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按照會(huì)議安排，我在此對(duì)今天的會(huì)議做個(gè)小結(jié)，同時(shí)，也對(duì)行政許可工作強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)意見。

《行政許可法》實(shí)施一年多以來，市司法局制定了行政許可工作流程和公示內(nèi)容等規(guī)范性文件，各個(gè)區(qū)縣司法局對(duì)這項(xiàng)工作給予了大力支持。今年10月1日，這兩個(gè)規(guī)范性文件就要正式實(shí)施，今后司法行政系統(tǒng)的行政許可工作就要按照這兩個(gè)文件來運(yùn)作。今天會(huì)議的目的，就是要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，共同做好行政許可工作。上午，桂曉民、史秋波、劉忠定三位局長結(jié)合自己的分管工作，分別做了比較詳細(xì)和透徹的講話。下午，我們進(jìn)行了分組討論，討論得很熱烈，同志們談了很多好的建議和想法。對(duì)于在討論中提出的問題，接下來我會(huì)盡量予以明確和解答。下面我主要講兩個(gè)方面的問題：

一、充分認(rèn)識(shí)做好行政許可工作的重要意義

實(shí)施《行政許可法》的重要意義有很多，我主要談三個(gè)方面：

（一）做好行政許可工作，是踐行依法治國方略的重要舉措，是依法行政得以實(shí)施和推進(jìn)的關(guān)鍵。

法治的本質(zhì)和內(nèi)涵，就是要求國家權(quán)力要按照法律來運(yùn)行，受法律的監(jiān)督和制約。行使權(quán)力要受到法律的監(jiān)督和制約，這是法治的要求?！缎姓S可法》就是一部要求行政機(jī)關(guān)按照法律來行使權(quán)力的極為重要的法律。

（二）做好行政許可工作，是推動(dòng)司法行政事業(yè)發(fā)展的需要。

實(shí)施《行政許可法》，對(duì)我們司法行政各項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展有極大的推動(dòng)作用。司法行政的諸多業(yè)務(wù)和職能如何得到充分、有效的行使？行使這些職能，管理這些業(yè)務(wù)的一個(gè)很基本的要求就是要規(guī)范、有序。在我們對(duì)律師、公證、基層法律服務(wù)、司法鑒定、監(jiān)獄、勞教等各項(xiàng)工作的推進(jìn)過程中，有一個(gè)共同的、規(guī)律性的東西，就是要努力促使工作健康有序地發(fā)展，規(guī)范有序地運(yùn)作。

今年是律師事務(wù)所規(guī)范建設(shè)年，公證行業(yè)正在開展教育規(guī)范樹形象活動(dòng)，全國人大常委會(huì)也對(duì)司法鑒定管理工作做出了決定，可以看到，各項(xiàng)工作的推進(jìn)，各類活動(dòng)的開展，都需要規(guī)范和有序。另外，司法行政的職能發(fā)揮得如何，工作的質(zhì)量如何，也都是要看規(guī)范有序到什么程度，而現(xiàn)在我們實(shí)施《行政許可法》，就是要促進(jìn)我們各項(xiàng)業(yè)務(wù)的規(guī)范有序發(fā)展。這種規(guī)范有序的發(fā)展，是科學(xué)的發(fā)展，健康的發(fā)展。

（三）做好行政許可工作，實(shí)施行政許可法有利于提高司法行政工作人員的行政管理能力。

司法行政的各項(xiàng)工作靠司法行政系統(tǒng)的工作人員來做，司法行政各項(xiàng)工作能否取得發(fā)展、提高質(zhì)量，取決于我們司法行政系統(tǒng)工作人員的能力和水平。實(shí)施《行政許可法》，表面上看是一個(gè)關(guān)于行政許可的問題，實(shí)際上對(duì)我們每一個(gè)從事司法行政業(yè)務(wù)的工作人員來說，是一次能力的檢驗(yàn)和考驗(yàn)，是一種習(xí)慣的改變和觀念的提高。這項(xiàng)工作的專業(yè)性非常強(qiáng)，是我們能不能承擔(dān)司法行政工作的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和尺度。通過實(shí)施《行政許可法》，可以促使我們司法行政系統(tǒng)的工作人員成為真正的專業(yè)人員。因?yàn)樗痉ㄐ姓I(yè)務(wù)的行政許可工作不是誰都可以承擔(dān)的，它是一門科學(xué)，是一門專業(yè)，是一門重要的技能。我們要通過實(shí)施《行政許可法》，來提高我們的技能，提高我們的業(yè)務(wù)能力和水平。所以上午我說過，今天開這個(gè)會(huì)要討論的問題，實(shí)際上是我們司法行政業(yè)務(wù)能不能實(shí)施和做好的一個(gè)關(guān)鍵，是我們從事司法行政工作的主業(yè)，也是我們從事司法行政事業(yè)的基本功。

二、認(rèn)真貫徹《行政許可法》，做好本系統(tǒng)的行政許可工作

上海市司法局的行政許可事項(xiàng)共有18項(xiàng)，由于司法行政業(yè)務(wù)的特殊性，這18項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的對(duì)象，并非針對(duì)全社會(huì)，而主要是針對(duì)社會(huì)中的一個(gè)特定組成部分。按照有關(guān)法律規(guī)定，這18項(xiàng)行政許可事項(xiàng)的許可權(quán)在市司法局，但是我們的行政許可的業(yè)務(wù)又跟每個(gè)區(qū)縣有直接的聯(lián)系，在這個(gè)問題上，我們既要按照行政許可的規(guī)定統(tǒng)一審批，統(tǒng)一許可，又要考慮到區(qū)縣司法局的實(shí)際，也就是事實(shí)上是由區(qū)縣司法局在進(jìn)行具體的管理，具體地承受這項(xiàng)業(yè)務(wù)。為了調(diào)動(dòng)區(qū)縣司法局的積極性，我們采取了在各個(gè)區(qū)縣設(shè)立行政許可受理處這樣一種方式。各區(qū)縣司法局的行政許可受理處，不是區(qū)縣司法局的受理處，而是上海市司法局的行政許可受理處，但是這項(xiàng)工作是由各個(gè)區(qū)縣司法局來具體承擔(dān)。從市司法局和區(qū)縣司法局的內(nèi)部來講，實(shí)際上是把市司法局的一部分行政許可權(quán)限移交到了區(qū)縣司法局。

按照目前所設(shè)計(jì)的行政許可流程的規(guī)定，申請(qǐng)人向在區(qū)縣的行政許可受理處提出申請(qǐng)的，就由在區(qū)縣的行政許可受理處來決定是否受理。行政許可最關(guān)鍵的一步就是受理，受理決定著許可。一般講來，受理就意味著許可，不受理就意味著不許可。因此，受理處的責(zé)任重大，讓區(qū)縣司法局承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，有利于區(qū)縣司法局對(duì)律師、公證等業(yè)務(wù)的管理，可以提高區(qū)縣司法局的工作力度，也可以提高區(qū)縣司法局的權(quán)威性。今天上午史秋波局長專門就怎樣使區(qū)縣司法局在整個(gè)行政許可工作當(dāng)中更好地發(fā)揮作用談了看法，我再提幾點(diǎn)要求：

（一）要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，熟練和正確把握行政許可的法律規(guī)定。

不了解具體的規(guī)則，就無法開展工作，因此首先要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會(huì)《行政許可法》，熟練掌握關(guān)于行政許可的規(guī)定和規(guī)則。

剛才在小組討論時(shí)，有同志提出，要盡快對(duì)各區(qū)縣行政許可受理處的工作人員集中進(jìn)行培訓(xùn)，我贊同這個(gè)意見。我們應(yīng)該對(duì)具體承擔(dān)行政許可受理的工作人員、操作人員組織一次專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

對(duì)于學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，以及熟練正確地把握《行政許可法》、了解各方面的程序和規(guī)定，我要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，那就是我們要保持一種積極的態(tài)度。實(shí)事求是地說，《行政許可法》剛剛開始實(shí)施，是一項(xiàng)新的工作，我們制定的兩個(gè)規(guī)范性文件，不能說很完善，事實(shí)上也不可能完善，進(jìn)一步的完善需要有一個(gè)實(shí)踐、探索的過程。在討論的時(shí)候，有的同志感到這個(gè)流程太復(fù)雜了，有的同志則感到還不夠具體，應(yīng)當(dāng)再詳細(xì)一點(diǎn)。如何對(duì)待這些問題？我們首先要有積極的態(tài)度。工作中肯定會(huì)有矛盾和磨擦，肯定會(huì)有一些由于規(guī)定的不完善而產(chǎn)生的各種疑難問題，不能因?yàn)榕龅揭稽c(diǎn)矛盾就埋怨，就不去辦理，或者就推卸責(zé)任。我覺得大家要有所準(zhǔn)備，我們都是在實(shí)踐中探索。今后還要不斷地完善和改進(jìn)行政許可的流程和有關(guān)規(guī)定，而完善和改進(jìn)的基礎(chǔ)就是我們的實(shí)踐，因此我們要積極地實(shí)踐。今后在工作中要加強(qiáng)溝通，碰到問題就提出來共同研究，我們要保持這種積極的態(tài)度。

（二）要加強(qiáng)責(zé)任心和事業(yè)心。

大家可能都有體會(huì)，無論工作有多困難、多復(fù)雜，只要有責(zé)任心、事業(yè)心，問題都會(huì)比較好地得以解決。因此，我們一定要把這項(xiàng)工作當(dāng)作一項(xiàng)事業(yè)來做，這是做好工作的重要前提?，F(xiàn)在行政許可有三個(gè)方面的問題，尤其需要具備責(zé)任心和事業(yè)心：

第一，要具備“時(shí)效”觀念。因?yàn)橛辛恕缎姓S可法》，行政許可過程中有了時(shí)效的規(guī)定，必須在時(shí)限內(nèi)辦理，做出決定，不能拖，不能漏，更不能忘。

第二，要保管好行政許可的相關(guān)依據(jù)和材料。行政許可所依據(jù)的材料，必須保存完好。這是工作的記錄，是所做出的行政許可決定是否正確的證明，絕對(duì)不能批了就算，象熊瞎子掰苞米那樣，掰了一個(gè)扔一個(gè)，而是要有完整的記錄、完整的材料保存。最近我們有一個(gè)公證機(jī)構(gòu)當(dāng)了被告，起因是這個(gè)公證機(jī)構(gòu)根據(jù)一家精神病醫(yī)院出具的精神病證明，做了一個(gè)證明復(fù)印件跟原件相符合的公證書。這個(gè)公證書很簡單，但它產(chǎn)生的影響卻很大，因?yàn)樗C明這個(gè)病人喪失了權(quán)利能力，無法決定財(cái)產(chǎn)的繼承問題，偏偏他在國外有一筆很大的財(cái)產(chǎn)。所幸公證部門在出具這份公證書之前，專門到精神病醫(yī)院收集了所有原始材料，包括這個(gè)病人每一期的病歷卡。這說明做出公證是有依據(jù)的，如果打官司，因?yàn)橛凶C明材料，依據(jù)就比較充分。如果當(dāng)時(shí)出具公證書時(shí)，僅靠精神病醫(yī)院出具的精神病證明，沒有其他材料的復(fù)印件，將是一起后果非常嚴(yán)重的行政訴訟。舉這個(gè)例子是為了說明，我們今后搞行政許可，必須將材料、依據(jù)保存好。

第三，交接、簽收記錄明確。

工作要高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，實(shí)際上都體現(xiàn)在這些具體工作上。為什么這么說呢？因?yàn)榻窈蟮男姓S可流程，一環(huán)套一環(huán)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的簽收、交接都關(guān)系到責(zé)任的承擔(dān)和職責(zé)的履行，因此，詳細(xì)的記錄非常關(guān)鍵。如果記錄不完整，就是工作不負(fù)責(zé)，沒有責(zé)任心。具體的事情都不能負(fù)責(zé)地完成，就無法達(dá)到工作上的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

（三）要牢固樹立依法行政的意識(shí)。

依法行政，簡而言之，就是不能濫用權(quán)力，不能為所欲為，就是權(quán)力不能不受制約和監(jiān)督。打個(gè)比方，就好比要戴一個(gè)“鐐銬”跳舞。不戴這個(gè)“鐐銬”跳舞，跳得再好，都是橫行霸道。依法行政就是行使權(quán)力要受約束，要做到法有授權(quán)必須辦，法無授權(quán)不能辦，規(guī)定的程序必須做，不能減。具體地講，依法行政就是要做到三點(diǎn)：

一是權(quán)力法定。就是規(guī)定你有這個(gè)權(quán)力，你就可以行使這個(gè)權(quán)力，這是依法行政的基礎(chǔ)。延伸到我們司法行政工作中，就是每個(gè)人都有每個(gè)人的權(quán)限，做事情不能超過權(quán)限規(guī)定的范圍，要定好自己的位置，在權(quán)限內(nèi)你必須認(rèn)真地行使，認(rèn)真地履行。

二是程序法定。幾乎所有的機(jī)關(guān)或企業(yè)，都非常重視程序。程序，是一個(gè)最高智慧的集中。世界紛繁復(fù)雜，瞬息萬變，如何將復(fù)雜的世界運(yùn)作平穩(wěn)？依靠的就是程序。只有建立比較健全的程序，才有比較好的工作質(zhì)量和比較高的工作效率。有時(shí)候看起來一些程序似乎比較麻煩，其實(shí)，就某一件事情來講可能影響了工作效率，但對(duì)全局工作而言，按規(guī)定的程序辦事，恰恰是提高了工作效率。我們每個(gè)人都要樹立堅(jiān)定的程序觀念。規(guī)定的程序決不能省。在我們的日常工作中，有一些當(dāng)事人要來“跑關(guān)系”，其中有的是希望將不合理的變成合理的，有的是希望能夠快一點(diǎn)，希望能簡化程序，最好是“立等可取”，今后不能再這樣了！今后各種行政許可事項(xiàng)，都必須按照程序辦，由受理中心直接受理，或由受理處受理再交到受理中心，由受理中心分送各審查部門，這是一個(gè)必經(jīng)的程序。如果哪個(gè)部門悄悄地幫申請(qǐng)人辦了，不按照程序行事，那就是違反程序，就是違規(guī)。

三是公開公正。現(xiàn)在正在講規(guī)范執(zhí)法、推進(jìn)執(zhí)法公正等等，事實(shí)上，我們的行政許可也是執(zhí)法，是行政執(zhí)法。既然是執(zhí)法，就必須公正、公開。

（四）要明確責(zé)任。

今后我們要對(duì)此更加重視?，F(xiàn)在行政許可所涉及的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系要較過去復(fù)雜。以前，當(dāng)事人與職能部門打個(gè)電話，然后將材料送過來，很快就辦好了，現(xiàn)在可是復(fù)雜多了。因?yàn)椴粡?fù)雜不行，如果不復(fù)雜，工作水平就上不去，就不是依法行政，就是專制和獨(dú)裁。

那么，復(fù)雜的情況下怎么辦？就需要明確責(zé)任?，F(xiàn)在各方面的關(guān)系很多，例如19個(gè)受理處和受理中心的關(guān)系，機(jī)關(guān)各個(gè)負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)審批的處室和受理中心的關(guān)系，以及處室和區(qū)縣司法局的關(guān)系等等，因此，必須要明確責(zé)任。

剛才小組討論時(shí)，很多同志提出，受理處應(yīng)當(dāng)放在區(qū)縣司法局的哪一個(gè)部門？有的說放在公律科，有的說放在法制科，有的說放在辦公室。還有的區(qū)縣司法局沒有法制科，只有公律科。這項(xiàng)工作涉及到公律科，又涉及到基層科，將來可能還有司法鑒定，放在哪個(gè)科更好？我認(rèn)為放在律公科比較好，主要是出于這么幾點(diǎn)考慮：首先，從整體上來看，區(qū)縣受理處受理的行政許可事項(xiàng)中，所涉及的工作內(nèi)容大多數(shù)與律師和公證業(yè)務(wù)有關(guān)。其次，從在區(qū)縣司法局內(nèi)部建立監(jiān)督和制約機(jī)制來講，法制科可以是區(qū)司法局的執(zhí)法監(jiān)督部門，可以承擔(dān)一些行政監(jiān)督的職能。再次，受理處每天都要有人，這就要求受理工作必須與正常工作結(jié)合起來，統(tǒng)一將受理處放在律公科，大量的行政審批工作實(shí)質(zhì)上就是原來公律科的工作，可以與公律科的正常工作結(jié)合起來，從而有利于區(qū)縣司法局人力資源調(diào)配。

再強(qiáng)調(diào)一下責(zé)任問題。責(zé)任必須要明確。行政許可受理中心與受理處在10月1日正式啟動(dòng)后，受理中心與受理處的行為就要受《行政許可法》約束。因?yàn)樵谛姓S可行為中的差錯(cuò)有可能會(huì)引起行政訴訟，如果提起行政訴訟，就有可能遭到敗訴。同志們，現(xiàn)在行政許可動(dòng)輒就可能引起訴訟，引起訴訟就意味著我們要當(dāng)被告，當(dāng)被告就可能敗訴，因此我們絕對(duì)要分清責(zé)任。

受理處做出受理的決定，如果不符合行政許可法的規(guī)定，造成敗訴，由于受理處是市司法局的受理處，所在的區(qū)縣司法局不承擔(dān)法律責(zé)任，不用承擔(dān)敗訴的后果，法律責(zé)任由市司法局承擔(dān)。但是，市司法局要追究區(qū)縣司法局的工作責(zé)任，具體而言，要從兩個(gè)方面予以追究：

一方面，由于受理環(huán)節(jié)和審查環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，造成市司法局?jǐn)≡V的，必須追究相應(yīng)環(huán)節(jié)的責(zé)任。如果受理處對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的不受理，或者不應(yīng)當(dāng)受理的卻受理了，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。如果一個(gè)受理處發(fā)生兩次敗訴，我們將撤銷這個(gè)受理處。市司法局的職能處室在審查過程中發(fā)生差錯(cuò)造成敗訴，也要追究責(zé)任。

另一方面，每個(gè)環(huán)節(jié)都要提高警惕。如果是受理處受理了不該受理的事項(xiàng)，移送到受理中心后，受理中心同樣負(fù)有受理責(zé)任。如果受理中心應(yīng)該審查出受理處的差錯(cuò)卻沒有審查出來，那么受理處將不再承擔(dān)責(zé)任，其責(zé)任轉(zhuǎn)移到受理中心，后果由受理中心承擔(dān)。如果審查出來，受理中心要記錄在案，將來作為考核受理處工作質(zhì)量的一個(gè)重要依據(jù)。

市司法局現(xiàn)在要為當(dāng)被告做準(zhǔn)備。我們要請(qǐng)一批高素質(zhì)的律師作為市司法局的法律顧問，行政訴訟的事情就委托律師。如果出現(xiàn)行政敗訴，要請(qǐng)律師出具法律意見書，說明敗訴的原因究竟在哪里，是哪一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，是哪個(gè)方面的錯(cuò)誤。我們根據(jù)這個(gè)法律意見書再?zèng)Q定追究相應(yīng)部門的工作責(zé)任。

目前，《行政許可法》的很多規(guī)定比較籠統(tǒng)，有些方面還有歧義。但既然《行政許可法》已經(jīng)實(shí)施，不管是籠統(tǒng)還是有歧義，我們都要依法辦事，這是首要原則。

另外，關(guān)于行政許可受理的條件，我們一定要分清是法定條件，還是附加條件。行政許可受理時(shí)，重點(diǎn)審查的就是法定條件和必須條件。法定條件和必須條件符合的，受理部門就必須受理。為了管理的需要，還可以有一些附加條件或要求條件，也就是法定條件以外的條件，這些條件不是法定的，即使申請(qǐng)人不提供，也不能以此作為不受理的理由。

（五）要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。

行政許可是一項(xiàng)新的工作，很多地方還不完善，同我們過去的工作習(xí)慣、工作方法相比有很大的轉(zhuǎn)變，可能我們一下子難以適應(yīng)，因此我們的受理中心和區(qū)縣的受理處，以及我們的職能處室之間，要多溝通協(xié)調(diào)，事先多商量。僅靠組織兩天培訓(xùn)，并不能解決所有問題，因?yàn)閷?shí)際情況不斷變化，非常復(fù)雜，所以必須要加強(qiáng)溝通。

針對(duì)我們現(xiàn)在稱之為“規(guī)范辦理，統(tǒng)一送達(dá)”的提法，有同志在剛才的討論中提出，對(duì)于由區(qū)縣受理的行政許可申請(qǐng)，送到市受理中心歸口辦理后，能否由中心將行政許可決定書再發(fā)送給原先受理這一申請(qǐng)的受理處，由受理處送達(dá)給當(dāng)事人。我也贊成這樣的提法，但在實(shí)際運(yùn)作中很難做到。首先，受理的申請(qǐng)事項(xiàng)沒有轄區(qū)劃分。19個(gè)受理處都是上海市司法局受理處，也就是說，受理點(diǎn)可以受理本轄區(qū)的申請(qǐng)事項(xiàng)，也可以受理非本轄區(qū)的申請(qǐng)事項(xiàng)，不能因?yàn)椴皇潜据爡^(qū)的就不受理，當(dāng)然，受理處可以勸說或建議申請(qǐng)人到相應(yīng)轄區(qū)申請(qǐng)，但不能強(qiáng)求申請(qǐng)人。第二，市司法局受理中心也能直接受理。也就是說，到區(qū)縣司法局申請(qǐng)不再是一個(gè)法定必經(jīng)程序。鑒于這兩個(gè)原因，我們采取了所有行政許可決定均由受理中心負(fù)責(zé)送達(dá)，且必須同時(shí)送達(dá)給申請(qǐng)人所在的區(qū)縣司法局受理處備份的方法，以解決這一矛盾，讓我們區(qū)縣司法局了解行政許可的情況。這是加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)的一個(gè)方面，也就是通告、告知。

（六）要加快行政許可的信息化進(jìn)程。

上午史局長也曾講過，現(xiàn)在要把行政許可的信息化建設(shè)作為一件非常重要、緊迫的工作來抓，要盡快啟動(dòng)這一項(xiàng)工作。我們司法行政系統(tǒng)的行政許可什么時(shí)候能夠真正做到規(guī)范化，什么時(shí)候能夠真正達(dá)標(biāo)，就是看何時(shí)實(shí)現(xiàn)信息化。我們現(xiàn)在所有的流程和規(guī)定都是圍繞信息化建設(shè)進(jìn)行的，通過信息化建設(shè)把全市的司法行政業(yè)務(wù)的行政許可網(wǎng)絡(luò)化，程序自動(dòng)化，這樣才能真正提高效率，才是真正的規(guī)范，這項(xiàng)工作很重要，我們要抓緊做。