摘要:在全國(guó)墓本取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革自然成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。近年來(lái)，“橄鄉(xiāng)并棋”、“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”的呼聲不絕于耳，支持者頗多，但也有反對(duì)者?？偟膩?lái)說(shuō)，各家的觀點(diǎn)都力求實(shí)事求是，具體問(wèn)題具體分析，進(jìn)免出現(xiàn)“一刀切”的不合理局面。本文匯集了一些知名專家有關(guān)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的現(xiàn)點(diǎn)，希望能為讀者有所稗益。

關(guān)健詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行歡體制機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是取消還是保留，這個(gè)問(wèn)題近年在學(xué)術(shù)界引起了爭(zhēng)論。兩種主要的不同意見(jiàn)已經(jīng)形成:一種意見(jiàn)明確地主張取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，另一種意見(jiàn)則不贊成取消，認(rèn)為取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是過(guò)激的主張。

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的想法，主要基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不當(dāng)行政行為及機(jī)構(gòu)膨脹給農(nóng)民造成的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，歸納起來(lái)大約有以下幾個(gè)方面:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三亂”行為，不僅加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且損害農(nóng)民同政府的關(guān)系。行政性事業(yè)收費(fèi)、攤派、集資、罰沒(méi)等款項(xiàng)負(fù)擔(dān)都是不正規(guī)負(fù)擔(dān)。雖有一部分是合法的，但非法的負(fù)擔(dān)占到相當(dāng)大的比重，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量中居于十分重要的地位，恰恰這一部分是農(nóng)民意見(jiàn)最大的。這些款項(xiàng)無(wú)論合法與否，其隨意性都比較大，而且很不正規(guī)，收人記錄也不完整，很難測(cè)度，農(nóng)民稱這一部分負(fù)擔(dān)是個(gè)無(wú)底洞。

2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過(guò)寬，機(jī)構(gòu)臃腫，支出膨脹仍然是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的重要原因?，F(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有上百人，多的有二、三百人，甚至四、五百人，其中很多是自聘人員。

本文作者：高抗顧金喜雷曉東作者單位：浙江省委黨校公共管理教研部

縱觀建國(guó)后我國(guó)地方行政體制演變，前期主要表現(xiàn)為一種弱規(guī)范性下的強(qiáng)制性制度變遷，即主要通過(guò)個(gè)人意志、行政權(quán)力和立法手段等外在強(qiáng)制力推進(jìn)地方行政體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式。而新時(shí)期則主要是一種強(qiáng)規(guī)范性下的誘致性制度變遷，即主要通過(guò)各種外在動(dòng)力機(jī)制的自發(fā)力量產(chǎn)生的誘導(dǎo)力推進(jìn)體制變革創(chuàng)新的一種制度變遷方式，是各種有利因素逐漸累積，各種互補(bǔ)性的制度安排之間形成動(dòng)力機(jī)制，然后從量變到質(zhì)變水到渠成的促使制度變革的過(guò)程。歸根結(jié)底，這種變革日益遵循其自身的客觀規(guī)律，其科學(xué)化程度日益提高。簡(jiǎn)言之，我國(guó)當(dāng)代地方行政體制演變主要體現(xiàn)了如下幾方面的規(guī)律性演變趨勢(shì):

個(gè)體偶然性因素的影響力呈邊際遞減

行政區(qū)劃、管理層級(jí)與行政建制的劃分、調(diào)整與演變，既受必然性、經(jīng)常性因素的制約，也受偶然性、臨時(shí)性因素的影響。建國(guó)后我國(guó)地方行政體制變革在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)都受到了偶然性甚至是個(gè)人因素的影響，特別是由于個(gè)人權(quán)威過(guò)大，出現(xiàn)了黨的代表大會(huì)、人民代表大會(huì)的權(quán)威根本就不及黨主席個(gè)人權(quán)威的現(xiàn)象?！耙话銇?lái)說(shuō)，制度在運(yùn)行的過(guò)程中會(huì)遇到來(lái)自權(quán)力的侵?jǐn)_甚至破壞，如果不賦予制度有效的權(quán)威，權(quán)力就會(huì)穿越制度的屏障，造成制度的失敗”。②建國(guó)至1976年結(jié)束這段時(shí)間內(nèi)，這種由于個(gè)人權(quán)威而造成制度失敗的現(xiàn)象在地方行政體制的演變過(guò)程中大量存在，因而使得體制變革本身無(wú)法遵循與宏觀政治生態(tài)互動(dòng)的規(guī)律。但隨著的結(jié)束，這種因偶然的個(gè)人因素特別是個(gè)人主觀因素影響制度的現(xiàn)象逐漸減少，呈邊際遞減趨勢(shì);而行政體制變革的制度性、科學(xué)性卻隨之提升，呈邊際遞增趨勢(shì)。

地方行政體制變革逐漸向誘致性制度變遷

特別是省管縣體制的推廣，歸根結(jié)底是行政體制與宏觀政治生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)互動(dòng)的結(jié)果，地方行政體制變革更多的反映了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，遵循了中央集權(quán)和地方分權(quán)適度性和國(guó)家權(quán)力行使的有效性原則，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，說(shuō)到底這種變遷是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革縱深發(fā)展的必然結(jié)果。換言之，乃是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)的必然結(jié)果，也是遵循地方行政體制變革規(guī)律和歷史進(jìn)步的表現(xiàn)。究其根本，隨著宏觀政治生態(tài)環(huán)境的變遷，特別是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，市管縣曾經(jīng)賴以支撐的經(jīng)濟(jì)要素及其制度環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變甚至消退。經(jīng)濟(jì)要素的改變無(wú)疑是行政體制變革的關(guān)鍵因素，誠(chéng)如里格斯教授所指出的，“一個(gè)國(guó)家的公共行政模式基本上是由該國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定、所塑造的……經(jīng)濟(jì)要素是影響一個(gè)國(guó)家公共行政的第一要素”。③當(dāng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步強(qiáng)大，甚至不少縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力超越市本級(jí)之際，而在行政體制上卻還實(shí)行市管縣的話，那么勢(shì)必阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，從而對(duì)行政體制改革提出必然要求。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的縱深化發(fā)展，這種客觀必然性更加明顯，對(duì)市管縣體制改革的呼聲更高、要求也必然更加強(qiáng)烈。因此，市管縣體制的弊端顯現(xiàn)和省管縣體制的興起歸根結(jié)底乃是宏觀政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境變遷的結(jié)果，正是在這樣的背景下，才產(chǎn)生了要解決省、市、縣三者之間矛盾關(guān)系的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，也恰是“縣域經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，才會(huì)有省管縣的要求”。④因此，省管縣體制說(shuō)到底乃是一種需求誘致性制度變遷，在提升制度整體功能之際，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一、簡(jiǎn)單回顧

1978年以來(lái)，我國(guó)在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的大方向是由“計(jì)劃”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)”，即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。中國(guó)的這一改革采取了漸進(jìn)的改革策略，中國(guó)有句俗話叫“事有漸而民不驚”，把改革引起的社會(huì)震蕩減小到最低程度，這一策略有效處理了改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。中國(guó)的行政體制改革作為對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就只能依照經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展階段而進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整和變革，行政體制改革是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革基礎(chǔ)上的。如果把中國(guó)20年來(lái)行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革作為一個(gè)整體過(guò)程來(lái)加以比較，應(yīng)會(huì)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體制改革無(wú)疑是行政體制改革的動(dòng)力。換句話說(shuō)，每次行政體制改革的任務(wù)都是由經(jīng)濟(jì)體制改革深入后提出的；而經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中每一次認(rèn)識(shí)上的深化，也同樣成為新一輪行政體制改革的起點(diǎn)。（汪玉凱：《中國(guó)行政體制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”這一經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上；1988年的政府機(jī)構(gòu)改革是建立在“公有制基礎(chǔ)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”這種經(jīng)濟(jì)形式的認(rèn)同基礎(chǔ)上的；而1993年以后的行政體制改革，則是建立在“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的經(jīng)濟(jì)形式認(rèn)同基礎(chǔ)上的。

中國(guó)行政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性改革，也就決定了在某一階段或某一局部行政體制改革可能會(huì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的步驟。但總體上取得了一定的成績(jī)。如1982年機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行政社分開(kāi)等；1988年，提出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)等；1993年首次提出“把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為改革的目標(biāo)”；1998年，根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步重點(diǎn)解決政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾，提高辦事效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等。所以說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)改革作為行政體制改革最直接的表現(xiàn)，我國(guó)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)體制和政治改革的需要，不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)政府職能的變化。

二、基本評(píng)價(jià)

從總體上來(lái)看，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革基本上做到了與經(jīng)濟(jì)體制改革同步適應(yīng)和逐步深化。1978年以來(lái)，我國(guó)在更廣的范圍和更深的層次上進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的方向是由計(jì)劃轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，即由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)程。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府主動(dòng)至上而下進(jìn)行了行政體制改革，相應(yīng)地對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、運(yùn)行機(jī)制等做了調(diào)整，通過(guò)政府權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，基本上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，起到了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。正是在行政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)性改革的過(guò)程中，我國(guó)的政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力向下和向外的轉(zhuǎn)移，社會(huì)的市場(chǎng)化程度越來(lái)越高。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革“市場(chǎng)化”趨勢(shì)，政府職能總體上有了很大轉(zhuǎn)變，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式發(fā)生了很大變化，突出表現(xiàn)在政府權(quán)力的下移和外移，如擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、下放物質(zhì)調(diào)配權(quán)、下放投資審批權(quán)、擴(kuò)大大中城市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移，社會(huì)市場(chǎng)化程度不斷提高。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，1997年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的90%已市場(chǎng)化，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中和經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用日益突出。（周新明：《全國(guó)調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，充分培育市場(chǎng)》，見(jiàn)《中國(guó)企業(yè)報(bào)》1998年1月22日第1版）

但是，我們不難看出我國(guó)以前的行政體制改革基本上是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革而進(jìn)行的適應(yīng)性改革，是圍繞怎樣正確處理、理順黨政、政企、中央與地方關(guān)系等而展開(kāi)的。而黨與政府、中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，只是權(quán)力在行政體制內(nèi)的一種重新分配。因?yàn)殡m然用行政學(xué)的眼光來(lái)看，它們屬于行政體制外部關(guān)系，但當(dāng)我們從廣義政府概念和宏觀政府體制條件下理解時(shí)，它們本質(zhì)上都還只是一種政府內(nèi)部關(guān)系。而這些關(guān)系中，例如鄧小平同志指出的黨政不分、政企不分等問(wèn)題，從更基礎(chǔ)的層面去看都和另一個(gè)缺乏明確形態(tài)的真正外部關(guān)系有著不可分割的緊密聯(lián)系，即政府與公民的關(guān)系。我國(guó)的行政體制改革不但要正確處理好體制內(nèi)部關(guān)系，還要處理好政府與公民這一外部關(guān)系。在某種意義上可以說(shuō)，以前我國(guó)行政體制改革之所以走不出：精減——膨脹——再精減——再膨脹，一放就亂、一亂就收、一收就死的怪圈，在很大程度上與我們以前只是在處理政府內(nèi)部關(guān)系而不注重處理政府與公民這一外部關(guān)系有關(guān)。所以我們下一步行政體制改革應(yīng)該在繼續(xù)處理好黨政、中央與地方關(guān)系的同時(shí)，把行政體制改革在理論上定位在政府與公民的關(guān)系上，確立明確規(guī)范的政民關(guān)系。

編者按：本論文主要從問(wèn)題的分析；改革的分析；改革的構(gòu)想等進(jìn)行講述，包括了管理觀念問(wèn)題首先對(duì)管理落后的認(rèn)識(shí)不足、行政體制問(wèn)題由于水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)，縱向涉及中央和地方的權(quán)益、管理職能問(wèn)題管理上仍然存在嚴(yán)重的“越位”和“缺位”現(xiàn)象、改革目標(biāo)的分析水資源行政管理改革必須以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本原則、改革動(dòng)力與阻力的分析等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

論文關(guān)鍵詞：改革；水資源；行政管理

論文摘要：對(duì)水資源行政管理問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)分析，同時(shí)對(duì)水資源行政管理改革的目標(biāo)、利益結(jié)構(gòu)、動(dòng)力和阻力進(jìn)行了分析，以此深化對(duì)水資源行政管理改革及其進(jìn)程的認(rèn)識(shí)。

水資源問(wèn)題用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)看，可以分為工程體系問(wèn)題和行政管理體系問(wèn)題。水資源的工程體系問(wèn)題包括水源、水調(diào)度、水土保持、水污染治理、防洪排澇等工程的規(guī)模是否適度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水資源的行政管理體系問(wèn)題包括行政管理體制是否適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、管理職能的確定是否符合科學(xué)合理和適應(yīng)性的要求、管理手段是否先進(jìn)有效、管理效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等。本文將著重對(duì)水資源行政管理問(wèn)題進(jìn)行討論。

1問(wèn)題的分析

1.1管理觀念問(wèn)題首先對(duì)管理落后的認(rèn)識(shí)不足。嚴(yán)格來(lái)講，我國(guó)目前仍然處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，尤其在水資源管理方面。其次對(duì)人與自然的辨證關(guān)系認(rèn)識(shí)不足。我們一直把人放在自然的對(duì)立面，對(duì)自然無(wú)休止地索取，人也就必然受到自然的懲罰。如為解決糧食問(wèn)題，不加控制地超采地下水而出現(xiàn)地下漏斗；為防洪排澇，一味加高堤防。

論文關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；政府管理；創(chuàng)新

論文提要：當(dāng)前，深化行政管理體制改革，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，以建立適應(yīng)社會(huì)義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的社會(huì)主義公共行政體制為目標(biāo)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，以服?wù)政府建設(shè)為切入點(diǎn)?！笆晃濉币?guī)劃從“立足科學(xué)發(fā)展、著力自主創(chuàng)新、完善體制機(jī)制、促進(jìn)社會(huì)和諧”四個(gè)方面闡述了我國(guó)未來(lái)五年改革與發(fā)展的基本要求。其中，完善體制機(jī)制是謀求科學(xué)發(fā)展的重要保障，而行政管理體制改革是完善體制機(jī)制中非常重要的組成部分，如何加快行政管理體制改革，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新成為一個(gè)刻不容緩的重要問(wèn)題。

一、加快行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)意義

1、經(jīng)過(guò)20多年的改革，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，有力地促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、綜合國(guó)力和人民生活水平的提高。當(dāng)前，推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的行政管理體制改革如果能順利實(shí)現(xiàn)率先突破，必將成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的巨大動(dòng)力支持。

2、行政體制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。科學(xué)發(fā)展觀的提出，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想。所謂科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)質(zhì)是謀求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境幾個(gè)方面的協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，是建立在以人為本基礎(chǔ)上的發(fā)展。這就要求社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌兼顧才能謀求這種和諧。而能完成這一任務(wù)的必然是行政管理體制的改革。只有在行政管理體制完善的前提下才能真正實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)籌兼顧，否則談不上落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)。

3、行政管理體制改革是實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的制度保障。我們應(yīng)清醒地看到，我們所處的這個(gè)新階段既是一個(gè)黃金發(fā)展期，也是一個(gè)矛盾凸顯期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，能否獲得發(fā)展，需要行政管理體制改革的制度支持。例如，推進(jìn)國(guó)企改革，發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，需要政府職能轉(zhuǎn)變，為各類企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)