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為貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于節(jié)水灌溉工作的重要批示，今天，國家發(fā)改委召開座談會，分析節(jié)水灌溉工作面臨的形勢和存在的問題，研究制定加強節(jié)水灌溉工作的政策措施，非常重要，非常及時。剛才聽了中咨公司領(lǐng)導(dǎo)的專題匯報，很受啟發(fā)。中咨公司通過深入細致的調(diào)查，收集了大量翔實的材料，經(jīng)過認真的分析研究，提出了當前保障國家糧食安全和節(jié)水灌溉面臨的重要問題，以及解決問題的對策措施。這個專題報告很具指導(dǎo)性和可操作性。下面，我就水利部認真貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)重要批示精神，著力抓好節(jié)水灌溉工作做一簡要匯報。

一、近年來節(jié)水灌溉發(fā)展取得顯著成效

*8年以來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視和領(lǐng)導(dǎo)下，在發(fā)改委、財政部、科技部、農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門的大力支持和密切配合下，加大了投入力度，節(jié)水灌溉事業(yè)取得了長足的發(fā)展和顯著成效。特別是近年來國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次就節(jié)水灌溉工作做出重要批示，把發(fā)展節(jié)水灌溉放在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“六小“工程的首位，有力地促進了節(jié)水灌溉健康快速的發(fā)展，對提高糧食綜合生產(chǎn)能力、緩解水資源緊缺局面、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了重要作用。

一是改善了生產(chǎn)條件，提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。*8年以來，中央共投入國債資金88億元，帶動地方配套85多億元，對255個大型灌區(qū)的骨干工程進行了續(xù)建配套與節(jié)水改造，建設(shè)了300個節(jié)水增產(chǎn)重點縣和上千個節(jié)水灌溉示范項目區(qū)，建設(shè)了18個地市級節(jié)水灌溉示范區(qū)，恢復(fù)建設(shè)了100個灌溉試驗站；安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金8億元對120個中型灌區(qū)進行了節(jié)水改造。共新增灌溉面積3000多萬畝，恢復(fù)改善灌溉面積1億多畝，發(fā)展節(jié)水灌溉面積1億多畝；增加糧食綜合生產(chǎn)能力*多億公斤，增加年節(jié)水能力*多億立方米。另外，通過與財政部共同進行的雨水集蓄利用和小型公益設(shè)施建設(shè)等，發(fā)展非充分灌溉面積和抗旱點種面積1億多畝。

二是提高了灌溉水的利用率，緩解了水資源供需矛盾。通過節(jié)水工程建設(shè)，灌溉水利用系數(shù)由“八五“末的不足0.4提高到目前的0.45左右，在灌溉用水總量基本未增加的情況下，農(nóng)田有效灌溉面積由*5年的7.56億畝發(fā)展到*3年的8.4億畝。內(nèi)蒙古河套灌區(qū)隆勝灌域項目實施后，渠系灌溉水利用系數(shù)由原來的0.5提高到0.8，灌溉周期縮短了2天。浙江省銅山源灌區(qū)改造后，原有東西兩條干渠灌溉水利用系數(shù)由0.6提高到0.77，輸水時間由48小時縮短到16小時，年節(jié)水4615萬立方米。

三是促進了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民收入的增加。通過發(fā)展節(jié)水灌溉，有力地促進和支持了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，增加了農(nóng)民收入。山東省煙臺市通過推廣微噴灌節(jié)水灌溉技術(shù)，給作物提供了良好的生長環(huán)境，取得了顯著的經(jīng)濟效益，農(nóng)民人均純收入從工程建設(shè)前的1000元增長到3800元，年均遞增14%。黑龍江省安達市井灌區(qū)通過發(fā)展節(jié)水灌溉，蔬菜種植面積達40萬畝，年收入達3.2億元，年增加收入2.4億元。

四是提高了工程完好率，降低了運行成本。通過灌區(qū)的續(xù)建配套節(jié)水改造和大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，普遍地提高了工程完好率，降低了工程運行成本。北京井灌區(qū)改用噴灌后，每畝年節(jié)水*多立方米，節(jié)地5%，省工50％。寧夏青銅峽灌區(qū)通過改造，連續(xù)四年骨干工程安全輸水無事故，搶險費一項年節(jié)約500多萬元，節(jié)水少收水費1*萬元，相當于減少了灌區(qū)農(nóng)民1*萬元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。山東米山水庫灌區(qū)西干渠通過防滲襯砌，解決了多年未解決的“卡脖子“問題，大幅度提高了輸水能力，促進了田間工程建設(shè)，新增節(jié)水灌溉面積2.5萬畝，改善下游10萬畝灌溉面積，年增產(chǎn)糧食700萬公斤，增產(chǎn)油料100萬公斤，產(chǎn)生直接經(jīng)濟效益*0萬元。

五是提供了生態(tài)用水，改善了生態(tài)環(huán)境。節(jié)水灌溉減少引水量，緩解了生態(tài)用水緊張局面，特別是在黑河、塔河等西北內(nèi)陸河地區(qū)，上游搞好水土保持，中游發(fā)展節(jié)水灌溉，緩解了下游的生態(tài)惡化趨勢；在華北地下水超采嚴重地區(qū)，由于推廣節(jié)水灌溉，有些地方封閉了部分農(nóng)用機井，減少了地下水開采量，減緩了地下水下降的速度。

二、當前發(fā)展節(jié)水灌溉面臨的主要問題

經(jīng)過多年的努力，節(jié)水灌溉有了長足的進步，取得了明顯的效果，但也面臨一些突出的困難和問題。

（一）干旱缺水和用水浪費加劇了灌溉用水緊張的局面。上世紀90年代以來，受氣候影響，干旱少雨，黃河、海河、遼河及西北內(nèi)陸河等流域來水大量減少，許多河流先后出現(xiàn)斷流現(xiàn)象；華北地區(qū)平均每年超采地下水80多億立方米。一方面水資源緊缺，一方面灌溉用水浪費嚴重。由于灌溉工程不配套、老化破損嚴重，以及管理粗放，灌溉水在輸送過程中的浪費占整個灌溉用水損失的80%以上。同時在灌水方式上，大多采用傳統(tǒng)的地面灌溉，地塊大、平整度差，漫灌現(xiàn)象嚴重，灌溉水利用效率普遍偏低，目前全國平均僅為45％，比先進國家低30個百分點。單方水的產(chǎn)出效益只有1公斤糧食，不足先進國家的一半。同時，由于城市生活和工礦企業(yè)用水急劇增加，大量無償擠占農(nóng)業(yè)灌溉用水，灌溉用水在全國用水總量中的比例持續(xù)下降，農(nóng)田灌溉用水比重從上世紀六十年代的85%下降到目前的65%。由于干旱和用水浪費，全國農(nóng)業(yè)灌溉年缺水約300億立方米，平均每年因旱受災(zāi)面積達3億多畝，糧食減產(chǎn)100億~300億公斤，遇到嚴重干旱年份，糧食減產(chǎn)曾高達500多億公斤，經(jīng)濟作物損失600多億元。

（二）灌溉工程設(shè)施配套程度低，老化失修嚴重，投資欠帳多。我國現(xiàn)有的灌溉工程設(shè)施由于受資金、技術(shù)等條件的限制，普遍存在工程建設(shè)標準低、配套差、老化失修等問題，許多工程設(shè)施已達到或超過設(shè)計使用年限。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全國402處大型灌區(qū)，完成投資不足設(shè)計投資的50%，建筑物配套率不足70％，骨干工程損壞率達40%，渠首建筑物嚴重老化損壞的占70%；100處灌區(qū)的末級渠道襯砌率只有5%，建筑物配套率僅為30%，基本沒有量水設(shè)施；500座大型泵站中，有350座嚴重老化，設(shè)備嚴重損壞，老化損壞率占70％。

近年來，國家雖然加大了節(jié)水灌溉的投入力度，但目前的投入水平與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展需求還有很大差距，灌溉工程配套率低、老化失修嚴重，仍是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和保障國家糧食安全的主要制約因素。

（三）灌區(qū)管理體制改革滯后，缺乏良性運行機制。我國灌區(qū)管理方式實行支渠以上的骨干工程屬國有國管，斗渠及其以下工程名義屬集體所有，群眾管水組織管理，實際上責、權(quán)、利不分，產(chǎn)權(quán)主體缺位，導(dǎo)致了管理單位人員臃腫，運行成本高。按照工程管理定員標準，402處大型灌區(qū)只需管理人員8萬人，實際已超過14萬人，人員工資比定員標準多出43％。多數(shù)灌區(qū)缺乏工程維修費用，有的灌區(qū)人員工資難以支付，灌溉效益衰減。加之，采取節(jié)水灌溉措施后，由于減少了灌溉用水，水管單位水費收入降低，沒有積極性；農(nóng)民習慣使用“大鍋水“，缺乏節(jié)水意識。

（四）節(jié)水灌溉發(fā)展不平衡，不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。雖然我國節(jié)水灌溉事業(yè)取得一些成績，但全國來看發(fā)展很不平衡。8.4億畝有效灌溉面積中，按低標準初步進行節(jié)水改造的面積不足3億畝，其中噴、微灌面積4000多萬畝，只占有效灌溉面積的5％。輸水渠道的防滲襯砌率不到30%，滲漏損失導(dǎo)致灌水周期長，次數(shù)少，定額大，不能達到適時適量的供水、供肥，難以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求。

由于氣候、自然地理和經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，各地發(fā)展節(jié)水灌溉存在較大差距。東部沿海地區(qū)發(fā)展較快；西部特別是西北部水資源奇缺地區(qū)，盡管中央投入資金的比例較高，但由于地方財力困難，配套仍嚴重不足，發(fā)展受到制約；中部糧食主產(chǎn)區(qū)比較效益低，難以調(diào)動地方和廣大農(nóng)民的積極性；東北的吉林、黑龍江兩省水土資源相對豐富，節(jié)水灌溉發(fā)展?jié)摿Υ螅捎陂L期投入少，灌溉設(shè)施落后，發(fā)展速度仍顯緩慢。

三、落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示精神，著力抓好以下幾項工作

（一）加強前期工作，確保節(jié)水灌溉各項目標任務(wù)的實現(xiàn)。

我部配合國家發(fā)改委，編制了《節(jié)水灌溉和旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，建議將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國務(wù)院批復(fù)《規(guī)劃》后，各地根據(jù)《規(guī)劃》的總體要求，制訂地方節(jié)水灌溉發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要以保障糧食安全為中心，以提高水的利用率和產(chǎn)出效益為目標。

今年8月，我部為貫徹中央農(nóng)村工作會議、國務(wù)院農(nóng)業(yè)和糧食工作會議精神，組織編制了《加快灌區(qū)建設(shè)保障糧食安全近期重點建設(shè)規(guī)劃》，并已報送發(fā)改委，建議發(fā)改委審批后上報國務(wù)院，并將其納入國家糧食安全建設(shè)體系。

（二）突出重點，進一步加強節(jié)水?家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的目標出發(fā)，今后五年建設(shè)的重點是現(xiàn)有灌區(qū)的續(xù)建配套節(jié)水改造和節(jié)水示范項目建設(shè)。灌區(qū)節(jié)水改造的重點是沿黃地區(qū)、西北內(nèi)陸區(qū)、黃淮海地區(qū)、東北地區(qū)和長江中下游的糧食主產(chǎn)區(qū)，重點解決工程設(shè)施不配套，工程老化、滲漏損失嚴重等問題；節(jié)水灌溉示范工程建設(shè)重點在北方的地下水超采區(qū)。從全國范圍來看，節(jié)水灌溉工程建設(shè)的重點是北方缺水地區(qū)、西部生態(tài)脆弱地區(qū)及東部沿海地區(qū)中的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)。工程建設(shè)形式主要是渠道防滲、平整土地、改進地面灌水技術(shù)、管道輸水灌溉、噴灌、微灌等。針對目前農(nóng)業(yè)規(guī)模小而分散的特點，應(yīng)重點推廣投資少、見效快、方便管理的實用節(jié)水灌溉技術(shù)。同時緊密配合農(nóng)業(yè)綜合增產(chǎn)措施，實現(xiàn)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效的目標。

（三）深化灌區(qū)管理體制和運行機制改革。

認真貫徹落實國務(wù)院頒布的《水利工程管理體制改革實施意見》，建立職能清晰、權(quán)責明確、管理科學、經(jīng)營規(guī)范的管理體制和運行機制。一是進一步明晰工程產(chǎn)權(quán)，理順政府、灌區(qū)、農(nóng)民之間的關(guān)系，明確各方面的責任、權(quán)利和義務(wù)。明確國有資產(chǎn)出資人代表，規(guī)范灌區(qū)管理制度，加強民主監(jiān)督。二是在灌區(qū)支渠以下積極推行用水戶參與灌溉管理。鼓勵農(nóng)民建立用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)業(yè)用水合作組織，讓農(nóng)民廣泛參與節(jié)水灌溉工程的建設(shè)與管理。三是由于灌區(qū)承擔防洪除澇、生態(tài)供水等公益性任務(wù)，財政對灌區(qū)公益性資產(chǎn)損耗應(yīng)給予補償。四是制訂實施細則，落實《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補償辦法》，維護受益集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，補償金優(yōu)先用于發(fā)展節(jié)水灌溉工程。五是減員增效，積極推行灌區(qū)工程管養(yǎng)分離。按照《水利工程管理單位定崗標準》，推進灌區(qū)管理單位的定編、定崗、定員工作，精簡管理機構(gòu)，提高養(yǎng)護水平，降低運行成本。六是要按照《水利工程供水價格管理辦法》，建立合理的灌溉水價形成機制，推行終端水價制度，減少搭車收費，創(chuàng)造條件逐步實行計量收費，推行超定額累進加價制度。

（四）加大節(jié)水灌溉投入力度，建立穩(wěn)定的投資渠道。

節(jié)水灌溉糧食增產(chǎn)潛力大、見效快，一次性投資較大，但農(nóng)民自籌能力有限，建議中央和地方政府進一步加大對節(jié)水灌溉的投入力度。繼續(xù)穩(wěn)定和逐年增加大型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造和節(jié)水示范項目的投資，中央每年投資由現(xiàn)在的15億元增加到40億元。同時，各級政府的扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、商品糧基地建設(shè)等資金，應(yīng)向節(jié)水灌溉傾斜；要增加節(jié)水灌溉科研和設(shè)備的開發(fā)經(jīng)費；對于農(nóng)民使用銀行貸款興建的節(jié)水灌溉工程，財政部門應(yīng)繼續(xù)給與貼息支持；對于節(jié)水灌溉設(shè)備生產(chǎn)的龍頭企業(yè)，國家給予貼息貸款和資本金扶持；對利用外資建設(shè)的節(jié)水灌溉工程，要優(yōu)先給予立項和配套資金支持。

（五）加強水資源統(tǒng)一管理，實行灌溉用水總量控制定額管理。

要建立嚴格的用水管理制度，強化水資源的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化調(diào)度。灌溉用水要實行總量控制、定額管理。各地區(qū)和用水戶要在用水指標控制下節(jié)約用水、高效用水。對超定額用水實行累進加價，節(jié)約的水允許有償轉(zhuǎn)讓。在地下水超采區(qū)（尤其是華北地區(qū)），限制地下水的開采，嚴格控制深層地下水的開采。生態(tài)脆弱和水環(huán)境惡化的內(nèi)陸河地區(qū)要加大流域水資源統(tǒng)一管理力度，嚴禁發(fā)展新的灌溉面積，以保障生態(tài)用水。