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摘要：政府會計制度全面改革后，實施至今已有三年多時間。在實施過程中為行政事業(yè)單位的財務(wù)管理優(yōu)化工作提供了良好的政策支撐，同時行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中也遇到了新的問題和挑戰(zhàn)，對會計核算工作也提出了更高的要求。本文對新政府會計制度的運用進行了探討，對實施過程中的影響進行了分析，并對其中存在的問題提出了相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；財務(wù)管理；政府會計制度改革

一、新政府會計制度改革的背景

2019年1月1日起，我國政府行政單位及事業(yè)單位、民間非營利組織開始全面施行政府會計制度。在此之前政府會計主要執(zhí)行的是預(yù)算會計體系，側(cè)重于預(yù)算管理。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，原有的預(yù)算會計體系逐漸暴露出諸多缺點，主要表現(xiàn)有如下三點。一是無法真實反映政府單位的資產(chǎn)負債情況，例如每年通過財政支出購置的各項固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)未能如實反映，在財政總預(yù)算會計中也沒有得到全面反映，不利于國有資產(chǎn)的管理和政府債務(wù)的管理，增加了政府的財務(wù)風(fēng)險；二是不能客觀真實反映各級政府單位的成本耗費和運行效果，由于收付實現(xiàn)制記賬基礎(chǔ)的局限性，費用和收入與資金收支沒有進行同期確認，使得財務(wù)信息無法反映政府單位的資金使用效果，不利于科學(xué)評價政府的運營績效；三是不能提供政府財務(wù)報告的完整信息，缺乏統(tǒng)一的標準體系，財政總預(yù)算會計主要是以反映預(yù)算執(zhí)行情況為主要目標的報表系統(tǒng)，行政單位、事業(yè)單位和各類政府會計報表自成體系，缺乏銜接，政府整體的財務(wù)信息不易被相關(guān)利益者所掌握。因此，政府會計制度改革勢在必行。第十八屆三中全會提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告制度”的改革舉措，2015年10月財政部出臺了《政府會計準則――基本準則》且陸續(xù)頒布各項具體準則，2017年10月頒布了《政府會計制度――行政事業(yè)單位會計科目和報表》，并于2019年1月1日起施行。

二、新政府會計制度實施的影響

1.積極影響（1）構(gòu)建全新會計核算模式?；陬A(yù)算管理和財務(wù)管理雙目標全新構(gòu)建“財務(wù)會計與預(yù)算會計”兩套賬務(wù)、兩套報表體系的雙分錄會計核算模式，對原有的會計核算體系具有很強的創(chuàng)新性。未改革前行政事業(yè)單位“重預(yù)算、輕財務(wù)”的核算現(xiàn)象較為突出，且會計核算基礎(chǔ)采用的收付實現(xiàn)制，同時還有固定資產(chǎn)不計提折舊、不重視甚至缺乏成本核算及管理等諸多問題。新政府會計制度改革后，引入雙核算模式，使政府會計核算既能像企業(yè)核算那樣準確反映當期成本收益，又能反映納入預(yù)算管理的收支情況，避免虛列預(yù)算收支的問題。雙核算模式的最終結(jié)果即報表，它們相互之間具有勾稽關(guān)系，通過調(diào)節(jié)財務(wù)會計盈余與預(yù)算結(jié)余的差額來印證兩種會計核算的準確度。（2）統(tǒng)一了會計制度，重塑了政府會計準則體系。此次改革前，我國政府會計體系中有13個具體單位行業(yè)的會計制度，各行業(yè)和單位執(zhí)行各自的會計制度。例如，高等學(xué)校執(zhí)行《高等學(xué)校會計制度》、中小學(xué)執(zhí)行《中小學(xué)校會計制度》、醫(yī)院執(zhí)行《醫(yī)院會計制度》等等。由于執(zhí)行的會計制度不同，核算結(jié)果及報表口徑都會存在巨大差異，嚴重影響了報表信息可比性。新制度統(tǒng)一后，保證了財務(wù)信息的質(zhì)量及可比性，能夠更加清晰地反映各級政府和單位的運行成本情況。隨著改革的推進，形成了準則（包括基本準則和具體準則）、應(yīng)用指南、會計制度三個層次的體系。（3）在新政府會計制度中，擴大了會計核算范圍。新準則中增加了“文物文化資產(chǎn)”“公共基礎(chǔ)設(shè)施”“保障性住房”“預(yù)計負債”“受托代理負債”等核算內(nèi)容。此外，改革前固定資產(chǎn)還存在不計提折舊的情況，在改革后則規(guī)定固定資產(chǎn)需要合理計提折舊，這些改變使得固定資產(chǎn)價值能夠得到更加真實地反映。這些變化使行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、負債信息更全面，能夠為會計信息使用者提供更加可靠的信息，有助于信息使用者做出決策。此次改革擴大了會計核算內(nèi)容、完善了部分資產(chǎn)的核算方法，使得行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、負債現(xiàn)狀以及預(yù)算執(zhí)行情況能夠得到更加科學(xué)準確地反映，可有利于優(yōu)化政府部門和事業(yè)單位內(nèi)部管理。（4）單位的各項費用得到規(guī)范化處理。單位行政管理活動產(chǎn)生的單位管理費用、專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動產(chǎn)生的業(yè)務(wù)管理費用，以及經(jīng)營活動產(chǎn)生的經(jīng)營費用都需要進行明確劃分，這既可以真實反映單位成本費用情況，還能預(yù)測其變化趨勢，使各項費用信息的統(tǒng)計應(yīng)用具備合理的基礎(chǔ)條件，為單位管理者對本單位的成本控制決策提供高效準確的支撐依據(jù)。（5）對行政事業(yè)單位財務(wù)人員提出了更高的要求。由于此次會計制度改革是顛覆性的，會計核算科目與核算模式都發(fā)生了較大變化，對財務(wù)人員的要求也必將更為嚴格。目前大部分財務(wù)人員對新準則制度的掌握程度有限，此次的改革從短期來看，會增加財務(wù)人員的工作危機感，能夠激發(fā)財務(wù)人員學(xué)習(xí)專業(yè)知識的積極性和主動性，這將有利于單位財務(wù)管理水平的提升。從長期來看，核算體系的完善，使得財務(wù)核算和預(yù)算管理的聯(lián)系更加緊密，這將對財務(wù)人員所提供的信息和財務(wù)人員自身的職責(zé)起到有效監(jiān)督，可有利于財務(wù)管理水平的提升。

2.存在的不足（1）新舊會計制度銜接面臨諸多問題。由于此次改革涉及的準則規(guī)定、會計制度等方面變動較大，具體到核算方法、核算模式、核算科目、會計報表都需要實施統(tǒng)一標準，新舊會計制度之間在內(nèi)容上差別非常大，因此在新舊賬務(wù)銜接上將會面臨諸多問題。例如，①存續(xù)固定資產(chǎn)面臨折舊的問題，由于之前固定資產(chǎn)不計提折舊，新制度實行后需要計提折舊，資產(chǎn)價值和折舊金額應(yīng)如何確定的問題。②原有賬面的凈資產(chǎn)項目“非財政補助結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”“資產(chǎn)基金”等科目并入，以及與預(yù)算會計中財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余對應(yīng)的問題。③由于取消了會計制度中基建會計的設(shè)置，如何在新會計制度中核算的問題。④在會計報表編制方面，新準則要求編制財務(wù)會計報告和預(yù)算會計報告兩套體系，但由于會計核算內(nèi)容的改革，導(dǎo)致新舊制度銜接時無法在短期內(nèi)實現(xiàn)融合，不利于前后期間的信息對比，為后續(xù)行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作帶來不利影響。（2）財務(wù)會計人員隊伍建設(shè)不足。由于此次改革力度較大，會計科目的更新使雙分錄會計核算模式較傳統(tǒng)的核算模式而言是顛覆性的。而財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)難以適應(yīng)新會計制度的要求，且行政事業(yè)單位數(shù)量較大，又缺乏專業(yè)的會計人員，尤其是行政事業(yè)單位的部分財務(wù)團隊存在人員老化現(xiàn)象。此外，新政府會計制度核算內(nèi)容增多，核算體系擴大，形成財務(wù)會計和預(yù)算會計并行的模式，但雙重報表系統(tǒng)相對復(fù)雜煩瑣，使得新政府會計制度的運用受到一定影響。例如，有經(jīng)驗的“老會計”習(xí)慣于預(yù)算會計的思維模式，而新晉會計人員又缺乏經(jīng)驗，這都是諸多單位需面臨的問題。（3）會計信息化建設(shè)管理重視程度不夠。新政府會計制度改革的一個重要內(nèi)容是完善會計核算內(nèi)容，細化會計科目，精確政府會計中資產(chǎn)負債等要素的統(tǒng)計維度，最終可提高政府會計信息的完整性與財務(wù)核算結(jié)果的精確性。然而受傳統(tǒng)管理思想的影響，部分人員認為會計工作就是簡單的收支記賬的流水式作業(yè)，缺乏會計信息化對行政事業(yè)單位信息建設(shè)重要性的認識。會計信息化建設(shè)不僅能減少會計人員的工作量，還將有助于會計信息質(zhì)量的提升。由于新制度施行的時間不長，使得大部分單位存在會計信息化建設(shè)時間不長、沒有完善的管理機制來規(guī)范的情況。此外，由于受到經(jīng)費的限制，會計信息化建設(shè)出現(xiàn)推進緩慢的現(xiàn)象。（4）會計核算處理有待優(yōu)化。政府會計中財務(wù)會計科目固定資產(chǎn)下有“文物、陳列品”明細科目，此外還有“文物文化資產(chǎn)”科目，容易造成科目混淆使用。再者，事業(yè)單位借款利息費用計入“其他費用”科目，而商業(yè)承兌匯票貼現(xiàn)利息費用等支出卻不計入“其他費用”，而是計入“經(jīng)營費用”。同時，事業(yè)單位收到銀行存款利息時計入“利息收入”科目，而帶息商業(yè)匯票的利息沒有計入“利息收入”科目，而是沖減“經(jīng)營費用”。同樣是利息費用收支業(yè)務(wù)，處理會計科目時都不盡相同，不便于學(xué)習(xí)者理解和使用。

三、新政府會計制度實施過程中的優(yōu)化建議

1.積極促進新舊會計制度的充分銜接在全國進行新政府會計制度改革的大背景下，行政事業(yè)單位首先需按照準則和制度的要求在開展財務(wù)管理工作時，應(yīng)結(jié)合單位實際情況和此次改革的具體要求，調(diào)整工作思路，制定內(nèi)部財務(wù)管理實施細則，更好地完成新政府會計制度改革的各項要求。首先應(yīng)對單位進行2019年度的資產(chǎn)清查核實，對基建項目按照規(guī)定及時辦理竣工決算手續(xù)，為納入單位的統(tǒng)一核算做準備。其次是清理往來款，并梳理合理合法的憑據(jù)，涉及債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)銷必須得到上級部門的批準和授權(quán)。同時結(jié)合單位的具體要求進行操作，保證財務(wù)管理的規(guī)范性，如有必要，建議引入第三方機構(gòu)如會計師事務(wù)所進行咨詢工作，以提高單位的核算專業(yè)性和合規(guī)性。行政事業(yè)單位在預(yù)算允許的條件下應(yīng)當加大內(nèi)部審計力度，定期按時開展年報審計和收支專項審計，幫助單位發(fā)現(xiàn)在實施新舊會計制度銜接過程中存在的問題，查找不足，提高單位財務(wù)管理水平。除此之外，財務(wù)部門還應(yīng)加強與業(yè)務(wù)部門的溝通和交流，消除內(nèi)部溝通障礙，減少新舊會計制度銜接過程中的不利因素，促進行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作能夠得到更好發(fā)展。

2.加強財務(wù)會計人員專業(yè)隊伍建設(shè)要想更好地落地實施新政府會計制度，最終還是需要依靠財務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。由于此次新政府會計制度改革后與傳統(tǒng)會計制度相比，變動非常大，所以這對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)能力提出了更高的要求，需要不斷加強財務(wù)人員日常的繼續(xù)教育工作，定期組織工作人員參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)、組織同行業(yè)的單位之間相互交流學(xué)習(xí)，條件允許的話還可以借調(diào)學(xué)習(xí)或邀請專家學(xué)者進行現(xiàn)場指導(dǎo)，促進學(xué)習(xí)效率的提升，加深理解新政府會計制度的具體內(nèi)容。3.加快會計信息系統(tǒng)建設(shè)此次新政府會計制度的實施為各級行政事業(yè)單位會計信息化建設(shè)帶來了契機。由于此次改革是實行雙分錄、雙報告的模式，核算的要求和難度都有所提升，通過建設(shè)會計信息系統(tǒng)可以減少核算工作量；通過采用預(yù)算控制與核算系統(tǒng)對接，可以保證會計核算結(jié)果的準確性，也可以提升單位的財務(wù)管理水平。因此新政府會計制度改革，在一定程度上有助于提升會計信息建設(shè)的需求，有利于加快會計信息化建設(shè)。首先需要提高認知，會計信息化建設(shè)的觀念必須要受到單位重視，獲得單位領(lǐng)導(dǎo)的支持，尤其是資金上的支持。其次，除了要提供資金和技術(shù)支持外，還要建立健全的單位信息化管理機制。單位財務(wù)信息化建設(shè)不只是財務(wù)部門的獨立工作，各職能部門、業(yè)務(wù)部門都需要參與其中，只有加強各部門之間的業(yè)務(wù)交流，構(gòu)建完善的信息審批節(jié)點，才能充分發(fā)揮單位內(nèi)部控制制度的作用。

4.有關(guān)部門應(yīng)加快出臺詳盡的準則解釋及應(yīng)用指南財政部門應(yīng)針對新準則在實施過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題做出及時回應(yīng)，并出臺相應(yīng)的制度解釋。尤其是行政事業(yè)單位會計實務(wù)中，有關(guān)新準則里還沒有明確規(guī)定的問題，需要及時回應(yīng)并給出具體的操作指引，對于新準則中改動較大的內(nèi)容也需要做好制度解釋。通過政府部門主導(dǎo)，與財政總預(yù)算會計、單位會計聯(lián)動參與，使我國的政府會計準則制度不斷完善。四、結(jié)語政府會計制度的全面改革與實施是國家進一步深化改革的重要舉措，新政府會計制度構(gòu)建了財務(wù)會計與預(yù)算會計并行的雙核算模式，使會計信息的完整性和準確性得到了較大的改進和提升，統(tǒng)一了政府會計制度，重塑了政府會計準則體系。為國家、監(jiān)管單位以及單位內(nèi)部管理者等相關(guān)信息使用者對行政事業(yè)單位的監(jiān)督提供了有效依據(jù)。改革實踐的三年多時間里也暴露了諸多問題，例如新舊制度銜接不暢、財務(wù)會計人員隊伍建設(shè)不足、財務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后、會計核算原則處理有待優(yōu)化等。實施好新政府會計制度是一項長期努力的過程，需要會計理論研究人員、政府會計實務(wù)工作人員與政府有關(guān)部門不斷地進行研究與探索。通過本文的簡略分析，粗淺地提出了相應(yīng)對策，期望能夠為我國政府會計核算、政府會計準則制度的建設(shè)與完善提供一定參考。

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作者:袁建明 單位:云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院