量，也得在發(fā)育和弘揚內生力并尊重其為主體的基礎上，才能發(fā)揮外在環(huán)境條件的作用。

顯然，小農社會在目前強勢的城市市場力量目前，并不能自行組織起來，僅以殘存的村社資源力量，也很難形成像樣的農民組織。“內置金融”、“綜合農協(xié)”，均要發(fā)育農民內生的主體性組織力量，采取“外發(fā)促內生”的方式使改善外部政策、經濟、社會條件或者外部力量適當介入，以促使合作力量組織起來的內力發(fā)展的辦法。這里，強調鄉(xiāng)村治理所憑借的經濟增量的增加以及內在的綜合性合作組織的創(chuàng)建。早在基層做鄉(xiāng)建試驗的時候，筆者就提出“外發(fā)促內生”的動員模式。今天再來提“外發(fā)促內生”，是想更為強調產生公共資金的動員機制。“外發(fā)促內生”的外發(fā)力，主要來自于不失靈的政府涉農部門，以及有效的新型企業(yè)。在中國國內經濟面臨結構性矛盾―勞動力，產能和金融“三大過剩”壓力的宏觀背景下，在廣大村莊內部化降低外部風險的機制普遍削弱的情況下，會有不失靈的政府部門參與經驗，以及有效的新型企業(yè)出現(xiàn)嗎？

有兩例正在成長中的經驗性探索，一是小額信貸公司經驗；一是政府涉農部門―縣級農委會的經驗。例一：北京宜農貸小額信貸公司的“愛心金融+協(xié)會或合作社+農民”模式，作為“無形之手”，為有利于鄉(xiāng)村善治的農民組織提供了經濟動力。宜農貸作為北京宜信公司于2009年推出的公益理財助農平臺，致力于促使社會上有愛心的出借人，通過宜農貸的高科技網絡平臺，直接將富余資金出借給那些遠在中西部地區(qū)需要資金支持的農村借款人。借款人及宜信均不以盈利為目的，每年象征性收取1%的宜農貸管理費和2%的借款人愛心回報費，使受益方承擔起創(chuàng)造價值的責任。宜農貸以網絡平臺的技術優(yōu)勢以及宜信公司的理財業(yè)等的內部收益互補機制，在青海、寧夏、陜西等多個省份自治區(qū)的20余個貧困農村地區(qū)，進行公益性和商業(yè)性有機結合的探索。其中一個有價值的經驗是：宜農貸會給合作的協(xié)會或者合作社注入幾十萬、上百萬的社會愛心資金，以參與資金互助所得來的大部分利潤（合作社向借款社員收1分2，給宜農貸和借款人3厘，剩下9厘成為合作社的利潤）留在持小農立場的合作社內部，助其成長壯大。2015年4月20日，宜農貸在國家級貧困縣―河南省蘭考縣，推出“宜信―谷雨”戰(zhàn)略，決定在蘭考已注冊的700余家合作社中推廣“愛心金融+協(xié)會或合作社+農民”模式。在資本化時代金融產業(yè)異化于實體產業(yè)的大背景下，以合作社為平臺扶持農民組織化發(fā)展的經濟試驗，作為一種“可持續(xù)扶貧”的創(chuàng)新公益模式，是在嘗試解決普惠制金融與小農社會治理關系的大難題。

例二：江蘇射陽農委會發(fā)起的“聯(lián)耕聯(lián)種”體制創(chuàng)新，作為“有形之手”，指導服務到位，為鄉(xiāng)村善治提供了政府部門不失靈的好經驗。2013年起，江蘇射陽縣農業(yè)委員會在全縣發(fā)起了聯(lián)耕聯(lián)種的農村經營體制創(chuàng)新。即在平原地區(qū)在不改變農民土地承包權、經營權的前提下，通過村兩委引領和農業(yè)部門服務，帶動專業(yè)合作建設，把農戶組織起來，使農民破除田埂、進行有組織的家庭合作，有聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)種聯(lián)管、聯(lián)種聯(lián)收三種基本形式。三年內，聯(lián)耕聯(lián)種帶來了節(jié)本增效、提高了勞動生產率，帶動了大農機和新機具的推廣應用；還促進了集成技術的運用，破解了適期播種難題，帶來了糧食穩(wěn)產增產；實現(xiàn)了秸桿全量還田，有利于化肥農藥減少使用，改善了農業(yè)生態(tài)環(huán)境。中央農辦調研認為，聯(lián)耕聯(lián)種有利于穩(wěn)定和完善農村家庭經營制度，是土地不流轉也可實現(xiàn)規(guī)模經營的新路子，適合約占全國耕地近三分之一的6.2億畝平原宜耕耕地的傳統(tǒng)農區(qū)。②

聯(lián)耕聯(lián)種的諸多調研材料大都強調其經濟體制創(chuàng)新作用。實際上，其實施和推廣，至少屬于縣級涉農部門在解決三農問題上靈驗的典型；同時，它又成為改善鄉(xiāng)村治理的一個良好契機，為小農立場的鄉(xiāng)村善治形成了經濟體制改革的基礎。在小農打交道過程中普遍失靈的背景下，射陽縣農委會為什么不失靈？原因在于他們認識到，中國有2億多農戶，小規(guī)模經營自家承包耕地的普通農民仍占大多數(shù)并將長期存在，分散的農戶完全可以通過聯(lián)合，依托社會化服務組織，實現(xiàn)土地規(guī)模經營，所以，不需要走以土地流轉讓大戶發(fā)財而促發(fā)土地流轉糾紛問題禍亂鄉(xiāng)村的路子。首先，在射陽縣農委辦的縣級頂層設計下，全縣村組干部以行政組織為強有力的抓手，把分散農地集中起來，進行組織、協(xié)調和安排，將各種現(xiàn)代農業(yè)生產要素注入家庭經營；其次，村組干部在組織協(xié)調過程中，通過引導甚至主導農民專業(yè)合作組織建設，將村里農機手、農資大戶等組織起來，利用聯(lián)耕聯(lián)種之機，可以大力發(fā)育集機耕、機收、育秧、條播、植保、開墑、烘干等業(yè)務的綜合合作社組織，構建農民組織與市場相配合的多元社會化服務結構。這里面，有商機，有利潤，有增量的公共財。

（本文系國家社會科學基金重大項目“作為國家綜合安全基礎的鄉(xiāng)村治理結構與機制研究”的階段性研究成果之一，項目編號：14ZDA064）

【注釋】

①張金明：“地權變動下的鄉(xiāng)村善治理念與機制創(chuàng)新”，《農業(yè)工程》，2013年第1期。

鄉(xiāng)村社會治理的問題范文第4篇

【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理 村落教育 人的新農村建設

【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)村治理中的主體弱化和“人的新農村建設”

中國鄉(xiāng)村治理作為一個深具本土性的課題，以往對之的研究和實踐主要圍繞著“縣―鄉(xiāng)―村”三級的鄉(xiāng)村政權結構、村民自治、農村和農民的組織形式、城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)關系、鄉(xiāng)村社會利益分配格局等維度，也即鄉(xiāng)村經濟和鄉(xiāng)村政治建設兩大維度來展開。更為具體的內容便可歸結為諸如計劃生育、土地流轉、拆村并居、“釘子戶”的治理等。新時期的鄉(xiāng)村治理主要是通過社會主義新農村建設來進行，力求在實現(xiàn)生活富裕、政治民主、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)良好、村容整潔等目標基礎上，同時實現(xiàn)農村社會管理體制機制的創(chuàng)新和完善，最終實現(xiàn)農村社會穩(wěn)定、良好的秩序。新農村建設開展以來，農村的水、電、路、通訊等基礎設施建設得到了全面改善，農田水利工程、危房改造工程、村容村貌整治等工作進展順利并取得了一定的成效。借助于新農村建設，鄉(xiāng)村治理研究和實踐充分在“物”的建設上做文章，農民們的經濟生活水平不斷得到改善，農村的物質條件、基礎設施建設處于加速增長的時期。

這一“見物不見人”的新農村建設傾向導致了三個問題：首先，鄉(xiāng)村治理主體弱化。由于片面強調“物”的建設，忽視人的教育和培養(yǎng)以及鄉(xiāng)村就業(yè)，大量青壯年勞動力不斷地逃離鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村空殼化趨勢愈發(fā)明顯，出現(xiàn)了嚴重的老齡化問題和“三留守”問題。留守人口普遍受教育程度低，參與村級事務能力弱，鄉(xiāng)村產業(yè)凋零、土地荒蕪，反過來制約鄉(xiāng)村“物”的發(fā)展，基礎設施無人管護，鄉(xiāng)村衛(wèi)生狀況令人堪憂，老年人孤獨無助的心理十分普遍。因此，人的新農村建設要能留住人，為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，這是鄉(xiāng)村治理的基礎。其次，鄉(xiāng)村治理空間環(huán)境優(yōu)勢喪失。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的自治基礎是以村落特定形態(tài)為基礎的，熟人社會、開放的農戶、村落的公共空間、密切的交往、頻繁的交流、共同的參與、相互的示范等，構成了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的天然優(yōu)勢。但是，隨著鄉(xiāng)村建設機械地模仿城市，有些鄉(xiāng)村的原有空間結構和社會結構被破壞，村落共同體消失，形成了農民的原子化，產生了大量的農村“三留守”人口，本來理應作為鄉(xiāng)村治理主體的人失去了彼此聯(lián)系、守望相助的社會關聯(lián)的基礎，甚至鄉(xiāng)村居民不能獲得舊時記憶和情感的依托。推倒村落的基礎上重新形成的社區(qū)遭遇了悲戚的尷尬境地―既失去了鄉(xiāng)村社區(qū)的特質，也不具備城市社區(qū)的功能和性質，曾經是有著文化根脈村落的空間孤立化。其三，鄉(xiāng)村文化及其載體被丟棄。任何文化都有其存在的條件或載體，當文化的載體被消滅后，文化就無以附著，自然難以傳承和發(fā)展。由于對鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的現(xiàn)實意義認識不足，也由于對鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化的載體缺乏必要的了解，在新農村建設過程中有意無意地造成了鄉(xiāng)村文化載體的破壞。結果是所謂的“鄉(xiāng)村文明”建設，實則成為無根的文化。這里的文化不單指書本上的知識和技藝，更多的是凝聚著人們長久積累而成的經驗智慧的共同記憶和樸實情感。伴隨傳統(tǒng)記憶逝去的是在熟悉的土地上延續(xù)了幾千年的生活，正如李培林在《村落終結的社會邏輯》一文中對村落終結有過這樣的描述：“過去的四分之一世紀的時間里，羊城村向我們展示的，是一個數(shù)千年農耕生活消失的過程，這種農耕生活，曾一直是我們古老文明的根基和脈絡。它養(yǎng)育了我們，似乎只是為了它最終的毀滅。它走的那么悲壯，千年古風，一朝逝去，沒有鄉(xiāng)愁，也沒有挽歌。”①有些鄉(xiāng)村被城市化而消失，是城鎮(zhèn)化擴張的必然趨勢，但是，有些鄉(xiāng)村消失卻是人為制造的。忽視或破壞了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化建設，使鄉(xiāng)村治理失去了重要的社會文化依托和有效途徑。結果只能是建構出了新的大量需要被治理的對象。

因此，為防止鄉(xiāng)村治理中過于強調“物”的建設而輕“人”的建設，克服重視形式而忽視實質的傾向，中央提出“物的新農村建設”與“人的新農村建設”同步發(fā)展。就是要在改善鄉(xiāng)村硬件建設的同時要體現(xiàn)以人為本。在中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊的原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民的生活條件”。這是對物的建設與人的建設最形象的詮釋?！傲舻米∴l(xiāng)愁”也即留得住人們的文化記憶，2014年中央農村工作會議又旗幟鮮明地正式提出了“人的新農村建設”的命題。這對于緩解鄉(xiāng)村治理中的主體弱化問題無疑具有重大意義。“人的新農村建設”需要解決三個問題：第一，要解決留住人的問題，特別是留住一部分致力于鄉(xiāng)村建設的年輕人，解決農業(yè)和鄉(xiāng)村后繼乏人的問題，要留住年輕人就需要有就業(yè)崗位，就需要發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，特別是要在發(fā)展第一產業(yè)的基礎上實現(xiàn)鄉(xiāng)村的產業(yè)融合，讓農民獲得較高的收入。這是人的新農村建設的基礎。第二，鄉(xiāng)村建設要滿足村民的生產與生活的需要。不能按照少數(shù)決策者的想當然來建設鄉(xiāng)村，也不能機械地照搬城市建設理念改造鄉(xiāng)村。新農村建設要符合鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，要尊重村民的需要。第三，要有助于提升村民素質。特別是要培養(yǎng)有文化、懂技術、會經營的新型職業(yè)農民，這些內容是十分豐富的，包括培養(yǎng)農民的科技意識、科技知識和運用科技的能力；包括生產規(guī)劃、產業(yè)創(chuàng)新、農產品品牌建設與管理營銷能力；也包括村民參與村級事務的能力和遵紀守法的意識與觀念；當然還包括了傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承與傳統(tǒng)優(yōu)秀品格的培養(yǎng)，如尊老愛幼、守望相助、誠實守信、尊重自然、和諧相處等品質。都是現(xiàn)代社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要基礎。

需要指出的是，解決“人的新農村”建設問題，不僅是新農村建設的重要內容，也是新農村建設的根本目的。人的新農村建設離不開村落環(huán)境，因此要研究鄉(xiāng)村對人的意義和價值，鄉(xiāng)村不僅是村民生產和生活的空間，也是對人的價值觀念、生活態(tài)度、行為方式、精神信仰等實施有效影響的重要場域。村落中蘊藏著“化民成俗”的獨特資源，鄉(xiāng)村治理應當及時從對“物”的改造轉向對人的培育，將鄉(xiāng)村中的人培育成有文化的人，須借助村落的教育，只有這樣方能遏制鄉(xiāng)村治理中“人物不齊”的主體弱化趨勢。

村落教育的構成要素和作用機制

鄉(xiāng)村教育，是指借助于在農民共同的生活世界中長期積累起來的背景資料和鄉(xiāng)土知識，比如村規(guī)民約、村落傳統(tǒng)、和儀式以及農業(yè)勞動等載體，實現(xiàn)對村民春風化雨般的教育，幫助村民個體順利實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會化并幫助其主動地納入到與他人一起構造的記憶共同體和情感關聯(lián)中。也就是說，鄉(xiāng)村教育依賴的是它本身固有的獨特教育資源。但是，現(xiàn)在的農村教育是以城市為價值取向的體系，“遠離農業(yè)和農村”、“到城市去”、“升官發(fā)財”、“成名成家”等強勢的宣稱和鼓動成為滲透在農村教育歷程中的主導價值并成為人們的普遍追求。這些教育資源和教育理念的輸入將農村中的受教育者于豐富多彩的教育空間中擠出，成為鄉(xiāng)村建設的異化者，而那個被擠占的空間往往蘊藏著具有獨特價值的、來源于并指導著人們生活世界的直接性教育資源。在鄉(xiāng)村生活中長期生長積累起來的淳樸生活經驗和鄉(xiāng)村智慧具有更顯著的教育效果，具有更強烈的生活氣息，也具有更深刻的教育指導意義和價值。

鄉(xiāng)村地域文化中長期積淀而形成的地域、民俗文化傳統(tǒng)，以及鄉(xiāng)村生活現(xiàn)實中原本就存在著許多合理的文化因素，有著對于鄉(xiāng)村生活以及鄉(xiāng)村生活秩序建構彌足珍貴的價值成分，換言之，鄉(xiāng)村地域文化中原本就潛藏著豐富的教育資源。我們關注鄉(xiāng)村教育，不僅需要給他們提供更多的教育資源配置，還有一個同樣重要的問題，即如何真正使他們真實擁有的教育資源發(fā)揮最好的教育效用。②鄉(xiāng)村本身生長著豐富的活化教育資源，重視并有效地利用它就可以化解現(xiàn)代教育資源輸入的尷尬。因此，活態(tài)的教育資源恰是鄉(xiāng)村教育這棵大樹得以根深葉茂的生長點；相對于城市教育或者片面的學校教育的“成功”學，鄉(xiāng)村教育的“化民成俗”的“教民成人”教育是鄉(xiāng)村教育資源獨有的特性和優(yōu)勢所在。

人們常說，鄉(xiāng)村是中國文化的“根”，鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的“載體”，但是根在何處，載體又在哪里？迫切需要研究者給予回答。當我們從文化的視角審視村落時，會發(fā)現(xiàn)這里的一磚一瓦、一草一木、人們的一舉一動，都被賦予深刻的文化意義和鄉(xiāng)土情懷。當人們試圖對鄉(xiāng)村做改變的時候，會發(fā)現(xiàn)就像動一件精雕細琢的工藝品，無從動手，生怕碰壞了什么?？鬃釉f“禮失求諸野”，這里的“野”即村落，鄉(xiāng)村教育展演的首要空間是村落，因此，鄉(xiāng)村教育得以發(fā)生作用的條件也務必要到村落的結構和特性中去尋找。村落作為構建鄉(xiāng)村社區(qū)內生型秩序的公共空間，是鄉(xiāng)村教育的基礎。村落的教育要素十分豐富，具體說來，我們可以把與鄉(xiāng)村教育相關的要素分為兩大類：一類是有形的教育要素如民居、庭院、村落結構，廟宇、祠堂、標志建筑，文化設施、農業(yè)景觀，甚至古樹、戲臺、水井等都可以成為凝結鄉(xiāng)土記憶的公共空間，對生活在其中的居民發(fā)揮著教育的作用。無形的載體就更豐富，諸如農業(yè)種植制度、鄉(xiāng)風習俗、生活習慣、節(jié)日慶典、日常禮儀、道德傳統(tǒng)、價值觀念、鄉(xiāng)土知識與民間信仰等。誠實守信、守望相助、尊老愛幼、勤儉樸素、孝敬父母、熱愛家鄉(xiāng)等一系列優(yōu)秀品質就凝結在這些載體上，有些實施教育的文化載體是不可以替代的，一但消失就難以恢復。因此，研究鄉(xiāng)村治理，決不能僅僅照搬西方治理理論，而是要研究和揭示鄉(xiāng)村固有的教育價值和發(fā)揮作用的條件。

村落的教育功能是由村落的特性所決定的。村落為什么有教育價值呢？與城市社區(qū)相比，鄉(xiāng)村社區(qū)具有三個顯著特點：第一，農家院落是透明的，不管誰家發(fā)生了什么事情，村落的人都清楚，有了透明，才能有“街談巷議”，才形成了村落的公共輿論空間。第二，在家戶透明的基礎上產生了村民之間的監(jiān)督，村落輿論是非常重要的監(jiān)督力量，是約束村民行為最重要的措施和渠道。第三，鄉(xiāng)村對鄉(xiāng)村成員實施周期性的強化，無論是紅白喜事等習俗，還是節(jié)日禮儀和日常生活，都潛移默化地使人受到熏陶。③

鄉(xiāng)村對人的行為的塑造是自然而然的，教育過程是潛移默化的。村落教育是一種文化，即“以文化之”的經驗過程，所依托的是村落中長期積累起來的傳統(tǒng)文化，包括優(yōu)秀的風俗、象征儀式、傳統(tǒng)孝道和禮節(jié)、慶典、耕作方式等，這些文化是具有深刻內化力的經驗和智慧；村落的教育具有跨時空的關聯(lián)性，不僅可以通過父輩和子代之間的代際傳續(xù)來實現(xiàn)，也可以通過鄉(xiāng)村的文化載體和橫向的示范途徑來實現(xiàn)。村落的教育是潛移默化的，村落教育的根基或土壤是鄉(xiāng)土文化，鄉(xiāng)土文化對人的影響是“春風化雨”般的“化民成俗”，言傳身教的教育方式也具有很強的示范性和非制度性。從而使人的行為受到深刻的內在影響。由此可見，鄉(xiāng)村教育的內容具有多面性，鄉(xiāng)村教育的途徑具有綜合性。

近些年，研究者注意到了村落公共空間的教育意義，認為村落公共空間屬性涉及到兩個方面：一是鄉(xiāng)村社區(qū)內人們可以自由出入并進行各種思想交流的公共場所，如中國鄉(xiāng)村聚落中的寺廟、戲臺、祠堂、集市，甚至小河邊、水井、場院、碾盤周圍，人們可以自由地聚集，交流彼此的感受，傳播各種消息；二是鄉(xiāng)村社區(qū)內普遍存在著的一些制度化組織和制度化活動形式，如村落內的各類經濟組織和社會文化組織、鄉(xiāng)村文藝活動、村民集會、紅白喜事儀式等，為人們提供了進行交流、交往機會。④村落公共空間也是鄉(xiāng)村教育發(fā)生作用的邏輯起點，公共生活的實踐所發(fā)展的公共性和公民性是人性教育的核心，公共生活展示人的品質，如果脫離了公共生活，或者沒有形成公共性和公民性，面向人性優(yōu)秀的教育或發(fā)展根本就不可能，因為人性恰恰是在公共生活中形成并展示的，也只有在公共生活里才能夠被提升。⑤活動在公共生活中的農民身份上兩個很重要的特點便是自由和無區(qū)隔化。這也是構成農民身份和城市市民身份的主要區(qū)別。這里的自由主要是生活的自由。我們往往用“樂活人生”來形容農民們的生活狀態(tài)，農民的生活可能不是富裕的，但卻極有可能是幸福的。農民身份上的無區(qū)隔化表現(xiàn)為其生活空間是極具關聯(lián)性的，生活界限模糊構成熟人社會的基本前提，也是村落公共空間形成的基礎。

鄉(xiāng)村對人的影響具有的綜合性，為培養(yǎng)“全人”提供了條件。在農業(yè)勞動中可以以讓人們體驗勞動的艱辛，養(yǎng)成珍惜勞動成果的品質；在與自然打交道過程中，人們養(yǎng)成了敬畏自然、尊重自然、順從自然的品質，掌握了利用自然的生存智慧；在鄉(xiāng)村的社會生活中和各類儀式活動中學會了與人相處，掌握社會規(guī)范、明辨是非善惡的標準，培養(yǎng)了感恩與祈福的情操；在參與鄉(xiāng)村事務過程中形成了參與意識，鍛煉了參與能力。正因如此，近些年來人們十分重視農業(yè)勞動價值和鄉(xiāng)村社區(qū)行為矯正功能的研究與實踐。鄉(xiāng)村對人的教育既注重向人們正面灌輸?shù)览?，又注意結合日?；顒邮谷藗冊诓恢挥X中達事明理，其效果要比單純的宣傳說教深刻而有效。教育作為諸多學科學者的研究對象，其重要性不言而喻。無論是教育學意義上的教導訓化，還是社會學意義上的社會化或社會控制，或是人類學意義上的濡化，都體現(xiàn)了教育對人行為的規(guī)范與引導、控制和教育作用，而且是以潛移默化的形式深入人們的內心世界，從而內化為行為的指導準則。村落隨著現(xiàn)代化和城市化的進程發(fā)生了一系列的變化，因此成為諸多學者關注和研究的熱點。

各個地方在新農村創(chuàng)建過程中，對教育途徑進行了很多創(chuàng)新。如文明評選、“文明戶”評選、文化墻、文化大院以及文化“駐鄉(xiāng)”、新鄉(xiāng)賢協(xié)會等的創(chuàng)建等。鄉(xiāng)村教育途徑的創(chuàng)新促進了村民尊重自然的品質，形成了家庭和睦、鄰里互助、社會和諧氛圍，引領著社會主義新農村以及和諧社會的建設進程。不管是弘揚尊老愛幼的禮孝文化，還是為農村培養(yǎng)可留得住的文藝人才，都對鄉(xiāng)村文明有著現(xiàn)實的促進意義。

村落教育構建與鄉(xiāng)村治理方式

村落中生長著形態(tài)多樣的教育資源，這些資源并非是靜止不動的，而是活態(tài)的策略。恰如流淌在人們腦海中的代際傳接文化記憶，具有很強的能動性，所以我們認為文化不只是一個名詞的概念，更有著深刻的動詞屬性。人們通過或主動或被動地汲取這些資源來形塑自己的鄉(xiāng)村社會觀，即按照鄉(xiāng)村社會所普遍承認的優(yōu)秀合理的行為標準來為人處事，并推己及人，這種行動邏輯在家庭內部、家庭之外的鄰里和更遠的社區(qū)中不斷地推演開來，形成內生型的村莊秩序。與外部推動力（如法律和國家權力等）形塑的鄉(xiāng)村秩序相比，建基在村落固有的行動邏輯之上的內源性秩序更具有持久性和穩(wěn)定性。況且，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快和外來文化的沖擊，鄉(xiāng)村秩序被不斷地解構，鄉(xiāng)村衰敗引起了人們對鄉(xiāng)村價值的反思，新農村建設和人們對鄉(xiāng)村價值的不斷發(fā)現(xiàn)，村莊內生性秩序也獲得了重構的機會。農民獲得了相對自由的實踐理性，他們可以按照村莊本身具有的文化規(guī)則和溝通理性來構建新的公共生活空間。村莊這種固有的文化規(guī)則和溝通理性最大的特點即教育性。

村落教育功能的構建要通過鄉(xiāng)村文化規(guī)則和溝通理性來實現(xiàn)，主要包括家風、村規(guī)民約、節(jié)日和習俗等，農業(yè)勞動作為廣義的文化實踐也被包括在內。

家風或家規(guī)，是家庭作為人類社會最基本的構成單位，逐漸發(fā)展出來了一套社會組織法則與倫理體系，主宰人們日常生活以至抽象思維的一切。⑥家風影響后代的品格，也成為約束個人、教育個人的無形力量。家風對家庭成員的影響主要是通過示范和感化來實現(xiàn)的。從家庭的范圍推展開去，村規(guī)民約是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約與社會發(fā)展新內容的有機結合，并進一步發(fā)展出了各種形式的村民自治章程。村規(guī)民約對于村民們的行為具有很強的規(guī)范性，維護著農村社會中的基本秩序。

在維系鄉(xiāng)村價值系統(tǒng)中，習俗和節(jié)日儀式占據(jù)著重要位置。習俗和節(jié)日作為村民進行公共活動的媒介，同時作為建構公共空間的媒介，形成了村民們共同擁有的價值意義，對協(xié)調村民的行為、以引導的方式解決彼此之間的紛爭具有重要作用。習俗和節(jié)日中體現(xiàn)著共同的價值觀，在此價值觀引導下的行為趨向于形成無爭的秩序，且經常會得到周期性的強化，成為穩(wěn)定且持續(xù)的鄉(xiāng)村秩序的重要來源。

史書記載，農業(yè)勞動最初是統(tǒng)治者作為教民稼穡進而形成穩(wěn)定的統(tǒng)治秩序的一種手段。進入文明社會以后，從生產的農業(yè)到生活的農業(yè)再到生態(tài)的農業(yè)，農業(yè)活動的價值意義不斷豐富。農業(yè)勞動可以培養(yǎng)人的優(yōu)秀品質，對人具有很好的教育意義。盧梭在《愛彌兒》一書中就提倡人們到鄉(xiāng)村去找回失落的精神，祖田修在《農學原論》中也認為“農活兒”是人性的綜合，它包含循環(huán)型、多樣性、互動性以及自我創(chuàng)造性等四個方面，每個內容都是人性的重要體現(xiàn)。

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方式并不是要求鄉(xiāng)村社會結構回歸傳統(tǒng)，而是要吸收傳統(tǒng)教育要素，繼承和發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)的教育功能，營造教育的空間條件和社會氛圍。就目前而言，鄉(xiāng)村治理的重要方式依然要發(fā)揮鄉(xiāng)村家庭、組織、文化的作用，協(xié)調人與環(huán)境、人與人的關系。教育學中把教育分成家庭教育、社會教育和學校教育三大教育。隨著人口流動、撤點并校以及普遍的寄宿制學校誕生，鄉(xiāng)村家庭教育被削弱了。因此，鄉(xiāng)村治理首先要努力克服家庭教育缺失問題，強化家庭的教育功能。如減少寄宿制學校，創(chuàng)造就近就業(yè)機會，減少父母與子女的分離狀態(tài)，在學校教育中增加農業(yè)勞動、親情教育和鄉(xiāng)土教育的內容。其次要提高農業(yè)的組織程度，不僅要轉變農村基層組織的職能，實現(xiàn)從管理到服務的轉變，而且要促進鄉(xiāng)村各類組織的發(fā)育，農民的合作組織、文化組織、社會組織以及老年與婦女組織等都在和諧社會構建中發(fā)揮著重要職能。如在浙江紹興利用鄉(xiāng)賢文化傳統(tǒng)，成立的新鄉(xiāng)賢協(xié)會，對鄉(xiāng)村治理和新農村建設發(fā)揮了積極作用；在北京的延慶縣，通過文化駐鄉(xiāng)工程，培養(yǎng)大批鄉(xiāng)村文化人才，活躍的鄉(xiāng)村文化組織，不僅滿足了村民的精神需要，也達到了寓教于樂的目的。其三要強化鄉(xiāng)村民主制度和促進向村民規(guī)范參與村級事務。村民對村級事務的參與不僅是民主管理的重要內容，也是改變農民態(tài)度，實施教育以及提高農民發(fā)展能力的有效途徑。其四是發(fā)揮習慣、習俗、節(jié)日慶典、民間信仰以及生活方式的教育力量。其五要發(fā)揮現(xiàn)代教育機構的教育功能，農民學校、遠程教育、各類農民職業(yè)教育都承擔著農民教育的職責，以往的農民教育重視科技教育，但忽視觀念與責任教育，更缺乏信仰教育，未來的農民教育必須是全人的教育，教育機構要開發(fā)綜合性課程，不僅要教育農民的科技知識，還要培養(yǎng)農民的責任與權力意識，只有把未來的農民培養(yǎng)成有文化、懂技術和會經營的新型職業(yè)農民，才能擔當起鄉(xiāng)村治理主體的職責。

“人的新農村建設”對克服當代鄉(xiāng)村治理研究和實踐中存在的“見物不見人”傾向提供了新的思路，對于糾正鄉(xiāng)村治理中對于“物”的建設的理念以及忽視農民主體的傾向具有指導意義，對為避免拆村并點和強制村民上樓，延緩大量村落被迅速終結的命運具有重要意義?！叭说男罗r村建設”恰成為我們反思上述問題的切入點。鄉(xiāng)村的秩序是文化秩序，文化秩序的重構須強化鄉(xiāng)村主體的意義和地位。鄉(xiāng)村主體培育離不開鄉(xiāng)村社會的教育與熏陶，村落中經代際延續(xù)的家風家規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、節(jié)日習俗以及農業(yè)勞動成為村落內生型秩序重構的資源和方式。因此，解決鄉(xiāng)村治理中主體弱化的問題以及推進“人的新農村建設”，關鍵在于保存鄉(xiāng)村社會結構以及良風美俗得以展演的空間。因此，研究鄉(xiāng)村價值對鄉(xiāng)村治理的作用，研究鄉(xiāng)村對置身鄉(xiāng)村的人們的教育作用，是新農村建設和鄉(xiāng)村治理最富有挑戰(zhàn)性的工作之一。

【注釋】

①李培林：“村落終結的社會邏輯―羊城村的故事”，《江蘇社會科學》，2004年第1期。

②劉鐵芳：“鄉(xiāng)村教育的問題與出路”，《讀書》，2001年第12期。

③朱啟臻，趙晨鳴，龔春明：《留住美麗鄉(xiāng)村》，北京大學出版社，2014年，第七章。

④曹海林：“村落公共空間：透視鄉(xiāng)村社會秩序生成與重構的一個分析視角”，《天府新論》，2005年第4期。

⑤金生v：“人性的教育何以可能―論共同體、公民性與人性的關系”，《教育學報》，2011年第3期。

鄉(xiāng)村社會治理的問題范文第5篇

關鍵詞：土地確權；頂層設計；鄉(xiāng)村自治

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-127 -03

農村承包地的土地確權指的是各級政府推進的對農村承包地的確權登記頒證工作，通過解決承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，實現(xiàn)“四相符”即承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書的相符，“四到戶”即承包地塊、四至邊界、承包合同、承包經營權證書到戶，同時還要分級建立省、市、區(qū)（縣）土地承包經營權信息管理系統(tǒng)，進一步建立土地承包經營權登記制度。從行政法與管理學的角度來說，確權是各級政府以國家的法律、政策為指導，經過入戶調查、實地測量、公示、審核批準、登記注冊、頒發(fā)權證等一系列的程序，最終確認某塊地的所有權、使用權等權屬關系和權利內容。

一、土地確權的頂層設計屬性

頂層設計是網絡工程學中的一個學術詞語，英文是Top-Down Design，國內學者將其翻譯為“頂層設計”。Top-Down Design的本意是在明確目標后，從高層開始自上而下的層層設計，讓所有層次和子系統(tǒng)能夠圍繞著總體目標產生所預期的整體效應。由此可見，頂層設計應該是自上而下的層層設計，而不是我們一直誤以為的高層設計。頂層設計作為改革的戰(zhàn)略思想是有其深刻的意義的：一是改革進入“深水區(qū)”“攻堅期”后，原有的利益格局和體制機制制約了經濟社會的發(fā)展，我們難以僅僅靠“修復”來解決問題；二是單純“摸石頭過河”的改革方式已經很難滿足當前形勢需要，得從長遠和整體出發(fā)，系統(tǒng)、科學地設計改革路線；三是今后的改革更像“網絡工程”，應有全局性意義的“藍圖”來指導推進。土地確權工作從其目的、內容和實施方式來看，更具有頂層設計的性質，而不僅僅是對底層需求的呼應和以往探索的總結。土地確權的理論源泉就是土地權利束的概念，政策目的在于強化農民土地承包經營權的物權保護，激發(fā)農村生產要素的內在活力，所以從一開始就帶著明晰權利的烙印，是一種產權制度的安排。從其的推行方式來看，中央統(tǒng)一部署、地方全面負責，則可以看出土地確權的行為主體是各級地方政府，具體來說實踐的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織。所以土地確權工作不是農村基層農戶自發(fā)組織的行為，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有著明確藍圖目標的頂層設計。

二、傳統(tǒng)利益觀與產權明晰的沖突

裴宜理通過中西方權利觀念比較發(fā)現(xiàn)，中國人的權利觀念更多集中在生存權和發(fā)展權，奉行實用主義而非抽象的產權和政治權利，更多體現(xiàn)的是“規(guī)則意識”而非“權利意識”。相比起學理上的排他清晰的產權認識，農民更關注的是實際的土地種植或流轉收益。土地確權的理論內核決定了其更多出于對個體權屬的尊重，尤其在當下的農村社會，個體權利意識的覺醒正當其時。但站在農村社會傳統(tǒng)的公平價值取向以及土地承載的道德意義而言，土地承包權是一種“成員權”，利益均沾才是集體行動的邏輯。集體力量的運行往往會借由“集體”的名號而超越個體的權利，這就容易導致個體權利與集體行動邏輯之間的尖銳張力。在權屬關系混亂、二輪承包未開展或者不規(guī)范開展，治理條件差的村組，政策因無法適應村莊社會需求而導致表達與實踐之間的脫節(jié)，則會出現(xiàn)土地確權工作遭到基層自治組織（主要是村委會和生產隊）、農村社會以及農民的抵制。但土地確權有著強大的行政背書不得不推行下去，農村社會和農民就會被動式的接受而非主動式的體認，最終很可能導致土地確權在打破了現(xiàn)存的村莊秩序和利益分配格局卻沒有馬上植入一套契合于農村社會現(xiàn)實和農民需要的秩序機制。

三、土地確權中政府介入的外部性

學者汪錦軍認為，構建一個有效的農村社會管理體制，政府的介入是必要的。但伴隨著政府介入，其產生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文將探討土地確權工作中，政府介入的外部性。

（一）正外部性

對于中國社會而言，由于鄉(xiāng)村社會自身發(fā)育的不完善，很多時候必須依賴強制強制性外來制度為農村社會構建運行機制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出現(xiàn)的停轉，同時也有以利于優(yōu)化村干部隊伍結構和素質，為政府、社會、農民三者間互動創(chuàng)造良好條件。以土地確權工作為例，首先這是一項需要財力、物力、人力支持的工程浩大的活動，如果沒有各級政府的介入，是無法全面、高效地開展這項工作；其次土地確權是對目前農村土地產權制度的一種改革，具有前瞻性甚至是需要打破慣有的平衡，如果沒有政府介入建立一個制度框架，僅憑鄉(xiāng)村治理的力量很難克服現(xiàn)有的利益鉗制；最后土地確權很可能帶來鄉(xiāng)村社會土地產權利益的洗牌，所以面對大量的涉土矛盾，如果沒有政府介入，很難保障鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。中央提出在成都、安徽等試點的基礎上，用五年時間完成全國的土地確權工作，如果沒有政府牽頭對農地產權進行明晰，在全國這么大范圍開展確權工作幾乎是不可能。而在五年的任務面前，各地推進的效率也是有目共睹，以江蘇省常州市武進區(qū)為例，區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施意見》中指出要用兩年時間基本完成全區(qū)農村土地確權工作。

（二）負外部性（行政侵蝕）

政府介入是一把雙刃劍，正如福山所指出的，國家過多地介入社會內部會削弱人民進行組織和協(xié)調的能力。學者汪錦軍把政府為加強管理而侵蝕農村社會生長的政府管理模式稱為行政侵蝕。一方面，政府介入一旦加大，很可能會放大缺陷，比如說基層自治組織（村委會）已經從傳統(tǒng)的民間組織變?yōu)榘胝降墓倭沤M織，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的加強，如果這一過程中鄉(xiāng)村自治能力卻沒有與之增長，則極有可能政府介入是以鄉(xiāng)村社會的退出為代價，鄉(xiāng)村自治能力被破壞和取代。而且政府介入加大后，控制力和影響力也會逐漸膨脹，最終也可能演變成馬基雅維利所說的“利維坦”式的怪物，這種基層政府侵害鄉(xiāng)村利益的例子也不在少數(shù)；另一方面，分權的“壓力型體制”，也就是說各級政府將工作以指標任務的形式層層下壓，最終以考核來進行政治和經濟方面的獎懲，使得基層政府和自治組織在行政人物和村民需求沖突時選擇“唯上”和“維穩(wěn)”，結果導致越是下一級政府農民信任度越低。在土地確權過程中，有些農民遇到問題，就直接越過生產隊、村而找到鎮(zhèn)級確權辦，如果沒有得到自己滿意的答復就趕到區(qū)、市，甚至揚言要到省、中央一級去“告御狀”。這背后既折射出村組集體影響力的式微，同時又反映出農民擔心村組集體與民爭利或者偏袒不公。

四、在土地確權中構建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動

要使土地確權工作能夠又好又扎實的推進，最好的路徑在于構建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動，構建政府介入與社會運行的“吸納增效”模式，也就是說政府縣無論對有效社會管理和農村社會發(fā)育，都是增效的。

首先，在政府主導下，需要推進社會協(xié)同和公眾參與。上文所述，在鄉(xiāng)村自治能力仍很薄弱的階段少不了政府構建制度安排，要讓土地確權這種制度安排更好地融入鄉(xiāng)村肌理從而發(fā)揮作用，還需要社會協(xié)同和最廣大農民的支持和參與。信息公開、增加透明度是構建現(xiàn)代政治體制，建設法治、創(chuàng)新、廉潔政府的有效途徑，也能夠極大提升公眾參與度，激發(fā)公眾的責任感。土地確權工作雖然是一項以行政權力作為保障的政治任務，但其更是一項適應農村經濟社會發(fā)展、有效打破城鄉(xiāng)二元結構的偉大的農村改革，最終能夠賦予農民更多的財產性收益。所以應當激發(fā)出農民的參與積極性，才能真正的實現(xiàn)工作目標。通過多渠道的土地確權政策、工作方案步驟、工作進展的宣傳，可以將民主自治的形式、程序以范例形式下發(fā)至村組，監(jiān)督好村組落實民主自治，比如，下發(fā)民主決議文本，村民（代表）大會流程范例等，使得農民能夠及時全面地了解土地確權，避免農民對于政策的各種誤讀，真正引導農民參與到確權工作以及確權矛盾糾紛的化解中，真正“以民之力行為民之事”。

其次，要為農村多種社會組織發(fā)展提供平臺和空間。改革開放以來，我國農村社會傳統(tǒng)治理模式主要是政府、民政部門主導下的以村黨支部和村委會為主體的二元混合治理模式。但隨著經濟的發(fā)展、社會結構的變遷以及公民社會的成長，目前“強鄉(xiāng)政、弱村治”的格局已然不夠適應當今利益多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實。要在土地確權的工作中，除了讓更多的村民參與其中，還應該發(fā)揮好已有的自治監(jiān)督力量，比如村務監(jiān)督委員會、民主理財小組。同時培育更高層次的民間自治組織，讓有較高文化、威信的村里人在土地矛盾糾紛調解、土地確權方案的制定、土地確權績效的監(jiān)督方面發(fā)揮更多的作用。這種自治力量是間于基層政府和村委會，沒有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的義務，帶有客觀性與超然性。從目前實踐來看，各地探索建立了“議事會”這種第三方自治民間組織，前黃鎮(zhèn)也應借鑒經驗，積極培育發(fā)展自治民間組織，構建起“小政府”“大社會”的協(xié)同治理結構。

最后就是政經分離。有學者認為由于基層政府本身具有強化行政主導的結構激勵，因此需要從機制上為消減這種主導型提供制度安排。但筆者認為，基層政府也有一定的自利性，而且由于事權下沉需要加強對鄉(xiāng)村社會的控制，所以一定意義上來看，很難從哪一級政府自發(fā)主動的消減主導型。目前來看，廣東南海試點的基層自治組織的“政經分離”給消減行政主導破解壓力型基層提供一種可行路徑。政經分離指的是自治職能與經濟職能的分離，村經濟社管理人員不能同時從事村委會管理工作。從自治職能來看，最好應轉變?yōu)閮晒闪α浚还墒屈h委政府主導力，一股是村代會、村監(jiān)會等組成的自治力。主導力負責承接上級的指標任務，自治力負責監(jiān)督和矛盾解決。而經濟職能從現(xiàn)在形式上由村經濟合作社管理變?yōu)閷嵸|上的管理，負責農村經濟事務，接受黨委政府和村代會、村監(jiān)會的監(jiān)督。

五、結論

土地權屬不僅在于國家構建，更與基層治理有著緊密的關系。土地確權作為不得不往前推進的行政改革任務，應在推行過程中妥善彌合好政策的頂層設計與基層踐行中的隔閡，在政策執(zhí)行的邏輯與鄉(xiāng)村社會治理間能夠建立起有效的溝通。通過構建社會協(xié)同、農民參與的制度安排，培育各類鄉(xiāng)村自治組織以及嘗試探索政經分離等路徑，促使鄉(xiāng)村社會與基層政府的“共舞”，才能更好地將土地確權深入鄉(xiāng)村社會肌理。

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